SENTENCIA C-1125 DE NOVIEMBRE 9 DE 2004

 

Sentencia C-1125 de noviembre 9 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1125 de 2004

Ref.: Expediente D-5232

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: César Poveda Jaramillo.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) del Decreto-Ley 2090 de 2003.

Bogotá, D.C., nueve de noviembre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe, resaltando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 45.262 del 28 de julio de 2003:

“Decreto Número 2090 de 2003

(Julio 26)

Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de sus facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2º del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, y

CONSIDERANDO:

(...).

DECRETA:

(...).

ART. 2º—Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes:

1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos.

2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud (sic) ocupacional.

3. Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes.

4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas.

5. En la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la oficina de registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes.

6. En los cuerpos de bomberos la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios.

7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor. Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública”.

(...).

VII. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. El asunto a resolver.

1.1. Para el demandante el legislador incurrió en una omisión relativa por cuanto no incluyó, dentro de las actividades de alto riesgo en la Aeronáutica Civil, reguladas en el numeral 5º del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003, a los bomberos que trabajan en la extinción de incendios de esa unidad administrativa, quienes, al igual que los controladores aéreos, desarrollan labores de alto riesgo para su salud. Además, a su juicio no está justificado que esa actividad sí se encuentre contemplada en el numeral 6º del mismo artículo 2º como de alto riesgo cuando es desempeñada por personas que laboran en los cuerpos de bomberos.

En criterio del actor se vulnera entonces el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución.

1.2. Para los representantes de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social la norma es exequible toda vez que la actividad considerada de alto riesgo por el legislador no es la desarrollada por los cuerpos de bomberos en general sino la de extinguir incendios. En esa medida consideran que la labor que cumplen los bomberos de la Aeronáutica Civil no es idéntica a la de los cuerpos de bomberos pues los primeros se dedican más a la prevención de incendios que a enfrentar sus efectos, su intervención es esporádica y por ello no se ven expuestos de manera constante, como sí lo están los de los cuerpos de bomberos, a los efectos nocivos que genera el calor y el humo.

El representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público agrega, además, que tampoco puede asimilarse la actividad de los bomberos de la Aeronáutica con la de los controladores aéreos, debido a que estos están permanentemente comprometidos con su labor, lo cual produce fatiga mental y física.

1.3. El representante de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil afirma que la norma acusada se ajusta plenamente a la Carta Política.

1.4. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la norma acusada por cuanto la actividad desarrollada por los bomberos, independientemente si laboran en la Aeronáutica Civil o en el cuerpo de bomberos, es en sí misma de alto riesgo y por esa razón existe un trato desigual carente de justificación.

En su defecto, solicita que se declare la constitucionalidad del numeral objeto de reproche bajo el entendido que también se considere de alto riesgo la actividad desarrollada por los bomberos de la Aeronáutica Civil. Agrega, además, que este personal comparte condiciones extremas de trabajo con los controladores aéreos que disminuyen para unos y otros la expectativa de vida.

1.5. Conforme a lo anterior, el problema que se plantea en esta ocasión es si el legislador, al expedir el numeral 5º del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003, incurrió o no en una omisión constitucional, al no incluir dentro de las actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores que laboran en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil a los bomberos que trabajan en extinción de incendios de esa entidad y si esa omisión desconoce los preceptos superiores citados por el actor. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar su doctrina sobre omisiones legislativas, para luego verificar si en efecto el legislador vulneró la Carta Política al no incluir a todas las personas que, constitucionalmente, en desarrollo del principio de igualdad, deben gozar de ella.

2. La competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas que versen sobre omisiones legislativas relativas.

2.1. Si bien a la Corte se le ha confiado la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución, es admisible que ella ejerza el control de constitucionalidad no solamente sobre la actuación positiva del legislador que se traduce en la expedición de una norma que por sí misma pueda contrariar los preceptos superiores, sino también respecto de aquellos casos en que la inactividad del legislador lesione igualmente principios, derechos o garantías constitucionales.

En efecto, la Carta Política le impone al legislador ciertos deberes en relación con la regulación de determinadas materias y cuando este no cumple o no actúa, tal pasividad se traduce en una omisión.

