Sentencia C-1155 de noviembre 26 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-1155 de 2008 

Ref.: Expediente D-7300

Magistrado Sustanciador:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 del Decreto 1295 de 1994.

Demandante: Belisario Velásquez Pinilla.

Bogotá, D.C., noviembre veintiséis de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, acorde con su publicación en el Diario Oficial 41.405, del 24 de junio de 1994.

“DECRETO 1295 DE 1994

(Junio 22)

Diario Oficial 41.405, del 24 de junio de 1994

Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales

(...).

ART. 11.—Enfermedad profesional. Se considera enfermedad profesional todo estado patológico permanente o temporal que sobrevenga como consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el trabajador, o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, y que haya sido determinada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—El Gobierno Nacional, oído el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, determinará, en forma periódica, las enfermedades que se consideran como profesionales. Hasta tanto, continuará rigiendo la tabla de clasificación de enfermedades profesionales contenida en el Decreto 778 de 1987.

PAR. 2º—En los casos que una enfermedad no figure en la tabla de enfermedades profesionales, pero se demuestre la relación de causalidad con los factores de riesgo ocupacionales será reconocida como enfermedad profesional, conforme lo establecido en el presente decreto”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, por estar contenida en una ley.

2. Afirma el demandante que la norma acusada desbordó las facultades otorgadas al Presidente de la República en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, al definir el concepto de enfermedad profesional se abrogó facultades que el legislativo no le otorgó en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, al pasar, de expedir normas con fuerza de ley a expedir códigos en todos los ramos de la legislación. En consecuencia, el ejecutivo sobrepasó las facultades extraordinarias otorgadas, se señala.

Por consiguiente, se indica, el Gobierno Nacional se limitó a modificar la definición contemplada en el artículo 200 del Código Sustantivo de Trabajo, el cual solamente podría tener reforma mediante una ley de la República proferida por el órgano correspondiente, máxime cuando la definición de la figura jurídica de enfermedad profesional debe estar incorporada dentro de una ley de la República que exprese el tema de la seguridad social específicamente en el tema de riesgos profesionales.

De igual manera, se afirma por el demandante, que la norma acusada es violatoria del artículo 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política. Por ende, cuando el Gobierno Nacional modificó la definición de enfermedad profesional desequilibró la situación en la cual fueron calificadas las personas con la norma del Código Sustantivo de Trabajo frente a quienes fueron cobijados por la nueva normatividad, colocando en desigualdad de condiciones a los trabajadores.

Se adiciona que la norma viola el artículo 25 constitucional por cuanto si se llegare a adquirir una enfermedad profesional por causa del medio donde se trabaja y para calificarla se le imponen condiciones adicionales por vía de decreto se está violando el precepto constitucional invocado.

El demandante advierte que también se violó el artículo 48 constitucional por cuanto a quien compete expedir una ley sobre riesgos profesionales es al Congreso y no al ejecutivo mediante un decreto por el cual no había recibido facultades.

Se agrega por el actor que el Presidente de la República vulneró el numeral 2º del artículo 150 constitucional sobre la competencia del Congreso para expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. Esto por cuanto con la expedición de la norma acusada el Gobierno Nacional modificó el artículo 200 del Código Sustantivo del Trabajo, asumiendo el ejecutivo competencias propias del Congreso, las cuales son exclusivas y excluyentes de este.

Por último, indica el demandante, que el Presidente de la República no se limitó a expedir normas para organizar a la administración del sistema general de riesgos profesionales como era su obligación constitucional sino que en vez de ello cambió las definiciones de enfermedad profesional, limitando su contenido a aspectos sustantivos. Es así que respecto del artículo 200 del Código Sustantivo de Trabajo la reforma eliminó de la legislación ordinaria la definición de enfermedad profesional allí prevista procediendo a asignarse facultades para declararlas y adicionar a la norma dos parágrafos, todo ello consignado en la disposición tachada de inconstitucional.

3. Por su parte, los intervinientes en el presente proceso de constitucionalidad solicitan en un primer momento que la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda. No obstante, posteriormente y como pretensión principal son unísonos en afirmar que la norma debe ser declarada exequible.

En efecto, de un lado, principalmente la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que el gobierno no excedió el límite material de las facultades extraordinarias que le fueron dadas para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales, sino que por el contrario, cumplió su cometido al desarrollar los temas correspondientes al sistema, por cuanto para organizar su administración, era necesario limitar el ámbito de aplicación, definiendo las situaciones que se pueden presentar, la cobertura y los amparos correspondientes.

