Sentencia C-1145 de agosto 30 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1145/2000.

Ref.: Expediente D-2862.

Magistrado ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Actor: José Argemiro Acevedo Vega.

Santafé de Bogotá, D.C., agosto treinta de dos mil.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41, 83 y 88 (parciales) del Decreto 2535 de 1993 “Por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos”.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

El texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 41.142 del 17 de diciembre de 1993, es el siguiente:

“Decreto 2535 de 1993

(Diciembre 17)

Por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos.

El Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades extraordinarias conferidas por los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i) de la Ley 61 de 1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones de la comisión del Congreso de que trata el artículo 2º de la misma,

DECRETA:

(…).

ART. 41.—Suspensión. Las autoridades de que trata el artículo 32 del presente decreto, podrán suspender de manera general la vigencia de los permisos, para tenencia o para porte de armas expedidos a personas naturales, personas jurídicas o inmuebles rurales. Estas autoridades, también podrán ordenar la suspensión de los permisos de manera individual a personas naturales, personas jurídicas o inmuebles rurales, previo el concepto del comité de armas del Ministerio de Defensa Nacional, cuando a juicio de las mismas, las condiciones que dieron origen a la concesión original han desaparecido.

Si el titular del permiso respecto del cual se dispuso la suspensión individual, no devuelve el arma a la autoridad militar competente en un término de cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria de la disposición que la ordenó, procederá su decomiso, sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes sobre la materia.

Cuando la suspensión sea de carácter general los titulares no podrán portar armas

PAR. 1º—Los gobernadores y alcaldes, podrán solicitar a la autoridad militar competente la adopción de la suspensión general, de manera directa o por conducto del Ministerio de Defensa Nacional.

PAR. 2º— La autoridad militar que disponga la suspensión general de la vigencia de los permisos, podrá autorizar de manera especial e individual el porte de armas a solicitud del titular o del gobernador o alcalde respectivo.

(…).

ART. 83.—Competencia. Son autoridades competentes para incautar armas, municiones, explosivos y sus accesorios.

a) Todos los miembros en servicio activo de la fuerza pública cuando se hallen en cumplimiento de funciones propias de su servicio;

b) Los fiscales, los jueces de todo orden, los gobernadores, los alcaldes e inspectores de policía en sus correspondientes territorios, a través de la policía, cuando conozcan de la tenencia o porte irregular de un arma, munición o explosivo;

c) Los agentes del Departamento Administrativo de Seguridad, en desarrollo de actos del servicio y los funcionarios que integran las unidades de policía judicial;

d) Los administradores y empleados de aduana, encargados del examen de mercancías y equipajes en ejercicio de sus funciones;

e) Los guardias penitenciarios;

f) Los comandantes de naves y aeronaves, durante sus desplazamientos.

(…).

ART. 88.—Competencia. Son autoridades competentes para ordenar el decomiso de armas, municiones, explosivos y sus accesorios:

a) Los fiscales de todo orden y jueces penales cuando el arma, munición o explosivo, se hallen vinculados a un proceso;

b) Los comandantes de brigada y sus equivalentes en la Armada Nacional y Fuerza Aérea dentro de su jurisdicción y los comandantes de los comandos específicos o unificados;

c) Los comandantes de unidad táctica en el Ejército y sus equivalentes en la Armada y Fuerza Aérea, y

d) Comandantes del departamento de policía”.

(Se destaca lo demandado).

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. En los términos del artículo 241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

Existencia de cosa juzgada formal y material relativa respecto del artículo 41 del Decreto 2535 de 1993. Inexistencia de cosa juzgada respecto de los artículos 83 y 88 del mismo decreto

2. En decisión anterior (C-296/95) la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 41, 83 y 88 del Decreto 2535 de 1993, pero, exclusivamente, por los cargos formulados en la respectiva demanda. A juicio del actor, el Decreto 2535 de 1993 vulneraba la Constitución en la medida en que creaba un monopolio no autorizado por la ley sobre las armas de uso civil e imponía cargas y límites desproporcionados para el titular del permiso de porte o tenencia de las mismas. En consecuencia, el decreto violaba los derechos a la vida, a la propiedad, al debido proceso, a la defensa, así como el principio de buena fe, entre otros. La demanda que dio origen al citado proceso partía de la premisa de que los habitantes del territorio tenían derecho a obtener permiso para portar y poseer armas de defensa personal siempre que cumplieran con ciertos requisitos y que tal permiso sólo podía ser suspendido cuando se comprobara que su titular había inobservado las condiciones bajo las cuales le había sido otorgado. Adicionalmente, en el caso mencionado, el actor suponía que la tenencia y porte de cierto tipo de armas —de defensa personal, de colección y de uso deportivo— no representaba un riesgo social importante y, por consiguiente, una excesiva reglamentación vulneraba los derechos de quienes eran titulares de tales permisos que, finalmente, quedaban a merced de la delincuencia.

La Corte declaró exequible el artículo 41 —entre otros— por considerar que no vulneraba el derecho a la vida, a la defensa personal, a la propiedad o a la protección de los derechos adquiridos, ni lesionaba la prohibición constitucional de crear monopolios. Igualmente, declaró la constitucionalidad de otras disposiciones del mismo decreto que limitaban el porte y tenencia de armas, por entender que no vulneraban los derechos de defensa o debido proceso, ni el principio de la buena fe.

3. En el presente caso, el actor considera que el artículo 41 del Decreto 2535 de 1993 es inconstitucional, en la medida en que la suspensión general de los permisos de porte y tenencia de armas, cuando la misma puede ser decretada discrecionalmente, vulnera los derechos de defensa, debido proceso, presunción de inocencia, trabajo y el principio de buena fe. En su criterio la violación se produce dado que la norma autoriza a las autoridades para limitar arbitrariamente el derecho de porte y tenencia de armas para defensa personal, bajo la creencia de que su ejercicio implica la comisión de delitos, con lo cual se establece una presunción de mala fe y se impide el ejercicio del derecho a la defensa contra la delincuencia.