2.2. Esta corporación se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre las omisiones en que puede incurrir el legislador, ya sea porque no expida precepto alguno, caso en el cual se está ante una omisión absoluta, o cuando a pesar de hacerlo dicha labor se llevó a cabo de manera incompleta, en este caso se está ante una omisión relativa. Al respecto ha sostenido:

“En relación con el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión, esta corporación ha afirmado que tiene lugar cuando el legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el constituyente. Esta omisión puede ocurrir de varias maneras: a) Cuando se abstiene de expedir una norma encaminada a ejecutar un deber concreto establecido por el constituyente; b) Cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; c) Cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y d) Cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución.

En la primera hipótesis, corresponde a una omisión legislativa absoluta, pues no existe precepto alguno; en los demás casos, a una omisión legislativa relativa, porque si bien el legislador ha expedido la ley que desarrolla un deber constitucional, en ella solamente ha regulado algunas situaciones dejando por fuera otros supuestos similares, con clara violación del principio de igualdad” (1) .

2.3. Respecto a la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre las omisiones legislativas, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que este tribunal carece de competencia para pronunciarse cuando se está ante una omisión absoluta, dado que existe una total inactividad del legislador y por lo tanto no hay norma sobre la cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad (2) . No obstante, cuando se trata de una omisión relativa, es decir, cuando se ha cumplido con el deber de regular una determinada materia, pero esta ha sido incompleta de forma tal que se han incluido algunas situaciones pero se han dejado por fuera otras con supuestos o características similares y con clara violación del derecho a la igualdad o con desconocimiento total del debido proceso, procede el control de constitucionalidad de esa disposición, siempre que ese supuesto se desprenda del contenido normativo demandado, pues, como lo ha sostenido la Corte, “la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria” (3) .

2.4. Para que prospere una demanda por omisión legislativa relativa se requiere que confluyan algunos elementos que han sido ya determinados por esta corporación. En esa medida se requiere:

“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador” (4) .

2.5. En el presente caso considera la Corte que el actor plantea la existencia de una omisión legislativa relativa, por cuanto en su criterio el legislador cumplió con su función de regular una determinada materia pero omitió incluir un supuesto de hecho que también debía haber estado regulado.

En efecto, la omisión se derivaría justamente del contenido del numeral 5º acusado, en cuanto si se verifica la estructura normativa del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 que enuncia las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador se tiene que en los primeros cuatro numerales el legislador extraordinario hizo una lista de diversas actividades con independencia del ámbito espacial en el cual se desarrollen. Así, señaló los trabajos de minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos (num. 1º); los que impliquen exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por normas técnicas de salud ocupacional (num. 2º); los de exposición a radiaciones ionizantes (num. 3º) y aquellos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas (num. 4º), todos estos con independencia del lugar donde se desarrolle la actividad. En cambio, en los restantes tres numerales se refirió a actividades desarrolladas en una determinada entidad u organismo, es decir, se tuvo en cuenta no solo un criterio funcional sino orgánico. En el numeral 5º se refirió a actividades del personal perteneciente a la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, en el numeral 6º a labores cumplidas en los cuerpos de bomberos y en el numeral 7º a actividades desarrolladas en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario —Inpec— o en otros centros carcelarios con excepción de los administrados por la fuerza pública.

Analizará entonces la Corte si en efecto se presentó dicha omisión y en el evento en que ello sea así cuáles son las consecuencias que se generan a nivel constitucional.

3. Las actividades de alto riesgo. Competencia del legislador para regular la materia.

3.1. En virtud de la cláusula general de competencia corresponde al legislador ordinario regular lo relativo a la clasificación y determinación de las actividades de alto riesgo. No obstante y de manera excepcional, tal como ocurre en este caso, el Congreso puede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, facultar al Presidente de la República para que dentro de un plazo determinado realice esa tarea.

3.2. En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º de la Ley 797 de 2003 (5) , el Presidente de la República expidió el Decreto 2090 de 2003 “por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”. En su artículo 2º señaló las actividades consideradas de alto riesgo para la salud del trabajador y dentro de ellas incluyó “5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la oficina de registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes”, numeral que es objeto de demanda.

Según los considerandos del aludido decreto, las actividades determinadas como de alto riesgo son aquellas que generan por su propia naturaleza la disminución de la expectativa de vida saludable del trabajador, independientemente de las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo. El beneficio que se confiere a ese grupo de trabajadores consiste en acceder a la pensión a edades inferiores a la generalidad de los trabajadores.