De otro lado, la apoderada del Ministerio de Protección Social fundamentó su intervención en el sentido de aseverar que como el sistema general de riesgos profesionales comprende un conjunto de normas y procedimientos, cuando se retoma el concepto de enfermedad profesional en una sola norma, sin modificar conceptos, se está ordenando, organizando, reuniendo y armonizando en un texto los artículos 200, 201 y 202 del Código Sustantivo de Trabajo, para lo cual el gobierno estaba facultado, acorde con lo esbozado en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, el cargo no debe prosperar porque el Gobierno Nacional en el artículo 11 del Decreto 1295 de 1994, no modificó la definición de enfermedad profesional contemplada en el artículo 200 del Código Sustantivo de Trabajo, el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, da las facultades al gobierno para organizar en un solo artículo el concepto de enfermedad profesional el cual estaba disperso en los artículos 200, 201 y 202 del Código Sustantivo de Trabajo.

Se agregó que el Gobierno Nacional en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, estaba facultado para dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales en relación a las normas y procedimientos destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes. En consecuencia, se explica, mediante el Decreto 1295 de 1994, artículo 11, se organizó pero no se reformó el concepto de enfermedad profesional, el cual se encontraba en los artículos ya indicados del Código Sustantivo de Trabajo. Como última solicitud, la interviniente requiere que en el evento de declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada se acoja la definición de enfermedad profesional contenida en la Decisión 584 de 2004 de la Comunidad Andina de Naciones.

4. El Ministerio Público al momento de rendir su concepto solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la norma acusada. Los argumentos centrales de su intervención radican en que la definición de enfermedad profesional adoptada por el legislador extraordinario, modificando lo estatuido en el Código Sustantivo del Trabajo y las demás previsiones consagradas en la disposición acusada, no guardan relación alguna con la administración del sistema de riesgos profesionales y, por lo tanto, concluye, que el Presidente de la República, al expedir el artículo 11 del Decreto-Ley 1295 de 1994, con el cual definió la enfermedad profesional excedió el límite de las facultades que le fueron otorgadas a través del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, cuyo marco material solo lo constituye la introducción de normas relativas a la organización del sistema general de riesgos profesionales.

Problema jurídico y esquema de solución

5. Corresponde a esta Corte establecer —como problema jurídico central— ¿Si el Gobierno Nacional al expedir el artículo 11 del Decreto 1295 de 1994 excedió las facultades dadas a través del artículo 139 numeral 11 de la Ley 100 de 1993?

6. Así las cosas, para resolver los problemas jurídicos planteados esta Corte analizará (i) las características esenciales de las facultades extraordinarias a la luz de la Constitución de 1991, (ii) las facultades otorgadas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, (iii) El Decreto-Ley 1295 de 1994, para posteriormente (iv) analizar el caso concreto.

i. Las facultades extraordinarias a la luz de la Constitución de 1991.

7. Siguiendo los lineamientos trazados por el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política el Congreso de la República puede revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.

Así pues, dicha potestad está circunscrita al ejercicio temporal de ella, y por lo tanto se radica en cabeza del Presidente de la República la posibilidad de legislar, la cual se radica de manera general en el Congreso de la República. Precisamente, por cuanto la anterior es la regla general, el Constituyente de 1991 señaló una serie de requisitos estrictos con el propósito de que la excepción no se convirtiera en la regla general, como pasaba en vigencia de la Constitución de 1886.

8. Establece la norma constitucional relacionada que las facultades deben ser solicitadas expresamente por el gobierno, debe existir la necesidad de dotar al gobierno de dichas facultades o deben ser otorgadas como resultado de la conveniencia pública. Así pues, la ley de facultades debe contener de manera expresa y precisa las materias objeto de delegación legislativa, además de ser concedidas por un plazo que no puede exceder de seis meses. La expedición de estas leyes de delegación requiere de una mayoría cualificada consistente en la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.

9. Ahora bien, de manera expresa la norma constitucional precisa unas materias que no son susceptibles de ser delegadas al Gobierno Nacional y que por ende no pueden ser producto de facultades extraordinarias, es decir, materias que el Constituyente de 1991 reservó de manera privativa al Congreso de la República para que si a bien lo tuviere legislara al respecto.

Así pues, no se pueden delegar facultades para expedir leyes orgánicas, leyes estatutarias, o códigos, ni para decretar impuestos o crear los servicios técnicos o administrativos de las cámaras.

