Sentencia C-1143 de octubre 31 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN EN ENTIDADES TERRITORIALES

SE REVISA LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA LEY 550

EXTRACTOS: Texto de las normas acusadas «A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.940 de 19 de marzo de 2000, subrayando los segmentos normativos acusados:

"LEY 550 DE 1999

(Diciembre 30)

Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigentes con las normas de esta ley.

ART. 9º—Remuneración de los promotores y peritos. Los honorarios de los promotores se dividirán en una remuneración inicial y una posterior.

La remuneración inicial corresponderá a la gestión a adelantar hasta la determinación de los derechos de voto y las acreencias y será fijada por el nominador. La remuneración posterior será fijada libremente por los acreedores internos y externos con el voto de la mayoría absoluta de aquellos que concurran a la reunión prevista en el artículo 23 de la presente ley. Si no hay acuerdo al respecto o si no concurre un número plural de acreedores, la remuneración será fijada por el nominador. (...).

ART. 17.—Actividad del empresario durante la negociación del acuerdo. A partir de la fecha de iniciación de la negociación, el empresario deberá atender los gastos administrativos que se causen durante la misma, los cuales gozarán de preferencia para su pago; y podrá efectuar operaciones que correspondan al giro ordinario de la empresa con sujeción a las limitaciones estatutarias aplicables. Sin la autorización expresa exigida en este artículo no podrán adoptarse reformas estatutarias; no podrán constituirse ni ejecutarse garantías o cauciones a favor de los acreedores de la empresa que recaigan sobre bienes propios del empresario incluyendo fiducias mercantiles o encargos fiduciarios; ni podrán efectuarse compensaciones, pagos, arreglos, conciliaciones o transacciones de ninguna clase de obligaciones a su cargo ni efectuarse enajenaciones de bienes u operaciones que no correspondan al giro ordinario de la empresa o que se lleven a cabo sin sujeción a las limitaciones estatutarias aplicables, incluyendo las fiducias mercantiles y los encargos fiduciarios que tengan esa finalidad o encomienden o faculten al fiduciario en tal sentido.

Tampoco habrá lugar a compensaciones de depósitos en cuenta corriente bancaria y, en general, de depósitos y exigibilidades en establecimientos de crédito. En este evento además de la ineficacia de la operación habrá lugar a la imposición de las multas aquí previstas a los administradores de las respectivas instituciones financieras. La imposición de tales multas por parte de la Superintendencia Bancaria podrá dar lugar también a la remoción de los administradores sancionados.

La autorización para la celebración o ejecución de cualquiera de las operaciones indicadas en el presente artículo, podrá ser solicitada por escrito por el empresario o por el interesado ante la superintendencia que supervise al respectivo empresario o su actividad; ante la Superintendencia de Economía Solidaria, en el caso de los empresarios con forma cooperativa; y ante la Superintendencia de Sociedades, en los demás casos. La solicitud correspondiente será resuelta teniendo en cuenta la recomendación del promotor y la urgencia, necesidad y conveniencia de la operación, y la autorización será concedida o negada mediante acto administrativo que sólo será susceptible de recurso de reposición. (...).

ART. 33.—Contenido de los acuerdos de reestructuración. Los acuerdos de reestructuración deberán incluir cláusulas que contemplen como mínimo lo siguiente: (...).

9. Las obligaciones derivadas del código de conducta empresarial a que se refiere el artículo 44 de la presente ley. (...).

16. La regulación referente a las autorizaciones que deba impartir el comité de vigilancia para que se lleven a cabo los actos del empresario correspondientes a la ejecución de contratos que recaigan sobre activos vinculados a la empresa o que se refieran a la entrega, transferencia o limitación de dominio sobre bienes de la misma, tales como fiducias mercantiles, suministros, enajenaciones con opción de readquisición, prendas, hipotecas, contratos típicos o atípicos de colaboración empresarial, sociedades legalmente constituidas o de hecho, entre otros, celebrados dentro de los dieciocho (18) meses anteriores a la iniciación de la negociación del acuerdo y cuya finalidad se relacione directamente con el desarrollo de la empresa, o permita a un acreedor del empresario separar activos o ingresos del riesgo crediticio del empresario. Lo anterior sin perjuicio de las acciones a que se refiere el artículo 39 de la presente ley, y de lo dispuesto en los numerales 3º, 4º, 5º, 6º y 7º del artículo 34 de esta ley.

ART. 34.—Efectos del acuerdo de reestructuración. Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y tendrán los siguientes efectos legales:

1. La obligación a cargo del empresario de someter, en los términos pactados en el acuerdo de reestructuración, a la autorización previa, escrita y expresa del comité de vigilancia la enajenación a cualquier título de bienes de la empresa, determinados o determinables con base en lo dispuesto en el acuerdo para tal fin. Dicho comité deberá contar, además, con la autorización expresa de la DIAN en los casos a que se refiere el numeral 14 del presente artículo. Esta obligación será oponible a terceros a partir de la inscripción de la parte pertinente del acuerdo de reestructuración en la oficina de registro de instrumentos públicos del lugar de ubicación, tratándose de inmuebles, en la que haga sus veces tratándose de otros bienes, y, en todo caso en el registro mercantil de la cámara de comercio del domicilio del empresario y de sus sucursales.

La autorización que imparta el comité de vigilancia, en los términos del presente numeral, deberá protocolizarse con el título de enajenación del respectivo bien, para que proceda su inscripción en el registro correspondiente La enajenación y transferencia de bienes en forma contraria a lo dispuesto en el presente numeral serán ineficaces de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial (...).

10. A menos que el acuerdo de reestructuración disponga lo contrario, la ejecución del mismo no implicará cambios ni en los estatutos ni en la administración y funcionamiento del empresario distintos de los que se deriven del código de conducta empresarial incluido en él. Lo anterior sin perjuicio de la facultad que tiene el comité de vigilancia de exigirle al empresario la existencia de una revisoría fiscal obligatoria durante la vigencia del acuerdo, y de presentarle para la consideración del órgano competente la lista de personas naturales o jurídicas a partir de la cual deberá elegirse al revisor fiscal, cargo que será obligatorio durante la vigencia del acuerdo, y que cuando corresponda a la misma persona jurídica encargada de la auditoría de la empresa, deberá ser confiado a personas naturales distintas.