3.3. En el estudio técnico que sirvió de base para dictar el Decreto 2090 de 2003, se analizaron cuáles oficios u ocupaciones impactan la expectativa de vida saludable del trabajador y que por ello deben considerarse de alto riesgo. Allí se reparó que el fundamento de la pensión “es proteger al trabajador al disminuir el tiempo de exposición a condiciones adversas de trabajo lesivas para su salud, mediante su retiro anticipado, toda vez que estas disminuyen su expectativa y calidad de vida, lo cual hace que tenga una menor capacidad de trabajo, situación que no se presenta en aquellas personas que desempeñan otras profesiones u oficios que también son de alto riesgo pero no están expuestas a esas condiciones”.

En ese documento se consideraron como actividades de alto riesgo los trabajados en minería de socavón o subterráneos; los que involucren sustancias cancerígenas; los que impliquen exposición a altas temperaturas; los que impliquen radiaciones ionizantes; la actividad de los controladores de tránsito aéreo; el personal operativo del cuerpo de bomberos y los guardianes del Inpec y de otros centros carcelarios. Además, se sostuvo que algunas de las actividades que en disposiciones anteriores eran consideradas como de alto riesgo no impactan en una disminución en la expectativa y calidad de vida de los trabajadores, tales como los servidores públicos de la rama judicial, el Ministerio Público, la Registraduría Nacional del Estado Civil, Inravisión, Telecom y los periodistas.

4. Las características propias de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo y del personal de servicio de salvamento y extinción de incendios de la Aeronáutica Civil. La constitucionalidad de la disposición acusada.

4.1. Para el actor el legislador, al regular las actividades de alto riesgo en la Aeronáutica Civil, debió haber incluido no solo a los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo sino además a otro grupo de personas que también laboran en esa unidad: los bomberos que trabajan en la extinción de incendios, en cuanto unos y otros cumplen labores de alto riesgo que implican grave peligro para la salud y la vida. La razón esbozada por el demandante para justificar la omisión radica en que el legislador desconoció que la actividad de alto riesgo de los bomberos aeronáuticos es la relacionada con la extinción de incendios y que el criterio que ha debido imperar es el objetivo que se asume en una determinada actividad y que no necesariamente debe surgir siempre de la misma causa. Además, indica que en el numeral 6º del mismo artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 sí se incluyó a quienes cumplen la función de extinguir incendios en los cuerpos de bomberos y como estos asumen el mismo riesgo que los bomberos de la Aeronáutica debió habérseles dado el mismo tratamiento.

4.2. Para poder hacer el examen de constitucionalidad le corresponde a la Corte, en primer lugar, verificar si en efecto los técnicos aeronáuticos que cumplen funciones de controladores de tránsito aéreo se encuentran en el mismo plano de igualdad, respecto al alto riesgo de su actividad, que el personal que desempeña el servicio de salvamento y extinción de incendios de la Aeronáutica Civil.

Es obvio que unos y otros cumplen funciones distintas que son propias a la labor que desempeñan y que per se no pueden ser asimilables. En efecto, de acuerdo a lo informado por el director general de la Aeronáutica Civil las labores que desempeña el servicio de salvamento y extinción de incendios de esa unidad son:

“1. Diseñar y coordinar los servicios de extinción de incendios de los aeropuertos y los servicios de búsqueda y rescate.

2. Programar, coordinar y controlar el suministro de repuestos, equipos y herramientas para mantenimiento de los servicios SEI y SAR.

3. Coordinar con los gerentes y administradores de aeropuertos los programas de mantenimiento y conservación de los equipos de extinción de incendios, búsqueda y rescate asignados a tales aeropuertos.

4. Programar, coordinar y supervisar todas las actividades orientadas a la extinción de incendios y rescate de víctimas de aeronaves accidentadas en las pistas de aterrizaje, así como atender la dirección, coordinación, planificación y control de labores de búsqueda y rescate, asistencia y salvamento de las aeronaves civiles, nacionales y extranjeras, extraviadas o accidentadas dentro del espacio sometido a la soberanía nacional y sus aguas jurisdiccionales.

5. Supervisar y controlar las actividades del servicio de salvamento y extinción de incendios de los aeropuertos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, que hayan sido entregados y/o concesionados.

6. Preparar acuerdos para la coordinación con entes de apoyo y búsqueda y salvamento, auxilio en calamidad pública y/o misiones de servicio social a la comunidad.

7. Coordinar y atender todos y cada uno de los eventos de emergencia aérea que requieran el apoyo de búsqueda y rescate, para el salvamento de víctimas de accidente aéreo, así como vigilar y coordinar las labores quienes (sic) deben desarrollar las labores de búsqueda y rescate.