10. Específicamente en relación con la prohibición constitucional de expedir códigos debe afirmarse que las facultades extraordinarias pueden conferirse siempre y cuando la regla general de reserva de ley para la expedición de códigos no se desconozca y resulte de las facultades conferidas al gobierno una reglamentación creada de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho o la modificación sustancial de un código porque en tal sentido, se incurrirá en la violación de la reserva de ley.

Y respecto de este especial tópico —la modificación de un código— debe señalarse que la prohibición constitucional de otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir códigos comprende lógicamente la prohibición de modificación de códigos; de otra forma “resultaría muy fácil para el Presidente de la República, a través de consecutivas modificaciones, variar completamente las materias de un código, fenómeno que, en últimas, perfectamente podría asimilarse a la expedición de un estatuto normativo de esa naturaleza” (1) .

11. La Corte Constitucional se ha manifestado al respecto de la siguiente manera:

“(...) La Corte Constitucional se ha ocupado de la determinación del alcance de la prohibición, de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República o de hacer uso de ellas, para la expedición de códigos, prescrita en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. La interpretación de la mencionada prohibición se ha desarrollado en la jurisprudencia de esta corporación, a partir de una interpretación sistemática del citado numeral 10 del artículo 150 superior junto con su numeral 2º (2) , según la cual (i) resulta contrario al orden constitucional no solo expedir códigos mediante decretos-leyes, sino modificarlos por medio de ellos de manera sustancial, en los temas que pretenden regular. Como consecuencia de esta interpretación, se ha sostenido también, entonces, (ii) que las modificaciones a disposiciones normativas contenidas en códigos, hechas por otras disposiciones contenidas en decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias, son en principio constitucionales, salvo que dichas modificaciones versen sobre la estructura y la esencia de un código. Esto por cuanto, precisamente, la prohibición. en cuestión se extiende solo a aquellas modificaciones que alteren la estructura y la esencia de la materia regulada por el código (...).

(...) Metodología del control de constitucionalidad. Lo anterior quiere decir que el juez constitucional, ante la reforma o modificación de una disposición contenida en una ley que tiene por título “código”, por parte de otra contenida en un decreto extraordinario dictado por el ejecutivo, (i) debe revisar el contenido de la ley modificada y determinar si efectivamente se trata de un código, pues el título de esta, si bien es un elemento necesario, no es suficiente para establecer su naturaleza y características de tales. Y, (ii) una vez establecido la condición de código de la ley modificada, se procede a establecer cuál es la materia principal; que en estas leyes es, por una parte, la relativa a los fines, valores, principios y bienes jurídicos que sirven de criterio teleológico de interpretación para todo el área del derecho que se regule, y de otra, las normas que tengan como contenido criterios o pautas de interpretación propias de sistema o subsistema jurídico que regule. En caso de que estas materias principales contenidas en la ley que contiene el código sean modificadas se verificará la infracción de la limitante contenida en el inciso tercero del artículo 150.10 de la Constitución en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta corporación (...)” (3) .

ii. Las facultades otorgadas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

12. El artículo 139 de la Ley 100 de 1993, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, con base en el ordinal 10 del artículo 150 constitucional. Dichas facultades se circunscribieron a lo siguiente:

1. Determinar la estructura, administración, recursos, y demás disposiciones necesarias para el funcionamiento de la delegatura exclusiva para la vigilancia de administradoras de fondos de pensiones y/o cesantía y demás entidades de previsión social de la Superintendencia Bancaria y armonizarla con el resto de su estructura.

Estas facultades incluyen la de modificar la denominación de la Superintendencia. El Superintendente delegado para estas funciones, deberá reunir las mismas condiciones y requisitos que las exigidas para el Superintendente Bancario (4) .

2. Determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional (5) .

Esta facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad.

3. Establecer un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. Se podrá retener de las transferencias, de la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones, solo mediante acuerdo con su representante legal.

4. Establecer la manera como las cajas, fondos o entidades del sector privado que subsistan, deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente ley, señalando las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de salud, a fin de que dichas entidades adapten sus estatutos y reglas de funcionamiento.

5. Dictar las normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima media al régimen de capitalización individual.

6. Establecer las normas que fueren necesarias para autorizar la constitución de sociedades sin ánimo de lucro, sujetas a la reglamentación del Gobierno Nacional y bajo la vigilancia de la entidad que este determine, cuyo objeto social sea asumir los riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo.

7. [Este numeral fue declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de la Sent. C-375/95].

8. Establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de pensiones.

9. Establecer un fondo de actualización pensional para los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, del sector público, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, cuyas pensiones se hubiesen reconocido antes del 1º de enero de 1989, de tal manera que permita atender los siguientes compromisos:

a) El reajuste anual contenido en el Decreto 2108 de 1992;

b) La mesada pensional adicional de que trata el artículo 142 de la presente ley;

c) El reaforo de rentas y la adición presupuestal de que trata el artículo 267 de esta ley.

En ejercicio de las facultades establecidas en el presente numeral, se establecerá la estructura, administración, recursos y demás disposiciones necesarias para el funcionamiento del fondo.

La actualización de las pensiones en el sector público del nivel departamental y municipal, se hará en la medida en que los presupuestos respectivos así lo permitan, y previa decisión de las asambleas departamentales y concejos respectivos.

10. Establecer los mecanismos para que la Nación consolide y asuma total o parcialmente la deuda de esta y de los demás organismos y entidades del Estado por concepto de la inversión y manejo de reservas del Instituto de Seguros Sociales vigentes hasta la fecha de promulgación de la presente ley y fije los procedimientos para su pago.

13. Ahora bien, en lo que respecta al numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, se afirmó:

“11. Dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores”.

14. La norma anterior fue demandada por inconstitucional. Los cargos en los cuales sustentó su demanda el actor se dirigían en el sentido de que mediante una ley ordinaria —Ley 100 de 1993—, se estaba fijando y regulando íntegramente el régimen prestacional de los servidores públicos —pensión salud y riesgos profesionales—, desconociendo el mandato expreso de la Carta Política que limita su competencia en ese campo, a la expedición de normas generales —leyes marco— que fijen solo los criterios y objetivos a los que debe someterse el gobierno como único organismo al cual corresponde su desarrollo integral (art. 150, num. 19, lits. e) y f)).

15. Así las cosas y a través de la Sentencia C-711 de 1998, la Corte Constitucional estableció que el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 era exequible con base en los siguientes argumentos:

“(...) 5. En concordancia con lo anterior y haciendo clara referencia al presunto desconocimiento de los derechos reconocidos a los servidores públicos por disposiciones precedentes a la Ley 100 de 1993, la Corte estimó en la misma sentencia que tal acusación resultaba infundada, no solo porque es legítima la vinculación de los servidores públicos al nuevo sistema de seguridad social integral, sino también porque la Ley 100 garantiza en forma expresa los derechos adquiridos por los trabajadores con anterioridad a su expedición (art. 289), correspondiendo entonces a los operadores jurídicos determinar si en la práctica se dispensa el reconocimiento debido a tales prerrogativas (...).

6. Estos criterios jurisprudenciales que de hecho resuelven la aludida acusación, fueron posteriormente ratificados en la Sentencia C-126, de 1995, en la que se declaró exequible parcialmente el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, también acusado en esta sede (...).

12. Así las cosas, es evidente que los criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias citadas en este fallo se ajustan plenamente a los cargos formulados en la demanda y, en consecuencia, son suficientes para que la Corte, reiterando su jurisprudencia, proceda a declarar exequibles las normas y expresiones acusadas. Ello, por cuanto las disposiciones que protagonizan este juicio no desconocen ninguno de los preceptos constitucionales, en particular, aquellos que guardan relación con la vinculación de los servidores públicos al sistema de seguridad social integral y con la atribución legal de las superintendencias para cumplir las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas al presidente de la República por el artículo 189-24 de la Carta Política (...)”.

16. Esta misma corporación, mediante Sentencia de Constitucionalidad 452 de 2002 (6) , donde estudió la constitucionalidad de los artículos 34 y parágrafos 1º y 2º, 35 y parágrafo, 36, 37 y parágrafo 1º y 2º, 38, 39,40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47, 48 y parágrafos 1º, 2º, 3º, 49, 50, 51, 52 parágrafo transitorio, 53 y parágrafo, 54, 55, 96 y 98; todos estos del Decreto-Ley 1295 de 1994; analizó el límite material de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

Al respecto se señaló:

“En virtud del artículo 150 de nuestra Carta Política la función legislativa es propia del Congreso de la República y solo excepcionalmente este puede autorizar al Presidente de la República para legislar indicándole las facultades en forma expresa y precisa en la ley habilitante.