ART. 35.—Causales de terminación del acuerdo de reestructuración. (...).

PAR. 3º—En el supuesto del numeral 6º del presente artículo, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los acreedores externos, y sin tener en cuenta a los acreedores internos, se podrá decidir la adopción inmediata de la administración fiduciaria de la empresa, evento en el cual:

a) El funcionamiento de los órganos de dirección y administración del empresario quedará de pleno derecho en suspenso, salvo para lo que se refiera al ejercicio de los derechos de inspección y de designación de revisor fiscal; la administración quedará a cargo del comité de vigilancia y la representación legal en cabeza de quien sea designado por éste, hasta tanto se designe al administrador fiduciario o al liquidador, según el caso; (...).

ART. 44.—Código de conducta empresarial. Los acuerdos de reestructuración incluirán un código de conducta empresarial, exigible al empresario, en el cual se precisarán, entre otras, las reglas a que debe sujetarse la administración de la empresa en relación con operaciones con asociados y vinculados, con el manejo del flujo de caja y de los activos no relacionados con la actividad empresarial, con la adopción de normas contables y de gestión transparentes, y, en general, las referentes a los ajustes administrativos exigidos en el acuerdo para hacer efectivos los deberes legales de los administradores de las sociedades consagrados en el artículo 23 de la Ley 222 de 1995, de la manera que corresponda según la forma de organización propia del respectivo empresario.

Los administradores de todas las empresas, en forma acorde con la organización del respectivo empresario que no tenga naturaleza asociativa, están sujetos a los deberes legales consagrados en el artículo 23 de la Ley 222 de 1995 y a las reglas de responsabilidad civil previstas en el artículo 24 de la misma ley, sin perjuicio de las reglas especiales que le sean aplicables en cada caso.

ART. 58.—Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades de conformidad con las siguientes reglas especiales:

1. Actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la dirección o persona que designe, sin que sea necesario que se constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del ministerio. En todo caso las actuaciones del ministerio se harán por conducto de personas naturales.(...)

3. En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras. (...).

5. La venta de activos de propiedad de las entidades estatales que se disponga en virtud del acuerdo de reestructuración se podrá realizar a través de mecanismos de mercado. El producto de esta enajenación se aplicará en primer lugar a la financiación del saneamiento fiscal de la entidad territorial amortización de deuda pública si en el acuerdo se ha establecido y a provisión del fondo de pensiones. (...).

9. La celebración del acuerdo de reestructuración faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para girar directamente a los beneficiarios correspondientes de conformidad con el acuerdo, las sumas a que tenga derecho la entidad territorial, sin perjuicio de respetar en todo caso la destinación constitucional de los recursos. Así mismo, dicho ministerio podrá ejercer funciones judiciales para hacer efectivas las obligaciones previstas en el acuerdo.

10. Corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la respectiva entidad territorial, determinar las operaciones que puede realizar la entidad territorial a partir del inicio de la negociación y que sean estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales. (...).

15. Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente el acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales. (...)”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda presentada, en virtud e lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política:

2. La materia sujeta al examen de la Corte.

En consideración a las razones de violación aducidas por el demandante y teniendo en cuenta las intervenciones que se han allegado al proceso y el concepto de rigor rendido por el señor Procurador General de la Nación, la Corte deberá estudiar los siguientes aspectos:

i) Si el artículo 9º de la Ley 550 de 1999, al otorgarle facultades a los acreedores internos y externos para que fijen libremente la remuneración posterior de los promotores del acuerdo de reestructuración, vulnera los artículos 305 ordinal 2º y 315 ordinal 3º de la Constitución Política por usurpar las competencias de gobernadores y alcaldes para determinar dicha remuneración;

ii) Si el artículo 17 de la Ley 550 de 1999, que estipula que los gastos administrativos que se causen durante la negociación gozan de preferencia para su pago, viola los cánones constitucionales 13, 25 y 58, en cuanto desconoce el carácter de crédito preferencial que tienen los salarios adeudados a los trabajadores antes de la iniciación de la negociación;

iii) Si los artículos 17; 33 numerales 9º y 16; 34 numerales 1º y 10 en lo acusado; 35 parágrafo tercero literal a; 44 y 58 en lo acusado de la Ley 550 de 1999 desconocen la autonomía administrativa de las entidades territoriales al desplazar a las autoridades de los entes territoriales en el ejercicio de sus funciones constitucionales.

Con el objeto de dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Corte considera pertinente hacer previa mención a los antecedentes, contenido y fundamento constitucional de la Ley 550 de 1999.

3. Antecedentes, fundamentos constitucionales, objetivos y naturaleza jurídica de la Ley 550 de 1999.

Mediante la expedición de la Ley 550 de 1999, el legislador pretendió adoptar una solución de fondo a la difícil situación por la que venía atravesando el sector empresarial y productivo del país, como consecuencia de las políticas de inversión y de gasto público implementadas en la primera mitad de la década de los años noventa.

En lo que concierne con las empresas del sector privado, las medidas adoptadas en dicho ordenamiento legal se fundamentan, esencialmente, en la competencia constitucional del Estado para intervenir en la economía, a fin de lograr la reactivación de las empresas, en atención a que desde la óptica constitucional son consideradas como la base del desarrollo, según lo dispuesto en los artículos 333 y 334 de la Carta Política.

Según los antecedentes legislativos, la ley en comento no consagró en esta materia una intervención directa del Estado eligiendo las empresas recuperables sino que, por el contrario, fijó un marco jurídico destinado a propiciar los acuerdos de reactivación empresarial inspirado en una concepción contractual, no procesal, de los mecanismos de intervención entre los que se destacan los denominados acuerdos de reestructuración (1) .

(1) Al referirse a este mecanismo, la jurisprudencia constitucional lo ha catalogado como “un convenio entre los acreedores de la empresa”... “una convención colectiva vinculante para el empresario y todos los acreedores”, cuando es adoptado dentro de los parámetros de la nueva ley” (1) y como “un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada como de interés general”. (Cfr. Sent. C-1185/2000).