Adicionalmente, el demandante sostiene que el citado artículo 41 es inconstitucional por extralimitar los campos en los cuales el legislador, según el artículo 223 de la Carta, puede restringir el porte de armas de uso personal. En consecuencia, entiende que no existe un monopolio estatal para el uso y porte de dichos bienes, sino que, por el contrario, existe un principio general según el cual los ciudadanos tienen derecho a portar y poseer armas, con las excepciones mencionadas en el citado artículo 223 de la Carta.

En el fondo, el argumento del actor parte de la misma premisa de la cual partía la demanda que dio origen a la sentencia C-296 de 1995. En efecto, sólo si se asume la existencia de un derecho constitucional al porte y tenencia de armas de uso personal, se puede afirmar que la suspensión general del ejercicio de este derecho vulnera la Constitución. Adicionalmente, como en el caso anterior, el actor parte del supuesto de que las armas de uso personal sólo son utilizadas para la defensa contra la delincuencia y que su poder ofensivo es muy reducido. En consecuencia, sostiene que debe suspenderse el permiso sólo a quien ha hecho uso indebido del mismo, pero no a todo aquel que tiene un arma para su simple defensa personal, pues con ello se deja indefenso al titular frente a la delincuencia.

4. Considera la Corte que si bien la mayoría de los cargos formulados en la presente demanda contra el artículo 41 del Decreto 2535 de 1993 resultan aparentemente distintos de aquellos formulados para impugnar el mencionado decreto en la demanda que dio origen a la sentencia C-296 de 1995, lo cierto es que, en el fondo se trata de la misma cuestión: la presunta vulneración de la Constitución por la suspensión general de los permisos para el porte y la tenencia de armas de defensa personal.

No obstante, contra el citado artículo 41 subsisten dos cargos que no fueron estudiados en el proceso antes mencionado: (1) la eventual vulneración del derecho al trabajo de quienes utilizan armas para poder ejercer su profesión u oficio —como las compañías de vigilancia privada—; y (2) la violación del derecho a la igualdad, dado que, según el parágrafo 2º de la norma demandada, las autoridades, a pesar de haber producido la suspensión general de los permisos, están autorizados para conferir excepciones a la mencionada prohibición.

En consecuencia, tal y como entra a demostrarse, a partir de la sentencia C-296 de 1995 citada, así como de otras decisiones de la Corte que serán estudiadas más adelante, puede afirmarse que respecto del artículo 41 demandado existe cosa juzgada relativa formal y material. Sin embargo, subsisten los cargos por vulneración del derecho al trabajo y del principio de igualdad que serán estudiados en su debida oportunidad.

5. Ahora bien, los cargos que se formulan en la presente demanda contra los artículos 83 y 88 del mencionado decreto, no han sido estudiados por la Corte. En efecto, en la sentencia citada (C-296/95) los mencionados artículos se declararon exequibles dado que la corporación consideró que no vulneraban el debido proceso, particularmente, en cuanto se refiere al derecho de defensa. Sin embargo, en ninguna parte de la sentencia citada se estudió el cargo que se formula en la presente demanda, según el cual, la ley no está autorizada para asignar a las autoridades judiciales o a los particulares funciones administrativas como las de decomiso e incautación de armas. Deberá en consecuencia la Corte estudiar los mencionados cargos.

Estudio del artículo 41 del Decreto 2591 de 1993: doctrina constitucional vigente sobre el alcance del artículo 223 de la Constitución y los límites al porte y la tenencia de armas de defensa personal

6. Como fue mencionado, el demandante parte de la base de que las personas que han obtenido permiso de las autoridades tienen el derecho pleno a portar y poseer armas de defensa personal, salvo que se demuestre que han violado las condiciones de obtención del permiso, o que se trata de una de las circunstancias restrictivas establecidas en el artículo 223 de la Carta. Considera que la suspensión de los permisos, cuando se realiza de manera discrecional y en forma general, vulneran los derechos de defensa y debido proceso, así como el principio de la buena fe y los límites impuestos por el artículo 223 de la Carta.

Como lo ha reconocido la Corte, el uso de cualquier tipo de armas —de guerra o de uso personal— tiene un potencial ofensivo que debe ser fuertemente controlado por el Estado. A este respecto, la corporación ha señalado que contradice los postulados más elementales del Estado social de derecho, la teoría según la cual los ciudadanos tienen derecho fundamental o constitucional de armarse para su defensa personal (1) . Según la Corte, el Estado contemporáneo tiene la función de monopolizar el ejercicio de la fuerza y debe evitar, por todos los medios, que los miembros de la sociedad lleguen al extremo de considerar que sus derechos o intereses sólo pueden defenderse causando la muerte de su potencial agresor. Según la Corte “una sociedad que centre sus esperanzas de convivencia pacífica en los métodos de disuasión por medio de las armas de fuego, es una sociedad fundada en un pacto frágil y deleznable. Las relaciones intersubjetivas estarían construidas en el temor y la desconfianza recíprocas, de tal manera que la ausencia de cooperación, entendimiento y confianza, como bases del progreso social, serían un obstáculo insalvable para el crecimiento individual y colectivo” (2) .