La Corte en esta materia ha señalado que las facultades deben ser expresas y precisas, nunca implícitas y no admiten analogías, ni interpretaciones extensivas. Y por lo tanto, se viola la Constitución Política, cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, que no se encuentran expresamente contenidas en la norma de facultades (C-498/95).

En efecto el artículo 150 de la Constitución Política señala que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercerá las siguientes funciones:

“10. Revestir, hasta por seis (6) meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.

... Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.

En ejercicio de la anterior función el Congreso de la República confirió precisas facultades al Presidente de la República, contenidas en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que para el caso en cuestión son las señaladas en el numeral 11 que en efecto señala:

“ART. 139.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:

...11. Dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores”.

La Sala considera del caso entrar a analizar la norma habilitante, con el fin de poder determinar el marco preciso dentro del cual debía actuar el ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias allí previstas.

Para determinar los límites materiales de dichas facultades se debe comenzar por definir en primer orden el término “organizar” en razón a que el legislador le confirió al ejecutivo las facultades con el fin de “dictar las normas necesarias para organizar”; ¿organizar qué?, ¿sobre qué debe recaer la acción de organizar?, la misma disposición señala que para organizar “la administración del sistema general de riesgos profesionales”, luego, una vez precisado qué debemos entender por organizar, debe la Sala entrar a precisar y definir en segundo orden, qué se entiende por “la administración del sistema general de riesgos profesionales” y en tercer orden qué es y qué abarca el “sistema de riesgos profesionales” según el legislador. Así:

1. Según el diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, la expresión “organizar” significa: Establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuados. Disponer y preparar un conjunto de personas, con los medios adecuados, para lograr un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna cosa disponiendo todo lo necesario.

A su vez “establecer” se define como fundar, instituir, ordenar, mandar, decretar.

El verbo “reformar” significa volver a formar, rehacer. Modificar algo, por lo general, con la intención de mejorarlo.

Así mismo el término “disponer” significa colocar, poner las cosas en orden y situación conveniente. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse. Ejercitar en las cosas facultades de dominio, enajenarlas o gravarlas en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ellas. Valerse de una persona o cosa, tenerla o utilizarla por suya.

Y del vocablo “preparar” se dice que es prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones necesarias para obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para ejecutar una cosa o con algún otro fin determinado.

De las anteriores acepciones del verbo rector “organizar” al que se contraen las facultades del legislador extraordinario podemos concluir que en su ejercicio podía dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar o rehacer. ¿Qué cosa?, ¿sobre qué objeto debía recaer este tipo de acciones del ejecutivo? La misma norma de facultades señala que el objeto de estas acciones debía dirigirse, orientarse, encausarse directamente sobre “la administración” para mejorarla, para lograr un fin determinado, coordinando los medios y las personas adecuados.

2. En relación con la expresión “la administración del sistema de riesgos profesionales”, nos remitimos nuevamente al Diccionario de la Academia Española, que define el término “administración” como acción y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función. También se dice de cualquier cuerpo de bienes que por alguna causa no posee ni maneja su propietario, y que es administrada por terceras personas competentemente autorizadas por el juez.

El verbo “administrar” a su vez significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre las personas que lo habitan. Dirigir una institución. Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o para que produzca mejor efecto.

Acorde a las anteriores definiciones podemos señalar que “la administración” hace referencia a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función, dosificando el uso de los mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto.

En torno a precisar el contenido de las facultades extraordinarias tenemos que estas efectivamente estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el sistema de riesgos profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del sistema de riesgos profesionales.

3. En cuanto al “sistema general de riesgos profesionales” el mismo precepto facultativo entra a definirlo para indicar que este es entendido por el legislador “como un conjunto de entidades públicas y privadas (estructura orgánica), normas y procedimientos (estructura normativa), destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan (objetivo o finalidad).

Lo anterior se corrobora con lo indicado por la misma ley de facultades en su artículo 8º, al definir el “sistema de seguridad social integral” como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley.

Entonces, la definición contenida en el numeral 11 del artículo 130 de la Ley 100 de 1993 se refiere es al sistema, define qué se entiende por “sistema” y no qué se entiende por “administración”, como erradamente se indica por algunos de los intervinientes, para afirmar que el ejecutivo tenía facultades para replantear y rehacer todo el sistema de riesgos profesionales lo cual como vimos no corresponde al contenido material y real de la norma habilitante (...).

Las facultades fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para “organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales” y no como erradamente se pretende afirmar para “organizar el sistema general de riesgos profesionales”. De tal manera, que es el término “administración” el que en definitiva nos precisará el contenido y límite material de la norma habilitante (...).