La Corte ha tenido oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica y objetivos de la Ley 550 de 1999, reconociendo que las razones que tuvo el legislador para expedirla fueron precisamente las dificultades en las que se encontraban las empresas privadas y el ineficaz marco jurídico regulatorio existente para resolverlas (2) , que lejos de consagrar instrumentos expeditos, eran insuficientes y se convertían en un largo camino, quizás más difícil de enfrentar que la misma situación de crisis financiera por la que atravesaban.

(2) Ley 222 de 1995.

En sentencia C-1185 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz, la Corte expreso sobre el particular:

“A través de la referida ley conocida como de reactivación empresarial el legislador buscó llevar a cabo objetivos de intervención económica de conformidad con lo previsto por los artículos 334 y 335 de la Constitución Política y con fundamento en las facultades que le concede el numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento superior. En la exposición de motivos al proyecto correspondiente, el gobierno adujo cómo la difícil situación económica que ha enfrentado el país en los últimos años ha llevado al concordato o liquidación a un sinnúmero de empresas del sector real de la economía, con la consecuente reducción en la demanda de empleo; así mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los establecimientos de crédito, circunstancias ambas de gran impacto social y económico general que se agravan por la crisis financiera por la que actualmente atraviesan las entidades territoriales.

Ante esta situación, se consideró que los instrumentos ordinarios del derecho concursal concebidos para afrontar estados de insolvencia o iliquidez en circunstancias de normalidad económica, resultaban ahora inapropiados para lograr la reactivación de las empresas, consideradas constitucionalmente como base del desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999 busca dotar a deudores y acreedores de nuevos “incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de programas que les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva, y, al mismo tiempo atender sus compromisos financieros” (3) .

(3) Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley 550 de 1999. Gaceta del Congreso Nº 390, del martes 26 de octubre de 1999.

A esos efectos, la ley basca desjudicializar la solución de los conflictos que se han producido a raíz de las crisis empresariales referidas. Por ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se asigna a la Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995 (4) , se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que permita evitar su liquidación, cual es el denominado “acuerdo de reestructuración”, que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y “que es una convención colectiva vinculante para el empresario y todos los acreedores”, cuando es adoptado dentro de los parámetros de la nueva ley” (5) . Así, se busca acudir a un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada como de interés general.

(4) Dentro de los fines que persigue la Ley 550 de 1999, el numeral 11 del artículo 2º de la misma contempla el de: “Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica.

(5) Ibídem.

Dentro de los mecanismos más relevantes que se prevén para hacer posible un acuerdo en circunstancias mas fáciles que las que admite el sistema concordatario vigente, se incluyen el de limitar el poder de veto del deudor al acuerdo de reestructuración, y el de reducir el porcentaje de créditos requeridos para la aprobación del mismo. Así mismo, se permite la flexibilización del orden de prelación de créditos vigentes en la legislación civil.

De otro lado la nueva ley autoriza también que los acuerdos de reestructuración que ella regula sean aplicables a las entidades territoriales”.

Los acuerdos de reestructuración son, entonces, una herramienta novedosa con antecedentes sólo en el sector privado, pero no por ello en este esfuerzo legislativo se dejó por fuera a las entidades territoriales, porque al igual que las empresas particulares los entes locales también enfrentaban una situación económica muy compleja que incluso llegó a repercutir negativamente en las mismas instituciones financieras, dado que éstas proveen permanentemente a los entes territoriales de recursos de crédito para la atención de sus diversas necesidades de financiación, tal como lo hacen respecto de las empresas del sector privado.

La situación financiera territorial es tan crítica que por lo menos el 20%, de la cartera del sector financiero corresponde al endeudamiento de los entes territoriales. Entes territoriales como el departamento del Cauca —declarado en concordato—, o el Chocó —sumido en una insolvencia crónica—, son ejemplo del extremo al que se llega cuando los compromisos adquiridos sobrepasan la capacidad real de pago en términos estructurales (6) .

(6) Exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 550 de 1999. Gaceta del Congreso Nº 390 Bogotá D.C., martes 26 de octubre de 1999. Páginas 17 y 18.

En la exposición de motivos de la Ley 550 de 1999 el gobierno justificó la aplicación de los acuerdos de reestructuración a los entes territoriales, en los siguientes términos:

“El Gobierno Nacional lo ha manifestado en múltiples oportunidades. La crisis actual de las finanzas públicas no puede reducirse a una crisis coyuntural. Es la expresión en el corto plazo de desequilibrios estructurales profundos que requieren medidas incluso de carácter constitucional para comenzar a recorrer la senda de su solución.

Esto quiere decir que resulta iluso pensar en que el corto plazo y con base en medidas coyunturales podremos salir de la crisis. Una actitud responsable nos obliga a enfrentar integralmente y de manera sustancial las causas de las crisis con el ánimo de recuperar lo que los economistas llama una vía de desarrollo sustentable.

Con este criterio es que el Gobierno Nacional pone en consideración del honorable Congreso unas medidas legislativas que dentro del espíritu de intervención económica para la reactivación empresarial y de desarrollo armónico de las regiones, garanticen que el papel del Estado se cumpla de manera idónea y eficiente.

El Estado, bien entendido no es otro que el gerente del bienestar público. Como toda gerencia debe tener un manejo adecuado de sus siempre escasos recursos y tener un balance entre sus compromisos de corto plazo y sus obligaciones de largo plazo. El Estado como objetivo debe propender por el mejoramiento de la calidad de vida de sus miembros en un contexto de desarrollo económico. Si ello no es así simplemente, no se justifica su actividad .

Ahora bien, como toda empresa y esta es la lección que estamos aprendiendo sin la austeridad eficiencia y previsión necesaria puede fácilmente transformarse en empresa no viable en entidad sin futuro.

Lamentablemente, si no aplicamos los correctivos estructurales necesarios esta es la tendencia perceptible en las finanzas de los entes territoriales.