(1) A este respecto ha dicho la Corte: “6. El Estado moderno es aquella institución que aspira a lograr el monopolio eficaz y legítimo de la coacción en un determinado territorio: con ello se busca evitar los peligros que, para la convivencia social, implica la multiplicación de poderes armados privados. (…). Todo ello está directamente relacionado con el tema de la fabricación, comercio y porte de armas, puesto que un arma, por esencia, es un objeto susceptible de herir o matar, como lo demuestra la definición legal citada en el anterior numeral. Incluso las llamadas “armas de defensa personal” mantienen ese carácter, puesto que su poder defensivo deriva de su potencial ofensivo. Así, un objeto que sirve para que una persona se defienda, pero que no le permite herir o matar al agresor no es, en sentido estricto, un arma. Las armas están entonces indisolublemente ligadas con la violencia potencial y la coacción. Esto implica entonces la ratio legis o finalidad objetiva de la norma impugnada. En efecto, el legislador, al incriminar tal conducta, partió de “ese peligro presunto, ese riesgo mediato inherente a la posesión de instrumentos idóneos para poner en peligro la vida e integridad de los particulares, el patrimonio o la pacífica y normal convivencia de la comunidad”. Los estados se fundamentan entonces para penalizar tales conductas en el riesgo que para la vida, la paz y la integridad de las personas está asociado a una disponibilidad irrestricta de armas para los asociados. Y lo cierto es que la mayoría de los estudios empíricos confirman que existe una importante relación entre una mayor violencia y una mayor posesión y porte de armas entre los particulares. En tales circunstancias, resulta iluso argumentar, como lo hace el demandante, que el Estado sólo puede legítimamente controlar el uso de las armas que están destinadas a agredir o cometer delitos, puesto que las armas de defensa personal mantienen su potencial ofensivo, y resulta imposible determinar, con certeza, cuál va a ser su empleo efectivo. En efecto, si un arma de defensa no fuera susceptible de herir o matar a otra persona dejaría de ser un arma. Su posesión implica pues riesgos objetivos. Así, numerosos estudios han concluido que la defensa efectiva de la vida mediante el porte de armas defensivas no sólo es de una eficacia dudosa sino que, además, el número de personas que mueren accidentalmente por la presencia de tales armas entre los particulares es muy alto (…). Esto es aún más claro en el caso colombiano puesto que, como lo señalan tanto los documentos oficiales como numerosas investigaciones académicas, una parte sustantiva del aumento de la violencia homicida está ligada a la amplia disponibilidad de armas de fuego en la población (sent. C-038/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(2) Sentencia T-296 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Las afirmaciones anteriores las ha formulado la Corte al amparo de las disposiciones constitucionales que, de manera categórica, establecen, el monopolio estatal sobre la producción, importación, tenencia, porte y comercialización de armas (C.P., art. 223). En consecuencia, a la luz de la Constitución resulta francamente imposible hablar de un derecho fundamental o constitucional a comprar, poseer o portar armas, ni un derecho adquirido a conservar el permiso de porte o tenencia. En efecto, como resulta claro de la jurisprudencia de la Corte, cuando las personas han obtenido dicho permiso, se hacen acreedoras, simplemente, a un derecho precario, es decir, a un derecho que puede ser limitado o suspendido, en cualquier momento por el Estado. En consecuencia, nada obsta para que las autoridades competentes, en uso de las facultades que les confiere la existencia del monopolio de las armas, suspendan el porte de armas por parte de particulares cuando ello resulte necesario para el logro de objetivos estatales. A este respecto ha dicho la Corte:

“B. El monopolio estatal de las armas, el derecho de propiedad y los derechos adquiridos (…).

4. En cuanto respecta al artículo 223 de la nueva Carta, es importante aclarar que de las discusiones de la asamblea nacional constituyente, parece claro que la violencia crónica padecida durante los cuarenta últimos años en el país influyó de manera determinante en los miembros de la mencionada asamblea. Así, en relación con el monopolio estatal de armas, el artículo 223 se ocupó del tema en términos sustancialmente más restrictivos que el artículo 48 de la Constitución de 1886. En efecto, según la norma que rige actualmente: “Sólo el gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Nadie podrá poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente.

Mientras la norma anterior parecía permitir un régimen diferenciado para las armas de guerra —creando un monopolio estatal sólo respecto de las armas de este tipo—, el artículo 223 se refiere a todo tipo de armas y sólo utiliza el calificativo de guerra para referirse a las municiones (…).

6. La Constitución de 1991 condicionó la posesión y la tenencia de todo tipo de armas a la obtención de un permiso otorgado por la autoridad competente. En principio, entonces, sólo el Estado puede poseer y portar armas por medio de su fuerza pública (C.P., art. 216) y de los miembros de los organismos y cuerpos oficiales de seguridad (C.P., art. 223) y para el cumplimiento de los fines consagrados en la Constitución y en la ley. La posibilidad de que los particulares posean armas deriva exclusivamente del permiso estatal.

En este sentido ha sido claro para esta corporación que el artículo 223 crea un monopolio en cabeza del Estado, y otorga a la ley la facultad de reglamentar todo lo que haga relación al uso, posesión y porte de armas y municiones de guerra.

(…).

9. No existe por lo tanto una propiedad privada originaria sobre armas, tal como se contempla el derecho a la propiedad privada en el artículo 58 de la Constitución Política. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional, que en sentencia 077 de 1993 señaló:

“El único que originaria e incondicionalmente puede poseer y portar armas es el Estado a través de la fuerza pública (C.P., art. 216) y los miembros de los organismos y cuerpos oficiales de seguridad (C.P., art. 223) y su uso se circunscribe a los precisos fines y propósitos enunciados en la Constitución y la ley. Cualquier otra posesión se deriva del permiso estatal. Junto al indicado monopolio, dada la necesidad del permiso para la constitución y circulación de derechos ulteriores sobre las armas y demás elementos bélicos, cabe reconocer una reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión. A partir de esta reserva el Estado puede, en los términos de ley, crear y administrar titularidades privadas, a través de la técnica administrativa del permiso. La propiedad y posesión de los particulares no tiene frente a este conjunto de bienes un valor constitucional originario que pueda oponerse al Estado. Por el contrario, cualquier titularidad proviene de éste y tiene el alcance relativo que pueda en cada caso derivarse de las leyes”” (3) .