De acuerdo al contenido material de la norma de facultades y a lo señalado en los anteriores numerales, no podríamos señalar como lo afirman algunos de los intervinientes en el presente proceso, que la acción de “organizar” recaía directamente sobre “el sistema de riesgos profesionales” y no sobre “la administración del sistema general de riesgos profesionales”. Pues como se observó en el libro III de la Ley 100 de 1993 por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, se dejó previsto y regulado por el legislador ordinario, lo concerniente al sistema general de riesgos profesionales, por lo tanto, las facultades debían única y exclusivamente ejercerse para “organizar la administración” del sistema general de riesgos profesionales, aspecto que no reguló el legislador para este sistema dejándolo al legislador extraordinario de acuerdo a la norma de facultades.

Para delimitar aún más el contenido material de la norma habilitante, y acogiendo lo expuesto por el Ministerio Público debe esta Sala entrar a precisar qué entendió en concreto el legislador ordinario por “administración” dentro del contexto de la misma Ley 100 de 1993 al regular la administración para otros de los sub-sistemas.

Es así como en los capítulos VI del título II y VIII del título III, correspondientes al libro I de la Ley 100 de 1993 que regula el sistema general de pensiones se refiere a la administración de cada uno de los regímenes que lo conforman (prima media con prestación definida y ahorro individual con solidaridad) para referirse a las entidades administradoras de los mismos, sus funciones, recursos, costos de administración y la forma de financiación de cada régimen, entre otros.

Así mismo, en el título III del libro II de la misma ley que se refiere al sistema de seguridad social en salud, trata lo relativo a la administración y financiación del sistema para referirse igualmente a las entidades que lo administran, bienes, recursos, fuentes de financiación del sistema, contratación, recaudo, rentabilidad, cotizaciones, vigilancia y control del sistema.

Observa la Sala que de lo anterior se desprende que el legislador ordinario al regular la administración de los otros sub-sistemas no hizo cosa diferente a dar aplicación al concepto de “administración” en la misma forma como quedó definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2º del punto 3.4. Que hace referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función.

Precisamente el legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo para regular lo concerniente a la “administración” del sistema de riesgos profesionales por cuanto dentro del libro III de la Ley 100 de 1993 dedicado a regular el sistema general de riesgos profesionales no se trató ningún aspecto relacionado con la administración del sistema y esta es la razón de ser de las facultades; que a diferencia de los otros dos sub-sistemas, sí previó el legislador ordinario lo concerniente a su administración en la forma como quedó expresada al analizar el contexto del término administración para el legislador ordinario en la ley de facultades.

17. De lo anterior podernos extraer dos grandes conclusiones:

• El numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el sistema de riesgos profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del sistema de riesgos profesionales.

• Las facultades fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para “organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales” y no para “organizar el sistema general de riesgos profesionales”. De tal manera, que es el término “administración” el que en definitiva precisa el contenido y límite material de la norma habilitante.

iii. El Decreto-Ley 1295 de 1994.

18. El Decreto-Ley 1295 de 1994, fue dictado por el Gobierno Nacional el 24 de junio de 1994, y su objetivo era determinar la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales.

19. La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones respecto al mencionado decreto ley (7) . Para el propósito de esta decisión se considera importante hacer mención a la Sentencia de Constitucionalidad 858 de 2006. En dicha demanda se acusaron de inconstitucionales los artículos 9º, 10 y 13 (parcial), del Decreto 1295 de 1994 (8) .

20. En las normas demandadas a que se ha hecho alusión, se establecía la definición de accidente de trabajo (art. 9º), qué situaciones no se consideraban accidente de trabajo, es decir las excepciones (art. 10) y se determinaba quiénes eran afiliados al sistema general de riesgos profesionales (art. 13).

Pues bien, la Corte Constitucional con base en los planteamientos expuestos en la Sentencia 452 de 2002, determinó lo siguiente:

“De conformidad a la línea jurisprudencial construida por esta corporación el marco competencial preciso y expreso que determinó el legislador para el Presidente en el artículo 139 numeral 11 de la Ley 100 de 1993 se restringe, como tantas veces se ha afirmado, a organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales, dentro de lo cual, la unificación de definiciones mediante la derogación de las existentes y la determinación de conceptos, y contenidos normativos sobre accidentes de trabajo y formas de afiliación a regímenes, superan la mera gestión para la cual le fueron atribuidas las competencias legislativas.