Pasivos no previstos como el pensional, desusado crecimiento en los gastos de funcionamiento, incluyendo el desorbitado crecimiento de los gastos en los organismos de control, asunción no planeada de responsabilidades de gasto fueron sorteadas con el recurso fácil del endeudamiento. Sacrificando una perspectiva de mayor alcance que la de un período de gobierno se prefirió, con la anuencia del sector financiero insistir en una dinámica de mayor endeudamiento con altas tasas de interés, que simplemente no pueden ser satisfechas con el flujo actual de los ingresos de estos entes.

El proyecto en consideración propone que de manera análoga a lo previsto en el caso de las empresas proveedoras de bienes y servicios las gobernaciones y los municipios, es decir estas gerencias del bien público entren en acuerdo de reestructuración que obliguen y permitan valorar adecuadamente el conjunto de las deudas, los derechos de los acreedores y sobre la base de los compromisos adquiridos establecer una solución real al problema que hoy se basa en la insuficiencia de recursos para atender simultáneamente todas y cada una de las obligaciones adquiridas.

El Gobierno Nacional espera que en el marco de este acuerdo tanto los entes territoriales como todos los acreedores sincerarán sus pretensiones, y acordarán sobre la base de parámetros realistas unos pujos financieros de pagos que honrando los compromisos le permitan al ente territorial cumplir su real misión: mejorar la calidad de vida de sus conciudadanos en un contexto de desarrollo socioeconómico.

En tal orden de ideas se aplicarán a los departamentos y municipios las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención mencionados, en cuanto fueren compatibles” (7) .

(7) Gaceta del Congreso Nº 390 Bogotá D.C., martes 26 de octubre de 1999. Páginas 17 y 18.

El artículo 58 de la Ley 550 de 1999 (8) contiene las disposiciones especiales para las entidades territoriales, las cuales deben ser tenidas en cuenta de manera preferente para estos casos, dado que por disposición del mismo artículo citado, serán igualmente aplicables las normas y procedimientos previstos para la reestructuración empresarial del sector privado solo en lo que fuera compatible con sus características y naturaleza, tomando como fundamento el propósito interventor plasmado en el canon 334 superior de “promover el desarrollo armónico de las regiones” el cual debe ser propiciado por el mismo Estado.

(8) La norma en comento dispone: “ART. 58.—Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades...”.

Por lo anterior, es indudable que el objetivo de la Ley 550 de 1999, de lograr un efecto global en la reactivación económica no se alcanzaría si no se diseñaban medidas destinadas también a normalizar y reestructurar los pasivos de los entes territoriales.

Sin embargo, para la Corte es incuestionable que la aplicación de los acuerdos de reestructuración empresarial a las entidades territoriales no sólo se fundamenta en el propósito interventor de lograr el desarrollo armónico de las regiones, que está invocado expresamente en la exposición de motivos, sino también en la competencia del legislador para intervenir en el ámbito de la autonomía de dichos entes de acuerdo con lo establecido en el artículo 287 superior, sin afectar su núcleo esencial (9) , conformado por la posibilidad de gestionar sus propios intereses y constituir sus formas de gobierno y de administración local —funciones de autogobierno y autogestión—. Esta intervención, claro está, debe encontrar justificación en razones vinculadas con el interés general tales como la estabilidad macroeconómica y financiera de la Nación, que en el caso de la Ley 550 de 1999 se patentiza en la necesidad de propender por la viabilidad financiera de los entes territoriales cuyos efectos de orden macroeconómico son indiscutibles.

(9) En sentencia C-540 de 2001 la Corte expreso al respecto: “El núcleo esencial debe ser respetado por el legislador porque el principio de autonomía es un componente esencial del orden constitucional. El núcleo esencial de la autonomía territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de administración local. La cercanía y eficiencia que persigue la descentralización y la presencia autónoma de las instituciones estatales en conexión directa con las comunidades, tienen recíprocamente constituida la reserva que se confiere al ente central de representar el interés nacional, resguardo del principio de unidad. Entonces, la facultad legislativa para definir el ámbito de la autonomía territorial está limitada tanto por la imposición constitucional que salvaguarda la autonomía territorial como por los principios de fundamentalidad del municipio y los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”.

Ahora bien, como en virtud de los acuerdos de reestructuración se deben tomar decisiones importantes que implican alteraciones en el manejo administrativo y financiero de los entes territoriales, es claro que en este caso la autonomía de estas entidades se proyectará en la decisión libre y espontánea que hagan sus autoridades competentes de acogerse a dicha negociación y, por ende, de someterse voluntariamente a los parámetros y condiciones establecidas en el título V de la Ley 550 de 1990 que regula la reestructuración de pasivos de las entidades territoriales.

Así, pues, establecido el propósito y fundamentos de la Ley 550 de 1999 de reactivar la economía y sanear las finanzas públicas y privadas, persiguiendo fines específicos de intervención estatal en la economía mediante la aplicación de los acuerdos de reestructuración empresarial, extensivos a los entes territoriales, la Corte procede a estudiar la constitucionalidad de las normas demandadas.

4. Inhibición de la Corte para pronunciarse sobre los segmentos normativos demandados de los artículos 9º, inciso tercero (parcial) del artículo 17, 33, 34, 35 y el artículo 44 de la Ley 550 de 1999.

El artículo 9º de la Ley 550 de 1999 regula la remuneración de los promotores de los acuerdos de reestructuración. El segmento acusado dispone que la remuneración posterior será fijada libremente por los acreedores internos y externos.

El actor estima que ésta disposición vulnera las normas constitucionales que establecen las atribuciones de los gobernadores y alcaldes, en la medida que desplaza a estos funcionarios en el ejercicio de su competencia para fijar la remuneración posterior de los promotores en los acuerdos de reestructuración.

Es evidente que la Corte no se puede pronunciar de fondo sobre la norma acusada, puesto que tal como lo expone el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el actor sustenta su acusación en un equivocado entendimiento del artículo 9º acusado, cuyas preceptivas hacen referencia a la remuneración de los promotores en los acuerdos de reestructuración de las empresas privadas, donde actúa normalmente como promotor la persona natural designada por la respectiva superintendencia o la cámara de comerció (10) , quien con arreglo a las condiciones señaladas en el artículo 7º de la Ley 550 de 1999, participa en la negociación, análisis y elaboración de los acuerdos de reestructuración en sus aspectos financieros, administrativos, contables y legales con la asesoría de peritos expertos en las correspondientes materias, previa autorización y designación de los mismos por parte de la entidad nominadora del promotor.