(3) Sentencia T-296 de 1995, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En síntesis, a partir de la doctrina anterior debe afirmarse que el permiso para porte y tenencia de armas confiere simplemente un derecho precario que pueda ser limitado y suspendido por las autoridades competentes cuando lo consideren necesario para el logro de la convivencia colectiva o para la protección de otros derechos. Así lo reiteró esta corporación al afirmar:

“(L)a anterior Constitución admitía la posesión de armas que no fuesen de guerra, aun cuando limitaba su porte dentro de poblado a la obtención del correspondiente permiso de autoridad competente. En cambio, la Constitución de 1991 consagra un régimen más estricto, puesto que no existe la posibilidad de que haya propiedad o posesión privadas sobre ningún tipo de armas. Hay entonces una reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión, de suerte que los derechos de los particulares sobre las armas son precarios pues provienen únicamente de los permisos estatales, los cuales son por esencia revocables” (4) .

(4) Sentencia C-038 de 1995, (Alejandro Martínez Caballero).

Y en sentencia posterior señaló:

“En efecto, la propiedad sobre las armas —salvo durante el período federal instaurado por la Constitución de 1863— siempre ha sido un derecho cuyo ejercicio se ha entendido en los términos de la ley. Se trata de un derecho precario penetrado por la actividad legislativa y sometido a los intereses superiores plasmados en la Constitución e inspirados en el orden público. Este carácter atenuado del derecho se explica por razones —expuestas anteriormente— derivadas del concepto de Estado y del monopolio de la violencia legítima como condición necesaria para su existencia” (5) .

(5) Sentencia T-296 de 1995, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En virtud de la doctrina constitucional citada, no puede afirmarse que la ley que le confiere a las autoridades la facultad de suspender, de manera general, los permisos porte y tenencia de armas, vulnere los derechos de quienes son titulares de dichos permisos, pues tratándose de un monopolio estatal y de un derecho precario, desde la expedición del permiso, su titular se encuentra sometido a la posibilidad de la posterior suspensión o revocación.

7. Como queda claro de la jurisprudencia antes transcrita, los motivos por los cuales el Estado puede suspender o cancelar un permiso de porte o tenencia de armas pueden relacionarse con el uso indebido que el titular ha dado al correspondiente permiso, pero también pueden fundarse en circunstancias generales que nada tienen que ver con el comportamiento del sujeto particular. Así por ejemplo, puede suspenderse la vigencia de los permisos, porque se considere una medida adecuada para la defensa de derechos colectivos o individuales cuya afectación aumenta debido al porte de armas. Según la jurisprudencia de la Corte, la suspensión general por razones de interés público o de bienestar social no atenta contra el derecho a la defensa o al debido proceso de los titulares de dichos permisos, ni compromete el principio de la buena fe. A este respecto ha dicho la corporación:

“Para el actor, el principio constitucional de la buena fe obliga a las autoridades a presumir que quien adquiere un arma, reuniendo los requisitos exigidos, lo hace con el objeto de tener un medio adecuado de defensa y, por lo tanto, no se le debe limitar ese derecho. Si el individuo incurre en una conducta delictual por el mal uso o por la extralimitación en el ejercicio de su defensa, le corresponde a la justicia penal ordinaria evaluar el hecho y, si es el caso, sancionar al responsable. (…).

Estos argumentos ya fueron confrontados en la primera parte de esta providencia. A manera de recapitulación, basta agregar lo siguiente: 1) El cumplimiento deficiente de la función de defensa ciudadana por parte del Estado no es una razón válida para trasladar esta función a los particulares; 2) La buena fe en el uso de las armas no afecta la facultad normativa del Estado en materia de regulación de posesión y porte de armas.

El principio de la buena fe se predica de las actuaciones de los ciudadanos frente al cumplimiento de las leyes, no de la creación de normas generales y abstractas. Cuando una norma general y abstracta parte del supuesto de la posible desviación de una conducta y, en esta dirección, impone restricciones a la libertad individual, no vulnera el principio de la buena fe. De ser ello así todo el derecho sancionatorio sería inconstitucional por la violación de este principio. La Corte se ha referido a este punto en la sentencia 415 de 1994 en los siguientes términos:

“En suma, no viola el postulado de la buena fe, el legislador que al diseñar un sistema de inhabilidades en el campo de la contratación estatal, las establece justamente para prevenir el eventual dolo o aprovechamiento en que puedan incurrir las personas a las que ellas se extiende. Es claro que en ausencia de tales restricciones el dolo y la colusión contra el Estado y los demás participantes en la licitación o concurso podría ocurrir. No puede reprocharse a la ley que con sano criterio preventivo se anticipe y mediante las inhabilidades que consagra, clausure esa posibilidad. Prevenir males es la principal función de la ley; para hacerlo, primero hay que imaginarlos. La buena fe se afianza gracias a estas disposiciones del derecho positivo que se inspiran en ese postulado y así logran crear un cauce y un marco seguros a la actividad estatal y particular” (6) .

(6) Sentencia T-296 de 1995, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Finalmente, sobre la eventual vulneración del derecho al debido proceso por las restricciones generales al porte o tenencia de armas, la corporación ya ha indicado que dichas restricciones generales no equivalen a una sanción y, en consecuencia, no puede afirmarse que las mismas deban someterse al debido proceso (7) . Se trata, simplemente, de la limitación autorizada de un derecho precario en nombre de intereses generales de mayor envergadura.

(7) Sentencia C-31 de 1995, (M.P. Hernando Herrera Vergara).

8. Sostiene que el demandante que el hecho de que la norma acusada no establezca expresamente las razones por las cuales las autoridades pueden suspender, de manera general, la vigencia de los permisos para porte y tenencia de armas, le confiere a éstas una facultad arbitraria cuyo ejercicio viola la Constitución. No obstante, la Corte ya ha señalado que la adscripción de una potestad discrecional a las autoridades encargadas de administrar los permisos de porte y tenencia de armas de defensa personal no afecta a la Constitución. En efecto, al estudiar una demanda de constitucionalidad contra la expresión “…con base en la potestad discrecional…” contenida en el artículo 3º del Decreto 2535 de 1993, según el cual “(l)os particulares, de manera excepcional, sólo podrán poseer o portar armas, sus partes, piezas, municiones, explosivos y sus accesorios, con permiso expedido con base en la potestad discrecional de la autoridad competente”, la Corte entendió que la atribución de facultades discrecionales en esta materia no quebrantaba la Carta Política. Al respecto dijo la Corte:

“No debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, con el fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades.