La definición de accidentes de trabajo y formas de afiliación para los trabajadores constituye un aspecto sustancial y de suma relevancia para el ejercicio de los derechos, cuya facultad de regulación normativa no fue concedida al Presidente. Así mientras que la gestión conlleva una acción dirigida a poner en orden los elementos ya existentes del sistema, en pro de un mejor funcionamiento del todo, la definición consiste en entrar a determinar el contenido mismo de uno o algunos de los elementos del sistema.

(...).

En el caso concreto la ley habilitarte estableció como una de sus finalidades la unificación del sistema de seguridad social, pero dicha pretensión no la hizo extensiva al Presidente de la República, tal como lo estableció esta corporación en la Sentencia C-452 de 2002, reiterada en la Sentencia C-1152 de 2005. De manera que la definición con el ánimo de unificar conceptos sobre accidente de trabajo (D.L. 1295/94, art. 9º y 10) y el establecimiento de distinciones entre formas de afiliación (art.13), no fueron facultades entregadas al Presidente mediante la ley habilitarte.

Por las razones expuestas en esta providencia la Corte declarará la inexequibilidad de los artículos 9º, 10 y 13 (parcial) del Decreto-Ley 1295 de 1994 por vulneración de los numerales 10 y 2º del artículo 150 de la Constitución Política. Al proceder el primer cargo de inconstitucionalidad no es necesario entrar a analizar los otros propuestos por el demandante”.

iv. El caso concreto

21. Acorde con las consideraciones anteriores entrará la Corte a determinar si en efecto el Presidente de la República al definir —en el artículo 11 del Decreto-Ley 1295 de 1994— qué se considera como enfermedad profesional, quién determina las enfermedades que se consideran como profesionales y cómo se reconoce una enfermedad como profesional, excedió las facultades precisas que le otorgó el legislador por medio del artículo 139, numeral 11 para “organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales” y con ello vulnerar los numerales 2º y 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional.

22. El artículo 11 del Decreto-Ley 1295 de 1994 se compone normativamente de los siguientes parámetros:

El primero, define el concepto de enfermedad profesional, al establecer que se considera enfermedad profesional todo estado patológico permanente o temporal que sobrevenga como consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el trabajador, o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, y que haya sido determinada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional.

El segundo, establece quién determina las enfermedades que se consideran como profesionales, al señalar que el Gobierno Nacional, oído el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, determinará, en forma periódica, las enfermedades que se consideran como profesionales.

Y el tercero, cómo se reconoce una enfermedad como profesional, al indicar que en los casos que una enfermedad no figure en la tabla de enfermedades profesionales, pero se demuestre la relación de causalidad con los factores de riesgo ocupacionales será reconocida como enfermedad profesional, conforme lo establecido en el Decreto 1295 de 1994.

23. Así entonces, y con base en los postulados teóricos expuestos en la presente providencia, encuentra esta Corte que la norma acusada es inconstitucional por las siguientes razones:

23.1. El artículo 11 acusado hace parte del cuerpo normativo del Decreto-Ley 1295 de 1994, el cual fue expedido en uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República a través del numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

Estas facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República lo eran para dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el sistema de riesgos profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del sistema de riesgos profesionales.

23.2. Así pues, el parangón de comparación para establecer si hubo exceso o no en el uso de las facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República es fijar si la norma dictada (D. 1295/94, art. 11) buscó organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales.

23.3. En este orden de ideas, esta corporación encuentra que definir qué se considera como enfermedad profesional, quién determina las enfermedades que se consideran como profesionales y cómo se reconoce una enfermedad como profesional, son contenidos jurídicos totalmente ajenos al objetivo propuesto por las facultades extraordinarias, esto es “organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales”.

Muy por el contrario, la norma jurídica, atacada en el presente proceso de constitucionalidad, pretendió unificar definiciones mediante la derogatoria de las ya existentes, como lo reconoció la interviniente apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al afirmar que “el gobierno no modificó en forma sustancial el concepto contenido en el Código Sustantivo de Trabajo, simplemente le hizo algunas aclaraciones”; determinó conceptos como el de enfermedad profesional y fijó contenidos normativos relacionados con la enfermedad profesional. Aspectos anteriores que en nada se relacionan con las determinaciones materiales señaladas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 respecto a “organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales”.

En consecuencia, esta corporación evidencia el ejercicio abusivo por parte del ejecutivo de la facultad extraordinaria conferida. La Corte, en varias ocasiones ha señalado que en esta materia no admite las facultades implícitas ni que el presidente, so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorización que se le confiere, incursione en el campo del legislador ordinario.