8. Las demás que le sean asignadas por el director de servicios a la navegación aérea”.

Conforme al manual de funciones de la Aeronáutica Civil, la descripción de las funciones de los controladores de tránsito aéreo, aunque con algunas variaciones dependiendo del cargo (6) y de las funciones específicas de cada uno (7) son, entre otras, las de: recibir y tramitar los planes de vuelo de las aeronaves, prestar servicios de ATS, registrar datos relacionados con el progreso de vuelo de las aeronaves, reportar y solicitar asistencia técnica cuando se presenten fallas en los equipos de la estación, control de tránsito aéreo en aeropuerto, prestar servicios de información de vuelo, comunicaciones aeronáuticas, notificar sobre aeronaves que necesiten ayuda de búsqueda o información o naves extraviadas, asistir a las aeronaves en caso de emergencia o peligro y registrar datos de progreso de vuelo de las aeronaves.

4.3. Ahora bien, el legislador está vinculado íntimamente al principio de igualdad, de manera que debe dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no exista una razón suficiente que permita dispensarle un tratamiento desigual (mandato de tratamiento igual) y, además, está obligado a otorgar un trato desigual o a establecer diferenciaciones o a dar un trato distinto a supuestos de hecho diferentes (mandato de tratamiento desigual). Así mismo, le está permitido que trate de manera idéntica supuestos de hecho diferentes cuando ello resulte razonable y siempre que no exista una razón suficiente que imponga dicha diferenciación. De esa manera se incurre en una discriminación normativa cuando dos condiciones fácticas semejantes son tratadas por el legislador de manera desigual sin que exista una justificación objetiva y razonable. Por contera, si el legislador ha reconocido un determinado beneficio a un grupo de personas determinado y ha excluido del mismo a otros que, por compartir los mismos supuestos fácticos, deberían ser sujetos de igual tratamiento, se incurre entonces en violación del principio de igualdad y debería la Corte proferir una sentencia integradora para garantizar la igualdad.

4.4. De acuerdo con la descripción de funciones hecha, la Corte encuentra que si bien tanto quienes cumplen funciones de controladores de tránsito aéreo, como los que se desempeñan en el servicio de salvamento y extinción de incendios de la Aeronáutica Civil pertenecen a una misma entidad, lo cierto es que no están en el mismo plano de igualdad, pues unos y otros desempeñan labores diversas que, por lo menos desde esa óptica, no son susceptibles de comparación.

4.5. Empero, podría argumentarse que no obstante lo anterior, ambos podrían verse enfrentados a una actividad de alto riesgo semejante que debió haber sido tenida en cuenta por el legislador para darles un tratamiento igual.

Para poder resolver lo anterior la Corte acudirá al estudio que remitiera el Ministerio de la Protección Social dentro del expediente de constitucionalidad D-5180 y que, como prueba trasladada, se incorporó al que es objeto de análisis.

En dicho documento, al analizarse la actividad de los controladores de tránsito aéreo, se precisó que ellos “están sometidos a condiciones de trabajo que producen fatiga mental y física, debido a que deben mantener altos niveles de atención y concentración, aunado a la conciencia de una muy alta responsabilidad por la labor desarrollada”. Más adelante, al tratar el tema de la fatiga se consideró:

“[La fatiga muscular] es un fenómeno doloroso agudo localizado en los músculos; la fatiga general, en cambio, se caracteriza por una disminución del deseo de trabajar. La fatiga general, también conocida como ‘fatiga psíquica’ o ‘fatiga nerviosa’ puede deberse a diferentes causas; el efecto es como si, a lo largo del día, todas las tensiones experimentadas se acumularan en el organismo, produciendo gradualmente una sensación de fatiga que va en aumento.

Esta sensación, en una situación normal, hace que el individuo deje de trabajar y funciona como un preludio fisiológico del sueño, en la cual la respuesta natural es el descanso, sin embargo, si el individuo decide no hacer caso de esta sensación y se fuerza a seguir trabajando, la sensación de fatiga aumentará hasta niveles intolerables, que implican la pérdida de concentración y de la respuesta correcta ante situaciones de alarma (...). Si la estimulación se prolonga durante cierto tiempo, se produce una relajación general seguida por un adormecimiento y, finalmente, el individuo se duerme.