Dentro de la facultad discrecional, el poder o la competencia no tiene prefijada su decisión de una manera rígida, sino que en atención a la complejidad y variación de los factores de los asuntos sometidos a su jurisdicción, debe aplicar el precepto más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho. Tanto es así que en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido el recurso contencioso-administrativo por desviación de poder contra aquellos actos discrecionales de la administración en que el agente de la administración se aparta de la finalidad del buen servicio a la colectividad y a los fines propios del Estado de derecho, que de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, constituye una de las causales de procedencia de la acción de nulidad de los actos administrativos. (…).

Como se desprende de la lectura del inciso segundo del artículo 223 superior, la Carta Política defirió a la ley el desarrollo y reglamentación del uso, posesión y porte de armas, municiones de guerra y explosivos. Es pues al Gobierno Nacional a quien corresponde expedir, a través de la autoridad competente, la autorización para portar armas, como así lo consagra la norma cuyo aparte fue demandado, y que en criterio de esta corporación es exequible, pues no excede ni vulnera el ordenamiento constitucional.

Como se ha expresado, la Carta Fundamental de 1991 estableció una prohibición a los particulares de portar armas, municiones de guerra y explosivos sin permiso de la autoridad competente, pues de acuerdo con la norma citada, esa facultad es de uso privativo de los “organismos nacionales de seguridad y otros cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, bajo el control del gobierno”, siendo el Estado el titular del uso de la fuerza a través de tales organismos, y radicando en él el monopolio constitucional de la fabricación e introducción de los elementos bélicos señalados.

En esa forma, es el mismo Estado quien está habilitado para autorizar de manera excepcional y bajo la potestad discrecional, titularidades privadas de porte y tenencia de armas, municiones de guerra y explosivos; es decir, puede en ciertos y determinados eventos, facultar a los particulares para su posesión y porte mediante la supervisión de la respectiva autoridad como así lo dispone el artículo 223 superior, y lo desarrolló el Decreto 2535 de 1993 en la norma acusada. En razón de lo anterior, el aparte acusado deberá ser declarado exequible” (8) .

(8) Sentencia C-031 de 1995, (M.P. Hernando Herrera Vergara).

Si bien la decisión anterior se refiere a la facultad discrecional para conferir o revocar permisos individuales para el porte o tenencia de armas, los argumentos transcritos pueden ser perfectamente aplicables al caso que ocupa la atención de la Corte. En efecto, el hecho de que la disposición demandada no establezca los motivos por los cuales las autoridades pueden proceder a suspender de manera general los permisos mencionados no significa que puedan ejercer dicha facultad de manera arbitraria ni que por el hecho de tratarse de una atribución discrecional pueda carecer de suficiente motivación.

En consecuencia, aplicando la doctrina constitucional citada, la Corte no puede hacer cosa distinta que entender que los apartes demandados del artículo 41 del Decreto 2535 de 1993, no vulneran la prohibición constitucional de la arbitrariedad ni los derechos de defensa, debido proceso o integridad personal de quien pueda resultar afectado, ni el principio general de la buena fe.

9. Sostiene el demandante que el parágrafo 2º del artículo 41 del Decreto 2535 de 1993 desconoce el derecho a la igualdad. Para fundamentar su afirmación, anota: “puesto que para expedir los permisos han mediado unos motivos comunes y los solicitantes han llenado los mismos requisitos exigidos en el Decreto 2535 de 1993” resulta discriminatorio que, luego de la suspensión general, se otorgue un permiso especial sólo para un grupo de sujetos.

Como puede fácilmente verificarse, la disposición demandada no establece las condiciones que sería necesario reunir para ser acreedor a un permiso especial de porte de armas a pesar de la suspensión general de los permisos previamente expedidos. Queda pues a criterio de las autoridades la respectiva decisión. No existe entonces, en la ley mencionada, un criterio o patrón de diferenciación que pueda ser controvertido constitucionalmente. En este tema, como en otros relativos al porte y tenencia de armas, el legislador confía la definición de criterios generales de diferenciación a la administración.

Ahora bien, a juicio de la Corte, la facultad para establecer permisos especiales durante la suspensión general, en cabeza de personas que reúnen condiciones particulares que justifican la excepción no viola la Constitución. En efecto, como lo ha reiterado la corporación, el principio de igualdad y el derecho a la no discriminación, no aparejan la obligación de tratar a todas las personas de idéntica manera. Lo que obliga la Constitución, es que las personas sean tratadas con igual consideración y respeto por parte del Estado, de manera tal que se consideren las diferencias relevantes que justifiquen un tratamiento diferenciado. En consecuencia, el hecho de que existan situaciones especiales en las que se confirme, por ejemplo, la necesidad de portar armas para el ejercicio de una profesión u oficio debidamente autorizado o para una protección especial en situaciones de riesgo demostrado, hace necesaria la existencia de una excepción como la que aquí se estudia. En estos casos, la excepción exonera al titular de un interés legítimo, del deber de observar la suspensión general dadas sus particulares condiciones.

No obstante, a través del ejercicio de esta facultad, las autoridades no están autorizadas para vulnerar la igualdad o algún otro derecho de los ciudadanos. En consecuencia, las decisiones deben estar fundadas en motivos que, de manera objetiva y razonable, justifiquen la excepción. Si no fuera así, procederán contra las mismas los recursos —gubernativos o judiciales— que la ley arbitra contra esta clase de decisiones.

10. El argumento anterior sirve para desvirtuar el último cargo del actor contra los apartes demandados del artículo 41, según el cual, la norma acusada vulnera el derecho al trabajo de quienes utilizan, como medio para poder ejercer su profesión u oficio, armas de uso personal. En este punto, el actor se refiere explícitamente a las compañías de vigilancia privada.