(10) La competencia de estas entidades para designar promotores de los acuerdos de reestructuración fue declarada exequible mediante sentencia C-1319 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Es de recordar que en relación con las entidades territoriales las normas aplicables en materia de acuerdos de reestructuración son las contenidas en el título V de la Ley 550 de 1999, conforme lo dispone el numeral 1º del artículo 58 de la ley ibídem, modificado por el artículo 67 de la Ley 617 de 2000, que preceptúa que en esas negociaciones actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto de personas naturales ya que en el caso del sector descentralizado la promoción le corresponderá ejercerla a la superintendencia que ejerza inspección, control o vigilancia sobre la respectiva entidad. Tratándose de entidades descentralizadas que no estén sujetas a inspección, control o vigilancia de ninguna superintendencia, la competencia a que se refiere el referido artículo corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Según se estableció, las normas sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención se aplican a las entidades territoriales teniendo en cuenta su naturaleza y características, y precisamente una particularidad de la aplicación de estas disposiciones es la referida a la forma de la designación del promotor que es diferente en los acuerdos de reestructuración de entidades privadas. Es así como el Decreto 694 de 2000, en desarrollo de los dispuesto en el numeral 1º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, señala en su artículo 2º que la designación de promotores en los acuerdos de reestructuración de los entes territoriales, podrá recaer en funcionarios o en quienes estén prestando servicios en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que para tal efecto percibirán la misma remuneración y en las mismas condiciones de su vinculación.

Entonces, si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actúa como promotor a través de una persona natural cuya remuneración se regula de la misma forma en que se encuentra vinculada a esta entidad, resulta claro que en este trámite no existe intervención alguna de los denominados acreedores internos o externos en la designación del promotor quienes, por tal razón, carecen de competencia para fijar la remuneración que debe percibir el promotor, como sí la tienen en el caso de la reestructuración de las empresas privadas.

Por lo anterior, no es posible establecer si hay vulneración de los artículos 305 y 315 del ordenamiento superior, ya que en los acuerdos de reestructuración de los entes territoriales la remuneración de los promotores no es fijada por los acreedores internos y externos sino que rige por lo señalado en el artículo 58 numeral 1º de la Ley 550 de 1999.

De otra parte, al analizar los cargos formulados por el demandante contra los numerales 9º y 16 del artículo 33; los numerales 1º y 10 del artículo 34; el parágrafo tercero y su literal a de artículo 35 de la Ley 550 de 1999, observa la Corte que el demandante nuevamente descontextualiza las normas acusadas para predicar de ellas su inconstitucionalidad, olvidando que la Ley 550 de 1999 contiene unas reglas precisas en relación con la aplicación de los acuerdos de reestructuración de pasivos que obedecen a la naturaleza misma de las entidades territoriales.

Efectivamente, en relación con los numerales 9º y 16 del artículo 33 de la Ley 550 de 1999, el actor considera que contravienen el espíritu de la descentralización administrativa, porque prescriben que en los acuerdos de reestructuración deben incluirse normas sobre un “código de conducta empresarial” donde se precisen medidas en relación con las reglas a las cuales debe sujetarse la administración, particularmente en cuanto hace a la relación con los asociados y vinculados de la empresa, así como el manejo del flujo de caja y de los activos y, en general, las referentes a los ajustes administrativos exigidos en el acuerdo para hacer efectivos los deberes legales de los administradores de las sociedades consagrados en el artículo 23 de la Ley 223 de 1995.

Como puede apreciarse el peticionario desconoce el contexto de la Ley 550 de 1999, olvidando la regulación que la misma consagra para las entidades territoriales sobre estos aspectos, en particular lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 58 que establece que el contenido mínimo del acuerdo se determinará teniendo en cuenta la naturaleza de la entidad territorial. Se trata entonces de que las reglas que se puedan establecer en el acuerdo son las que corresponden a la naturaleza de los entes territoriales.

La misma situación se presenta en relación con lo establecido en los numerales 1º y 10 del artículo 34, atinentes a la autorización del comité de vigilancia en los casos allí regulados, a los efectos del acuerdo de reestructuración en la administración y funcionamiento del empresario y al nombramiento de un revisor fiscal, así como con el parágrafo 3º, literal a del artículo 35 de la Ley 550 de 1999, sobre la administración fiduciaria de la empresa por decisión de los acreedores internos y externos en caso de violación del código de conducta empresarial, cuya impugnación se fundamenta en una comprensión equivocada de la aplicación de los acuerdos de reestructuración en el nivel territorial.

Cree la Corte que si el demandante no tiene claro cuál es el significado normativo de la disposición que impugna por inconstitucional su acusación no puede ser tenida en cuenta por la Corte, por cuanto un presupuesto básico para el ejercicio del control constitucional es la existencia de unos cargos suficientemente comprensibles, específicos, pertinentes y suficientes.

(...).

Así mismo, respecto del artículo 17 de la Ley 550 de 1999 que señala que a partir del inicio de la negociación no puede la entidad realizar operaciones diferentes al giro ordinario de la misma, salvo que medie autorización por parte de la superintendencia que supervise al empresario y en los demás casos por la Superintendencia de Sociedades, la Corte no puede efectuar un pronunciamiento de fondo pues el actor no tiene en cuenta que la disposición demandada se refiere a los acuerdos de reestructuración de las empresas del sector privado.

Por tal razón se declarará inhibida para fallar en relación con las expresiones “sin la autorización expresa exigida en este artículo” y “La autorización para la celebración o ejecución de cualquiera de las operaciones indicadas en el presente artículo, podrá ser solicitada por escrito por el empresario o por el interesado ante la superintendencia que supervise al respectivo empresario o su actividad; ante la Superintendencia de Economía Solidaria, en el caso de los empresarios con forma cooperativa; y ante la Superintendencia de Sociedades, en los demás casos. La solicitud correspondiente será resuelta teniendo en cuenta la recomendación del promotor” del artículo 17 de la Ley 550 de 1999.