La carga mental de trabajo (CMT) se considera, en términos de las exigencias de la tarea, como una variable independiente externa a la que los trabajadores tienen que enfrentarse de manera más o menos eficaz, o en términos de interacción entre las exigencias de la tarea y las capacidades o recursos de la persona (...).

Ambos enfoques son necesarios y ayudan a entender distintos problemas de forma bien fundamentada. El enfoque de la ‘interacción exigencias-recursos’ se desarrolló dentro del contexto de las teorías de adaptación o no adaptación entre personalidad y entorno, que tratan de explicar las reacciones que distinguen a unos individuos de otros ante condiciones y exigencias idénticas en el plano físico y psicosocial. Así, este enfoque puede explicar las diferencias individuales en los patrones de reacciones subjetivas ante determinadas exigencias y condiciones de carga, por ejemplo, en términos de fatiga, monotonía, aversión afectiva, agotamiento o enfermedad.

(...).

La OIT Ginebra, mayo de 1979, en reunión de expertos sobre problemas relativos a los controladores de tránsito aéreo, produjo un documento con 52 recomendaciones, de las cuales los numerales 29 y 30 están relacionados con la edad de jubilación y pensiones de los controladores aéreos”.

En el estudio se puede apreciar que el criterio tenido en cuenta para determinar si una actividad es considerada de alto riesgo no solo fue la ocupación misma sino el tiempo de exposición a los efectos nocivos que ella puede generar, es decir, la frecuencia con que la persona desempeña la actividad y la fatiga a que se ve enfrentada, cuestiones que perjudican o desmejoran su expectativa de vida.

En el caso de quienes ejercen labores de controladores aéreos es claro que el tránsito aéreo es permanente y que en esa medida es una labor que requiere una dedicación y un nivel de atención constante. El personal que presta el servicio de salvamento y extinción de incendios, conforme a lo informado por la Aeronáutica Civil, atiende tres clases de incendios: ‘los aeronáuticos’, que se presentan en la operación aeronáutica; ‘los estructurales’, que se refieren a los ocurridos en edificaciones, dentro de los que se incluyen los incendios presentados en los centros urbanos más cercanos, en los que colabora el servicio aeroportuario, y ‘los forestales’, originados en zonas aledañas a las pistas y rampas. De la documentación aportada y del reporte de los incendios presentados durante los últimos tres años no se puede determinar con claridad la intensidad de las conflagraciones pero sí se puede concluir que los casos que han debido atenderse a nivel nacional no se han presentado con relativa frecuencia, pues en muchos eventos a pesar de que se habla de incendios aeronáuticos, los mismos se refieren a conatos de incendio o emergencias sufridas por fallas de las aeronaves en motores, frenos, llantas o fallas hidráulicas.

4.6. Con base en lo anterior ¿incurrió el legislador extraordinario en una omisión relativa que desconoce el principio de igualdad al no incluir también dentro de las actividades de alto riesgo en la Aeronáutica Civil a los miembros del servicio de salvamento y extinción de incendios? La respuesta es negativa.

Las condiciones adversas a las que se ven enfrentados unos y otros servidores son distintas, no solo en razón de las funciones, que son disímiles, sino por la tensión permanente a la que se ven expuestos. Justamente cuando se pretendió regular de manera concreta las actividades que generan alto riesgo en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil se tuvo en cuenta la que generaba mayor fatiga mental y por contera disminuía la expectativa y calidad de vida, disminución que por lo menos en lo atinente a ese factor no se encuentra latente en la actividad de los bomberos aeronáuticos.

Es más, ha de tenerse en cuenta que ni en el Decreto 1281 de 1994 ni en el Decreto 1835 del mismo año (8) se consideró como actividad de alto riesgo en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la desarrollada por las personas que prestan sus servicios de salvamento y extinción de incendios. Por manera que no es posible afirmar que las condiciones pensionales han sido desmejoradas.

De otra parte, a juicio del actor se desconoce el principio de igualdad por cuanto el legislador sí incluyó dentro de las actividades de alto riesgo a las personas que cumplen actividades relacionadas con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios en los cuerpos de bomberos, razón por la cual, en su parecer, debió también, al regular lo pertinente en la Aeronáutica Civil, incluir a los bomberos de esa entidad.