En primer lugar, la existencia de un monopolio constitucional sobre el manejo de las armas por parte del Estado hace que los particulares no puedan oponer argumentos como el previamente expuesto, —la defensa del derecho al trabajo— a la decisión de prohibir el porte y tenencia de armas de fuego. Si el Estado tiene la función de monopolizar la violencia, lo más razonable sería que no existieran compañías de defensa o vigilancia privada que pudieran utilizar armas de fuego para el cumplimiento de su labor. No obstante, el legislador, sin que ello resulte inconstitucional, ha autorizado, en ciertos casos y bajo ciertos y estrictos supuestos, la existencia de las mencionadas compañías y ha deferido a la autoridad competente la facultad de definir, en qué casos, y bajo qué circunstancias, dichas compañías pueden resultar exentas de la suspensión general de los permisos para porte y tenencia de armas.

En suma, dada la existencia del referido monopolio estatal y, adicionalmente, la posibilidad de que las autoridades confieran ciertos derechos especiales a quien se encuentre en circunstancias particulares que así lo justifiquen, no puede afirmarse que la disposición impugnada vulnere el derecho al trabajo de las personas mencionadas.

11. Finalmente, el actor afirma que el Estado sólo está autorizado para restringir de manera general los permisos de porte y tenencia de armas, durante los estados de excepción. En su criterio, el artículo 41 reproduce el texto del Decreto Legislativo 06 de 1993, el cual fue declarado exequible por la Corte, en razón de considerarlo una medida excepcional idónea para confrontar “la grave situación de orden público”.

Ciertamente, la restricción al porte de armas y la suspensión de los salvoconductos ha sido —hasta antes de la expedición del decreto que se estudia— generalmente, una figura utilizada durante los estados de anormalidad. Durante la vigencia de la Constitución anterior, el ejecutivo acudió a esta figura en varias oportunidades por medio de decretos de estado de sitio (dtos. 1663/79, 1129/70, 667/84, 3664/86, 1667/87 y 2045/87), que fueron declarados exequibles por la Corte Suprema de Justicia.

Bajo la Constitución de 1991, el ejecutivo en uso de las facultades conferidas por el artículo 213 de la Carta y en desarrollo del Decreto 1792 de 1992, por el cual se declaró el estado de conmoción interior, expidió el Decreto Legislativo 06 de 1993. En su parte considerativa se indica que “dada la grave situación de orden público por la que atraviesa el país, es necesario facultar a las autoridades militares, para suspender la vigencia de salvoconductos para el porte de armas cuando las circunstancias lo exijan”. Al analizar la constitucionalidad del decreto, la Corte señaló:

“8. Durante el estado de conmoción interior, puede hacerse indispensable la adopción de un régimen especial para la concesión, suspensión o revocatoria de los permisos para el porte de armas. La turbación del orden público y la alteración de la convivencia ciudadana, ocasionada por un elevado nivel de tensión social o violencia, justifica eventualmente la suspensión de los permisos para poseer o portar armas. Se trata en últimas, de titularidades administrativas derivadas de actos autorizatorios del Estado, sujetos desde su constitución a moverse en un espacio restringido y restringible” (9) .

(9) Sentencia C-77 de 1993, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Posteriormente, al realizar el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “por la cual se regulan los estados de excepción”, la Corte se pronunció respecto a la facultad del gobierno de suspender la vigencia de los salvoconductos (art. 38, ond. m) (sic) durante los estados de conmoción interior:

“Siendo facultad de la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener el permiso para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones derivadas de éste, bien puede el legislador de excepción durante el estado de conmoción interior y siempre y cuando las circunstancias de alteración del orden público lo ameriten, suspender dichos permisos, al igual que los que se conceden para el tránsito de vehículos blindados, medidas que se dirigen exclusivamente a lograr la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de alguna manera perturben la tranquilidad ciudadana” (10)

(10) Sentencia C-179 de 1994, (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Lo anterior fue reiterado en la sentencia C-295 de 1996, en donde se estudió la constitucionalidad del artículo 4º del Decreto Legislativo 717 de 1996. Dicha norma disponía la suspensión de los permisos de porte de armas de fuego en las zonas especiales en las que éste pueda incidir directamente en la perturbación de la seguridad y convivencia ciudadana, siempre que las circunstancias lo justifiquen.

En este orden de ideas, es claro que la cuestionada medida ha sido aceptada y utilizada durante la vigencia de los estados de excepción. Adicionalmente, la misma ley estatutaria que reguló la materia, la contempló como una de las facultades excepcionales del gobierno en tales circunstancias.

Sin embargo, el Decreto 2535 de 1993 consagró la figura de la suspensión de la vigencia de los permisos, como una medida ordinaria, que puede ser tomada por las autoridades civiles o militares. El actor considera que tal atribución, en tiempos de normalidad, es inconstitucional.

No obstante, los argumentos que han sido expuestos a lo largo de esta providencia terminan por desvirtuar absolutamente la tesis del actor. En efecto, la existencia del monopolio estatal sobre las armas, ampara a las autoridades competentes para prohibir, restringir o limitar, hasta donde lo consideren conveniente, y en tiempos de normalidad o de anormalidad institucional, el derecho precario que ha sido concedido a través de los mencionados permisos. En otras palabras, no existe ninguna norma de la Constitución que sirva para sostener que el Estado (11) no puede restringir la vigencia de las licencias para porte y tenencia de armas en tiempos de normalidad. Por el contrario, las disposiciones constitucionales que han sido citadas —especialmente el artículo 223 de la Carta— fundamentan la competencia del Estado para restringir, en cualquier tiempo, el porte o tenencia de armas, y para suspender la vigencia de los permisos previamente conferidos.