Igual pronunciamiento se hará respecto del artículo 44 de la Ley 550 de 1999, por cuanto el actor no presentó cargos contra esta disposición legal.

5. Examen de constitucionalidad de las expresiones demandadas del artículo 17 de la Ley 550 de 1999.

Según el actor esta disposición es inconstitucional, puesto que al consagrar la prelación de los gastos administrativos que se causen durante la negociación del acuerdo de reestructuración de las entidades territoriales, permite que se haga una injusta distinción entre los salarios adeudados a los trabajadores antes de la iniciación de la negociación y los posteriores a ella, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad real y al trabajo.

En lo que atañe a esta acusación, conviene hacer las siguientes consideraciones:

Uno de los efectos del inicio de la negociación consiste en que a partir de este momento, y para facilitar el acuerdo, no se dejen de cancelar las obligaciones que surgen durante su trámite —los gastos de administración—, para lo cual se les otorga prelación en el pago de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 550 de 2000.

Si una de las finalidades de la intervención del Estado en la economía es la promoción de su reactivación y siendo uno de los objetivos de la Ley 550 de 1999 el restablecer la capacidad de pago de las empresas, de manera que puedan recuperarse dentro del plazo y condiciones que se prevean en el acuerdo correspondiente, es claro que las empresas sometidas a este mecanismo deben continuar desarrollando normalmente sus actividades, lo cual implica que no pueden dejar de atender sus obligaciones de carácter laboral. El pago preferente de las acreencias laborales como gastos administrativos se consagró expresamente en el artículo 121 de la Ley 222 de 1995, para los efectos del régimen de los procesos concursales, e igualmente está previsto en el artículo 2495 del Código Civil subrogado en lo correspondiente por las leyes 165 de 1941, artículo 1º y 50 de 1994, artículo 36, preferencia que tiene pleno soporte en la protección de carácter constitucional que tienen dichas acreencias al tenor de lo establecido en los artículos 1º, 25 y 53 de la Carta Política.

Considera la Corte que no existe diferencia alguna entre las obligaciones de carácter laboral que se generan a partir de la iniciación de la negociación y aquellas existentes a su inicio, que gozan también de la misma protección constitucional por ser acreencias de la misma naturaleza. Entonces, siendo éste el genuino sentido de la norma acusada no se presenta infracción al principio superior de la igualdad por parte del precepto bajo análisis, pues pese a que allí solamente se hace alusión a la preferencia para el pago de los gastos administrativos que se causen durante el inicio de la negociación, tal norma resulta ajustada a los dictados de la Carta si se entiende que allí también están incluidas las obligaciones laborales causadas con anterioridad al inicio de la negociación.

Es de anotar que en casos semejantes al estudiado en la presente oportunidad, la Corte ha aplicado el principio de hermenéutica constitucional de la conservación del derecho, en virtud del cual el juez de la Carta preserva al máximo la ley en defensa del principio democrático, cuando quiera que una disposición sometida a su control admite varias interpretaciones, una de las cuales se aviene al ordenamiento constitucional. En tal evento, se deja la norma en el ordenamiento jurídico, pero condicionando su exequibilidad a la lectura conforme a los dictados fundamentales (26) .

(26) Al respecto, ver las sentencias C-600A de 1995, C-070 de 1996, C-499 de 1998, C-559 de 1999 y C-843 de 1999 y C-007 de 2001, entre otras.

Por lo anterior, y dando aplicación al principio de la conservación del derecho, la Corte concluye que las expresiones demandadas “los cuales gozarán de preferencia para su pago” del artículo 17 de la Ley 550 de 1999 serán declaradas exequibles, bajo el entendido que la prelación de que gozan los gastos administrativos que se causen durante la negociación del acuerdo también cobija las obligaciones laborales causadas con anterioridad al inicio de la negociación.

6. Examen de constitucionalidad de las expresiones acusadas de los numerales 1º, 3º, 5º, 9º, 10 y 15 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.

Manifiesta el demandante que el numeral 1º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 desconoce la Constitución, puesto que las facultades otorgadas al Ministerio de Hacienda como promotor del acuerdo de reestructuración releva a los alcaldes y gobernadores de sus funciones constitucionales y legales, como ordenadores y ejecutores del gasto en su respectiva entidad.

Al respecto conviene precisar que la función de los promotores de los acuerdos de reestructuración consiste básicamente en oficiar de “amigable componedor” en los acuerdos de reestructuración, toda vez que no actúan como administradores ni coadministradores de la entidad que es objeto del acuerdo. Además, su opinión sobre la viabilidad del mismo o sobre las fórmulas de arreglo no sustituye la decisión de cada acreedor. Su papel consiste en facilitar la negociación del acuerdo actuando como un mediador informado (27) que además suministra elementos de juicio acerca de la situación operacional, financiera, de mercado, administrativa, legal y contable, dado que previamente ha analizado el estado patrimonial de la empresa y ha elaborado las proyecciones correspondientes.

(27) Según la Circular Externa 004 de abril 11 de 2001 emanada de la Superintendencia de Sociedades, las funciones específicas de los promotores de los acuerdos de reestructuración de empresas del sector privado consisten en analizar el estado patrimonial de la empresa y su desempeño durante por los menos los últimos tres años, examinar y elaborar las proyecciones de la empresa, mantener a disposición de todos los acreedores la información que posea y sea relevante para efectos de la negociación, determinar los derechos de voto y acreencias, celebrar la reunión de determinación de derechos de voto y acreencias coordinar la negociación en la forma que estime conveniente, actuar como amigable componedor durante la negociación y redacción del acuerdo, proponer formulas de arreglo debidamente sustentadas y evaluar su viabilidad, obtener la formalización del documento que contiene el acuerdo, participar en el comité de vigilancia del acuerdo.