Por ende, la norma acusada no tiene vínculo ninguno que pretenda crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el sistema de riesgos profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del sistema de riesgos profesionales. En otras palabras, definir los diferentes aspectos mencionados de la enfermedad profesional en nada se relaciona con los organismos encargados, los recursos y los bienes que tienen como función administrar el sistema de riesgos profesionales.

Así las cosas, se presenta una vulneración del artículo 150 numeral 10 de la Constitución por exceso en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República a través de la Ley 100 de 1993, artículo 139 numeral 11.

23.4. Igualmente, constata esta corporación, que la definición de enfermedad profesional, así como quién la determina y cómo se reconoce; son talantes de gran envergadura, sustanciales y esenciales para el ejercicio de los derechos del trabajador, cuya facultad de regulación en momento alguno fue concedida al Presidente de la República.

Por consiguiente, la norma acusada de inconstitucional, alteró y en gran manera, la estructura y la esencia del Código Sustantivo del Trabajo (art. 200 y ss.), cuerpo normativo que reconoce y protege los derechos del trabajador.

Así pues, la norma acusada, derogó la estructura y la esencia del Código Sustantivo de Trabajo, respecto de los derechos del trabajador en relación con la enfermedad profesional. Téngase presente que lo normal, en el Estado de derecho, es que el legislador sea el Congreso. La excepción es que el gobierno pueda legislar; por ser una excepción, es de interpretación estricta. En consecuencia las facultades nunca pueden ser implícitas, sino expresas. Así pues, no pueden existir facultades extraordinarias para modificar códigos por mandato del artículo 150, numeral 10 de la Constitución; y este decreto derogó normas de un código.

En consecuencia, la norma acusada vulnera en igual forma el numeral 2º del artículo 150 constitucional, por cuanto la facultad de expedir códigos y de modificarlos en su estructura corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República.

24. Ahora bien, debido a que se declarara la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto-Ley 1295 de 1994, la Corte deja establecido que de acuerdo con su línea jurisprudencial, quedan vigentes las normas jurídicas anteriores a la expedición de la disposición declarada inexequible en la presente providencia.

25. En este orden de ideas, esta Corte declarará inexequible el artículo 11 del Decreto-Ley 1295 de 1994, por las razones expuestas.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1.Declarar INEXEQUIBLE el artículo 11 del Decreto-Ley 1295 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-245 de 2001 Corte Constitucional.

(2) Constitución Política de 1991. “ART. 150.—Corresponde al Congreso (...).

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (...)” [negrillas fuera de texto].

(3) Sentencia C-577 de 2006 Corte Constitucional.

(4) La Corte Constitucional declaró exequible este numeral a través de la Sentencia C-711 de 1998.

(5) La Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse respecto de la expresión “... y los periodistas con tarjeta profesional” contenida en este numeral, esto a través de la Sentencia C-100 de 2007.

(6) M.P. Jaime Araújo Rentería.

(7) Sentencias C-855 de 2005, 1152 de 2005, 189 de 1996, 164 de 2000, 013 de 2002, 313 de 2007, 453 de 2002, 046 de 1996, 452 de 2002, 250 de 2004, 522 de 2007, 773 de 1998, 582 de 2002 y 331 de 1999 de la Corte Constitucional.

(8) ART. 9º—Accidente de trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte.

Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo.

Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador.

ART. 10. —Excepciones. No se consideran accidentes de trabajo:

a) El que se produzca por la ejecución de actividades diferentes para las que fue contratado el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas o culturales, incluidas las previstas en el artículo 21 de la Ley 50 de 1990, así se produzcan durante la jornada laboral, a menos que actúe por cuenta o en representación del empleador, y

b) El sufrido por el trabajador, fuera de la empresa, durante los permisos remunerados o sin remuneración, así se trate de permisos sindicales.

(...).

ART. 13. —Afiliados. Son afiliados al sistema general de riesgos profesionales:

a) En forma obligatoria: 1. Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos.

2. Los jubilados o pensionados, excepto los de invalidez, que se reincorporen a la fuerza laboral como trabajadores dependientes, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos.

3. Los estudiantes que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución, cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida, y

b) En forma voluntaria: Los trabajadores independientes, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

PAR.—La afiliación por parte de los empleadores se realiza mediante el diligenciamiento del formulario de afiliación y la aceptación por la entidad administradora, en los términos que determine el reglamento.

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