(11) Según la disposición parcialmente demandada las autoridades militares o civiles que tengan jurisdicción en cada circunscripción territorial, pueden adoptar —directa o indirectamente— la mencionada decisión. A este respecto y, especialmente, sobre la relación entre las autoridades civiles y las militares en materia de orden público, puede consultarse la sentencia C-295 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara), que en uno de sus apartes, señaló: “Empero, el artículo 2º en referencia dispone que dicha delimitación debe hacerse “a solicitud del comandante militar de la correspondiente unidad operativa mayor o sus equivalentes, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conforman dicha zona especial”. En relación con este aparte del precepto, la Corte encuentra que quebranta los ordenamientos superiores de orden constitucional. En efecto, del precepto citado se desprende que el gobernador delimitará las zonas especiales de orden público “a solicitud" del comandante militar de la correspondiente unidad operativa mayor o sus equivalentes, lo cual implica una subordinación del mandatario seccional a la autoridad militar, que riñe abiertamente con lo previsto en el artículo 303 de la Carta Política, según el cual “el gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público”, sin que para la adopción de las medidas encaminadas a la conservación de éste o para hacer uso de las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, sea requisito sine qua non que medie la respectiva solicitud por parte de la autoridad militar”.

Los argumentos anteriores son suficientes para que la Corte deba declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 41 del Decreto 2535 de 1993.

Estudio de los artículos 83 y 88 del Decreto 2535 de 1993

12. El artículo 83 del Decreto 2535 de 1993, señala que son autoridades competentes para incautar armas, municiones y explosivos “(l)os fiscales, los jueces de todo orden” y “los comandantes de naves y aeronaves, durante sus desplazamientos”. Por otra parte, el artículo 88 atribuye la facultad para ordenar el decomiso de los mismos implementos, a los fiscales de todo orden y jueces penales cuando el arma, munición o explosivo, se hallen vinculados a un proceso.

A juicio del actor, mientras el comiso de bienes se ejerce en virtud de una función judicial, la incautación y el decomiso son funciones típicamente administrativas, por lo cual, no pueden adjudicarse a funcionarios judiciales y, mucho menos, a particulares, como los comandantes de naves y aeronaves.

13. Respecto al significado de los términos cuestionados y de su naturaleza, es necesario hacer las siguientes precisiones.

13.1. A pesar de que en algunas oportunidades se han entendido que la incautación es sinónimo de decomiso, lo cierto es que aquélla es una simple “medida provisoria” mientras ésta puede implicar una sanción administrativa o penal. En efecto, los bienes incautados por encontrarse en situación irregular, “deben ser puestos a orden de la autoridad competente, que es la que debe definir, conforme a la ley, si procede su comiso e incluso la extinción del dominio, en la forma como ésta la autoriza el artículo 34 de la Constitución” (12) .

(12) Sentencia C-067 de 1996, (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

Los artículos 83 a 85 del decreto demandado, determinan cuáles son las autoridades competentes para realizar la incautación, su procedimiento y causales. En general, indica que la incautación de armas procede cuando para la posesión o porte de las mismas no se cumplan los requisitos exigidos en la ley. En este supuesto, quien hace la incautación o aprehensión material de las armas, entrega un recibo por el arma o elementos incautados y, posteriormente, los remite a la autoridad competente.

13.2. Pese a que el actor sostiene que los términos comiso y decomiso son diferentes, tanto la jurisprudencia como la doctrina han reconocido que son sinónimos. En principio, se ha considerado que el comiso —o decomiso— es una sanción penal, principal o accesoria, “en virtud de la cual el autor o copartícipe de un hecho punible pierde en favor del Estado los bienes, objetos o instrumentos con los cuales se cometió la infracción y todas aquellas cosas o valores que provengan de la ejecución del delito” (13) .

(13) Sentencia C-076 de 1993, (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein). Adicionalmente pueden consultarse las sentencias C-176 de 1994, (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-677 de 1998, (M.P. Fabio Morón Díaz). Corte Suprema de Justicia, sentencia de fecha agosto 9 de 1984, Proceso Nº 1147.

Respecto al comiso —o decomiso— de bienes, el artículo 110 del Código Penal dispone: “los instrumentos y efectos con los cuales se haya cometido un hecho punible doloso o que provengan de su ejecución y que no tengan libre comercio, pasarán a poder de la Fiscalía General de la Nación o la entidad que ésta designe, a menos que la ley disponga su destrucción. (…)”. Particularmente, el artículo 201, que consagra el delito de fabricación y tráfico de armas de fuego o municiones, indica que el que cometa tal conducta punible tendrá como sanción el “decomiso de dicho elemento”. A su turno, el Código de Procedimiento Penal consagra en los artículos 338 y 339 el comiso de bienes involucrados en el delito, como sanción penal accesoria.

No obstante, el legislador, la doctrina y la jurisprudencia, han aceptado la existencia del decomiso o comiso como una medida de carácter administrativo. En este sentido, la Corte (14) declaró la constitucionalidad del “decomiso aduanero” realizado por la DIAN como una medida efectiva en la lucha contra la evasión de impuestos y el contrabando. En este caso se aceptó la regulación del decomiso aduanero como una “medida inmediata de carácter administrativo”, independiente del proceso penal.

(14) Sentencia C-194 de 1998, (M.P. Hernando Herrera Vergara).

A su turno, el Código Nacional de Policía, en su artículo 213, señala que los alcaldes o quien haga sus veces, son competentes para decretar el decomiso de (1) elementos tales como puñales, cachiporras, manoplas, caucheras, ganzúas y otros similares, (2) tiquetes o boletas para espectáculos cuando se pretenda venderlos por precio superior al autorizado, y (3) bebidas, comestibles y víveres en mal estado de conservación, sin perjuicio de la acción penal a que haya lugar.

En conclusión la figura del decomiso o comiso se ha aplicado tanto en materia judicial como administrativa (15) .