Si comparamos la labor del promotor con las funciones constitucionales de las asambleas departamentales y de los gobernadores consagradas en los artículos 300 y 305 de la Carta Política, y con las atribuciones de los concejos municipales y de los alcaldes contempladas en los artículos 313 y 315 ejusdem, encontramos que no se presenta el alegado desplazamiento ya que en ningún caso el promotor toma determinaciones que impliquen invadir la órbita competencial de estos órganos. Por el contrario, sus funciones contribuyen a fortalecer la administración de los departamentos y municipios en su propio beneficio, al aunar esfuerzos tendientes a erradicar la difícil situación económica y fiscal. En consecuencia, el numeral 1º bajo análisis será declarado exequible.

Adicionalmente, la autonomía de los entes territoriales que el actor considera vulnerada por el precepto bajo estudio, se encuentra garantizada con lo dispuesto en los numerales 2º y 11 del mismo artículo 58 de la Ley 550 de 1999, que establecen que para efectos de la celebración del acuerdo de reestructuración el gobernador o alcalde debe estar debidamente facultado por la asamblea o concejo —aún para las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento al acuerdo—, y que dicho acuerdo requiere del voto favorable de la entidad territorial emitido por dichas autoridades, según el caso.

Además, considera el actor que el ordinal 3º del artículo 58 es inconstitucional, puesto que al disponer que en el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para el manejo de sus finanzas o para el manejo de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras, desplaza en el ejercicio de sus competencias a los gobernadores y alcaldes.

Para la Corte el cargo no prospera, por cuanto la efectividad de los acuerdos de reestructuración depende de la existencia de unas reglas concertadas con los acreedores de la respectiva entidad territorial, referentes a las condiciones en las que pueden cancelar todos sus pasivos. Es claro que esta concertación en torno al manejo financiero tiene como propósito último el que la entidad territorial pueda, una vez recuperada, cumplir eficientemente con sus funciones constitucionales propendiendo por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

Así mismo, entiende la Corte que en la adopción de las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras, deben participar activamente los órganos competentes del ente local que al acogerse a la celebración del acuerdo de reestructuración hacen uso de las facultades de autogobierno y autogestión que son inmanentes a la autonomía que les reconoce la Carta Política.

Por lo anterior, el numeral 3º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 será declarado exequible.

En relación con el numeral 5º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 el actor considera que infringe el ordenamiento superior, pues autoriza que en el acuerdo de reestructuración se fijen reglas sobre la venta de activos de la entidad territorial mediante los mecanismos del mercado, en detrimento de la autonomía de los entes territoriales.

La acusación también debe ser desestimada, puesto que con los recursos provenientes de la venta de activos se pretende alcanzar el saneamiento fiscal de la entidad, mediante la amortización de la deuda pública y la provisión del fondo de pensiones, aspectos éstos que se identificaron como los generadores de la crisis de las entidades territoriales y que, por tal motivo, justifican la intervención del legislador para salvaguardar la estabilidad financiera de la Nación.

Ahora bien, cuando el numeral 5º bajo análisis hace referencia a los “mecanismos del mercado”, como por ejemplo la venta en martillo a través del procedimiento de subasta o la venta de acciones en las bolsas de valores, debe entenderse que el legislador quiso hacer énfasis en la necesidad de que en la venta de activos de las entidades territoriales que se realiza en virtud de los acuerdos de reestructuración puedan ser utilizados esta clase de mecanismos ágiles y rápidos siempre y cuando se ajusten a los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva que rigen la contratación estatal.

Según el demandante la facultad concedida en el numeral 9º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 es inconstitucional, porque al permitir que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actúe como promotor del acuerdo pudiendo girar recursos directamente a los beneficiarios correspondientes, desplaza en sus funciones a las autoridades locales desconociendo la autonomía territorial. Además viola la Carta, porque reviste de funciones judiciales a dicho ministerio permitiéndole que sancione a las entidades territoriales de cuyo manejo también es responsable.

Para determinar la validez constitucional de esta medida conviene hacer los siguientes comentarios:

Hemos dicho que quien actúa como promotor de los acuerdos de reestructuración es en esencia un amigable componedor entre la entidad territorial y los acreedores, y que por tal razón no está llamado a desplazar en el ejercicio de sus competencias a los órganos del nivel local. Igualmente, no tendría sentido que dentro de un marco jurídico excepcional como es el del acuerdo de reestructuración las funciones del promotor las asumiera el alcalde o gobernador, ante todo porque frente a los acreedores el proceso no generaría la necesaria confianza.

Ahora bien, en relación con la posibilidad de que el ministerio gire directamente a los beneficiarios los recursos que le corresponden a la entidad territorial, no existe vicio alguno de inconstitucionalidad ya que como se analizó anteriormente el propósito de esta clase de medidas es obtener el saneamiento fiscal de los entes territoriales para que puedan ejercer debidamente sus funciones constitucionales. Además, en el acuerdo se encuentran fijadas las reglas aceptadas y tomadas por las autoridades administrativas correspondientes en ejercicio de su autonomía.

Con todo, entiende la Corte que los dineros que gire el Ministerio en Desarrollo de lo dispuesto en el numeral 9º que se analiza, hacen parte de los respectivos presupuestos departamentales o municipales así no ingresen a las respectivas tesorerías.

Por lo que respecta a la atribución de funciones judiciales al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para hacer efectivas las obligaciones previstas en el acuerdo de reestructuración, si bien la Corte reconoce que a la luz del artículo 116 de la Constitución Política es posible investir transitoriamente a determinadas autoridades administrativas de la función jurisdiccional en materias precisas, en el caso del numeral 9º de la Ley 550 de 1999 se observa que el legislador no especificó las funciones judiciales que podían ser ejercidas por dicho ministerio con ese propósito, violando de esta norma el precepto constitucional en cita.

En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de las expresiones “Así mismo dicho ministerio podrá ejercer funciones judiciales para hacer efectivas las obligaciones previstas en el acuerdo” del numeral 9º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.

Argumenta el actor que el numeral 10 del artículo 58, contraviene las normas superiores pues al disponer que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en asocio de la entidad territorial, determinará las operaciones que puede realizar la entidad territorial a partir del inicio de la negociación, permite la intromisión de esta autoridad administrativa en la autonomía de los entes locales.