Al respecto, considera la Corte que ese criterio no puede ser tenido en cuenta para admitir que ello ataba al legislador y en esa medida estaba obligado a darle el mismo tratamiento al personal de bomberos de la Aeronáutica Civil, en cuanto son actividades que se desarrollan en entidades distintas y que podrían revestir características también diversas, teniendo en cuenta el criterio adoptado para clasificar la actividad como de alto riesgo. Ha de precisarse que el juicio de constitucionalidad que por este aspecto adelanta la Corte se circunscribe al precepto demandado, del que se predica la presunta omisión, y en el cual el criterio adoptado por el legislador para realizar la correspondiente clasificación fue no solo el funcional sino el orgánico.

Otra es la hipótesis y bajo supuestos fácticos distintos es la que se contempla en el numeral 2º del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 que define como actividad de alto riesgo los trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud ocupacional.

Por otra parte, es importante llamar la atención que el actor parece confundir el alto riesgo y por contera el beneficio especial que se concede por el hecho de que una determinada actividad sea considerada como de alto riesgo, con el riesgo profesional, desconociendo que este último, como bien lo afirma el Ministerio de la Protección Social, se refiere a la protección que se efectúa por los efectos que se pueden ocasionar por un accidente de trabajo o enfermedad profesional. Se trata de un riesgo derivado de la actividad que se desarrolla y para ello el sistema general de riesgos profesionales tiene previsto una cotización diferencial según el mayor o menor riesgo de la actividad. El concepto de alto riesgo, por su parte, está atado a que la labor desarrollada por el trabajador por las especiales circunstancias que la rodean hacen que se vea disminuida su expectativa de vida saludable, razón por la cual se hace necesario protegerlo mediante la posibilidad de obtener una pensión de vejez con requisitos menores.

Ello no quiere significar, entonces, que los empleados del servicio de salvamento y extinción de incendios de la Aeronáutica Civil estén desprotegidos del sistema general de pensiones ni del de riesgos profesionales, razón por la cual no se desconocen tampoco los artículos 48 y 53 de la Carta Política.

Así las cosas, se declarará exequible el numeral 5º del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 por los cargos estudiados.

Decisión

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados, el numeral 5º del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 en cuanto el legislador no incurrió en la omisión legislativa alegada por el actor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-067 del 10 de febrero de 1999 (M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano).

(2) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543 del 16 de octubre de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(3) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-146 del 22 de abril de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(4) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-185 del 13 de marzo de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(5) En dicho artículo se confirieron facultades para, entre otros, “expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema”.

(6) Existen cargos tales como controlador tránsito aéreo auxiliar, controlador tránsito aéreo superficie, controlador tránsito aéreo aeródromo, controlador tránsito aéreo instrumentos, controlador tránsito aéreo radar, controlador tránsito aéreo supervisor experto y controlador tránsito aéreo experto.

(7) Dentro de las funciones específicas de cada cargo están: controlador auxiliar, controlador superficie, controlador aeródromo, controlador instrumentos, controlador radar, planificador sala radar, supervisor sala radar, centro de control, sala radar, aeronavegación, instrumentos no radar y aeronavegación nacional.

(8) Al respecto ha de recordarse que a través de la Ley 100 de 1993 el Congreso de la República le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para “determinar, atendiendo a criterios técnicos, científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requiere modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes” (art. 139). En esa misma ley se dispuso que el gobierno expediría “el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el cuerpo de custodia y vigilancia nacional penitenciaria” (art. 140).

En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas el gobierno expidió el Decreto 1281 de 1994 en el cual se señalaron las actividades consideradas de alto riesgo para la salud del trabajador. Dentro de ellas incluyó: “1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos. 2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud ocupacional. 3. Trabajos con exposición a radiación o ionizantes. 4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas”.

Posteriormente y con el fin de reglamentar el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 el Presidente de la República expidió el Decreto 1835 de 1994. Dentro de las actividades de alto riesgo que se consideraron en el artículo 2º se incluyó, en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la de “técnicos aeronáuticos o en funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la oficina de registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con la reglamentación contenida en la Resolución 3220 de junio 2 de 1994 por medio de la cual se modifica el manual de reglamentos aeronáuticos, y demás normas que la modifiquen, adicionen o aclaren. Técnicos aeronáuticos con funciones de radioperadores, con licencia expedida o reconocida por la oficina de registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con base en la reglamentación contenida en la Resolución 2450 de diciembre 19 de 1974 por medio de la cual se adopta el manual de reglamentos aeronáuticos y demás normas que la modifiquen, adicionen o aclaren”.

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