(15) Sin embargo, cuando se trata de un “decomiso permanente”, la Corte ha señalado que dicha figura es de carácter exclusivamente judicial (Cfr., sent. C-674/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

El Decreto 2535 señala las autoridades competentes para ordenar el decomiso de un arma (art. 88); las causales que dan lugar a éste (art. 89); y el procedimiento que se debe seguir (art. 90). Sobre dicho procedimiento, los artículos 90 y 91 señalan que “la autoridad militar o policial competente” dispondrá el decomiso mediante acto administrativo, contra el cual proceden los recursos de la vía gubernativa. Respecto al procedimiento a seguir en caso de que el decomiso sea ordenado por un funcionario judicial, la norma no hace ninguna referencia, pero debe entenderse que éste se dispone mediante providencia judicial. Adicionalmente, el artículo 95 indica que las armas que hacen parte de un proceso, se deben poner en el respectivo funcionario bajo control y custodia de las autoridades militares o de policía.

14. Según el actor, las normas parcialmente demandadas son inconstitucionales porque adjudican funciones administrativas a funcionarios judiciales. No obstante, a partir de las precisiones formuladas en el fundamento anterior de esta providencia, resulta evidente que, tanto la incautación como el comiso, son medidas que pueden ser adoptadas por los funcionarios judiciales. Pero incluso, si se tratara exclusivamente de medidas de carácter administrativo, no parece que la Carta prohíba al legislador asignar ciertas funciones administrativas a órganos de carácter judicial. Por el contrario, para garantizar, por ejemplo, la autonomía de la función judicial, la ley —amparada en la Constitución— asigna a jueces y fiscales funciones típicamente administrativas o de gestión de sus despachos judiciales, sin que pueda afirmarse que con ello se vulnera la Constitución Política.

En suma, encuentra la Corte que no existe ninguna norma en la Constitución Política que prohíba al legislador atribuir a los funcionarios judiciales —jueces y fiscales— la facultad de incautar o decomisar armas de fuego cuando quiera que ello resulte necesario para el debido cumplimiento de sus funciones y siempre que respeten los procedimientos y las garantías establecidas por la Constitución y la ley.

15. Finalmente, sobre la facultad de los comandantes de naves y aeronaves para incautar armas, municiones o explosivos durante sus desplazamientos, es fundamental recordar que estas personas son responsables de la seguridad a bordo la nave o aeronave que dirigen. En este sentido el Código de Comercio dispone:

“ART. 1495.—El capitán es el jefe superior encargado del gobierno y dirección de la nave.

La tripulación y los pasajeros le deben respeto y obediencia en cuanto se refiere al servicio de la nave y a la seguridad de las personas y de la carga que conduzca”.

(…).

ART. 1805.—El comandante es el responsable de la operación y de la seguridad de la aeronave. Tanto los miembros de la tripulación como los pasajeros están sujetos a su autoridad.

La autoridad y responsabilidad del comandante se inician desde el momento en que se recibe la aeronave para el viaje, hasta el momento en que la entrega al explotador o a la autoridad competente”.

En virtud de lo anterior, resulta claro que la norma parcialmente demandada no hace otra cosa que asignar, a quien tiene a su cargo la defensa de importantes derechos de la tripulación y de los pasajeros, la función de retener, transitoriamente, elementos altamente peligrosos para la seguridad de la nave o aeronave. No se trata, en consecuencia, de una función disciplinaria o punitiva, ni apareja una restricción desproporcionada de los derechos de quien porta los elementos peligrosos que han pasado a la custodia de la tripulación durante el respectivo trayecto. Se trata, simplemente, de la facultad de retener temporalmente —durante el desplazamiento de la nave— un elemento altamente peligroso, a fin de evitar que, intencionalmente o por accidente, el portador del mencionado elemento o un tercero, ponga en peligro la vida o la seguridad personal de los pasajeros y la tripulación.

16. A juicio de la Corte, la asignación a los comandantes de naves y aeronaves de la responsabilidad de la seguridad durante el viaje, no sólo no vulnera la Constitución, sino que es una manera de proteger los derechos de la tripulación y los pasajeros. Ahora bien, para el cumplimiento de su responsabilidad es necesario que se les otorgue una serie de funciones que, ordinariamente, están en cabeza de servidores públicos. Dicha asignación será constitucional siempre que se ajuste al principio de proporcionalidad y no implique una atribución de funciones constitucionalmente indelegables.

La norma parcialmente demandada cumple dichos requisitos. En efecto, de una parte, se trata de una función administrativa de control cuya delegación a particulares encargados de velar por los derechos de un grupo de personas en determinadas circunstancias, no está constitucionalmente prohibida. En segundo término, la finalidad de la medida no es otra que la de proteger la seguridad de la nave o aeronave y, en consecuencia, salvaguardar los derechos a la vida y a la integridad personal de los pasajeros. La disposición es útil y necesaria para alcanzar tal finalidad y no incorpora una restricción desproporcionada de los derechos de quien es titular del permiso para el porte del implemento incautado.

Por las razones anteriores, la Corte declarará la constitucionalidad de las disposiciones parcialmente demandadas.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-296 de 1995 de la Corte Constitucional, mediante la cual se declaró la exequibilidad de los artículos 41, 83 y 88 del Decreto 2535 de 1993, pero sólo respecto de los cargos formulados en la correspondiente demanda.

2. Declarar exequible las expresiones podrán suspender de manera general la vigencia de los permisos, para tenencia o para porte de armas expedidos a personas naturales, personas jurídicas o inmuebles rurales; y cuando la suspensión sea de carácter general los titulares no podrán portar armas, así como los parágrafos 1º y 2º del artículo 41 del Decreto 2535 de 1993.

3. Declarar exequible las expresiones b) Los fiscales, los jueces de todo orden; y f) Los comandantes de naves y aeronaves, durante sus desplazamientos del artículo 83 del Decreto 2535 de 1993.

4. Declarar exequible la expresión a) Los fiscales de todo orden y jueces penales cuando el arma, munición o explosivo, se hallen vinculados a un proceso del artículo 88 del Decreto 2535 de 1993.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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