En criterio de la Corte el cargo no está llamado a prosperar por las siguientes razones:

Si el fin último de los procesos de reestructuración de pasivos es lograr la recuperación de la viabilidad financiera y por ende el fortalecimiento de las entidades territoriales, resulta claro que la gestión del referido ministerio no viola la autonomía de dichos entes pues constituye un mecanismo indispensable que le permite a esas entidades solucionar estructuralmente su crisis financiera.

Además, con la medida en cuestión no se está desplazando de sus funciones constitucionales a las autoridades locales, toda vez que en el numeral bajo revisión claramente se establece que la determinación de las operaciones que puede realizar la entidad territorial a partir del inicio de la negociación debe ser adoptada con la participación de la respectiva entidad territorial, que en ejercicio de su autonomía administrativa ha decidido someterse al acuerdo de reestructuración.

Entonces, como la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es contraria a la autonomía de los entes territoriales, puesto que su actuación en las operaciones que se realicen en el proceso de negociación se hace de manera conjunta con la respectiva entidad territorial, la Corte declarará su exequibilidad.

Finalmente, el actor cuestiona la constitucionalidad del numeral 15 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, pues al prohibirle a la entidad territorial la realización de gastos corrientes distintos a los destinados para su funcionamiento y a los ordenados por la Constitución, le coarta a los entes intervenidos sus funciones de ordenación del gasto, de nominación y de contratación.

Para la Corte el cargo no está llamado a prosperar, por cuanto la medida consagrada en el numeral impugnado si bien contiene una restricción a la autonomía administrativa de los entes territoriales, ésta encuentra justificación en la necesidad de recuperar la viabilidad financiera de estos entes con el objeto de que puedan desarrollar a cabalidad sus funciones constitucionales. Además, la razonabilidad de esta determinación está dada por su carácter efímero —opera solamente durante la vigencia del acuerdo de reestructuración—, y además porque no afecta la ejecución de los gastos corrientes ordenados en las disposiciones constitucionales.

Por lo anterior, el numeral 15 bajo análisis será declarado exequible.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

1. INHIBIRSE de efectuar un pronunciamiento de fondo en relación con las siguientes disposiciones de la Ley 550 de 1999, por ineptitud sustantiva de la demanda:

• El artículo 9º en los apartes normativos acusados; los numerales 9º y 16, en lo acusado, del artículo 33; los numerales 1º, en lo acusado, y 10, en lo acusado, del artículo 34; y el parágrafo tercero y su literal a) de artículo 35 de la Ley 550 de 1999.

• Las expresiones “sin la autorización expresa exigida en este artículo” y “La autorización para la celebración o ejecución de cualquiera de las operaciones indicadas en el presente artículo, podrá ser solicitada por escrito por el empresario o por el interesado ante la superintendencia que supervise al respectivo empresario o su actividad; ante la Superintendencia de Economía Solidaria, en el caso de tos empresarios con forma cooperativa; y ante la Superintendencia de Sociedades, en los demás casos. La solicitud correspondiente será resuelta teniendo en cuenta la recomendación del promotor” del artículo 17 de la Ley 550 de 1999.

• El artículo 44, en su integridad.

2. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, las expresiones acusadas “los cuales gozarán de preferencia para su pago” del artículo 17 de la Ley 550 de 1999, en el sentido de que la prelación de que gozan los gastos administrativos que se causen durante la negociación del acuerdo también cobija los derechos laborales causados con anterioridad a dicho acuerdo.

3. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los numerales 1º en lo acusado; 3º; 5º; 10 en lo acusado y 15 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.

4. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el segmento normativo acusado del numeral 9º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 salvo las expresiones “Así mismo, dicho ministerio podrá ejercer funciones judiciales para hacer efectivas las obligaciones previstas en el acuerdo” de dicho numeral, que son lNEXEQUIBLES.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase».

(Sentencia C-1143 de octubre 31 de 2001. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referencia, en relación con declaratoria de exequibilidad de la expresión “los cuales gozarán de preferencia para su pago” contenida en el artículo 17 de la Ley 599 de 2000. Fundamento mi posición en las siguientes consideraciones:

— El aparte de la disposición acusada hace referencia a los gastos administrativos que se causen durante la negociación de los acuerdos de reestructuración, señalando que éstos tendrán preferencia para su pago. En concepto del demandante esta prescripción vulnera los derechos de igualdad y al trabajo, y la autonomía de las entidades territoriales puesto que se autoriza pagarle solamente a aquellos que ostenten la calidad de servidores públicos a partir de la entrada en vigencia de la intervención.

— La posición mayoritaria de la Corte consideró exequible el aparte acusado, señalando que el citado artículo es aplicable a las entidades territoriales, y que al estipular la prevalencia para el pago de los gastos administrativos generados durante la negociación no se vulneran los derechos a la igualdad y al trabajo, pues se trata de gastos especiales que tienen un manejo distinto y preferencial.

— En mi concepto la Corte debió declararse inhibida para fallar en este punto, ya que el cargo esgrimido por el demandante no es predicable de la norma ya que ésta no se aplica a las entidades territoriales.

— En efecto, la norma acusada se encuentra ubicada en el título II de la ley el cual regula las normas relativas a los acuerdos de reestructuración de las empresas, entendido por tales “toda actividad económica organizada para la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes, o para la prestación de servicios”, definición contenida en la artículo 105 del estatuto comercial, y que no es aplicable a la naturaleza jurídica de las entidades territoriales.

— Por otra parte, es preciso aclarar que la ley dedica un título especial, el número cinco, a la consagración de normas particulares aplicables a la reestructuración de los pasivos de las entidades territoriales. Así, el artículo 58 en su numeral 7º señala el orden de prelación para el pago de los gastos corrientes de la entidad territorial, indicando el siguiente orden de prioridad a) mesadas pensionales b) servicios personales c) transferencias de nómina d) gastos generales e) otras transferencias f) intereses de deuda g) amortización de la deuda h) financiación del déficit de vigencias anteriores e i) inversión.

— Como puede observarse, la ley previó normas particulares para el tratamiento de los acuerdos de reestructuración que celebren las entidades territoriales, por lo que el cargo que esgrime el actor no podía predicarse de la norma demandada.

Estas son las razones que fundamentan mi salvamento de voto,

Rodrigo Escobar Gil. 

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