Sentencia C-1161 de septiembre 6 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SANCIONES ADMINISTRATIVAS PARA EL SECTOR FINANCIERO

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y PROPORCIONALIDAD

EXTRACTOS: «En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Enrique Granados Peña demanda los artículos 52, 209 parcial y 211 parcial del Decreto-Ley 663 de 1993. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. Del texto objeto de revisión

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 40820 del 2 de abril de 1993, y se subraya lo demandado:

“ART. 52.—Sanciones. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta facultad sólo podrán establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopción de las demás medidas administrativas que resulten procedentes de acuerdo con la ley. (...).

ART. 209.—Sanciones administrativas. Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario, autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de un millón de pesos ($ 1.000.000) a favor del tesoro nacional. El Superintendente Bancario podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustará anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE.

Las multas previstas en este artículo, podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 208 del presente estatuto. (...).

ART. 211.—Sanciones administrativas.

1. Régimen general. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometidas a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional, no menor de quinientos mil pesos ($ 500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($ 2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE.

Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1º y 3º del artículo 208 del presente estatuto”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia.

1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 52, 209 parcial y 211 parcial del Decreto-Ley 663 de 1993 o estatuto orgánico del sistema financiero (de ahora en adelante EOSF), ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.

El primer asunto bajo revisión.

2. El demandante, apoyándose en los criterios desarrollados por la Corte en la sentencia C-700 de 1999, considera que las disposiciones acusadas deben estar contenidas en una ley marco y no podían ser expedidas por un decreto-ley, pues están relacionadas con la intervención estatal en el sector financiero. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público argumentan que esas disposiciones tienen un contenido sancionador, por lo cual, podían ser expedidas por un decreto-ley. Además, algunos argumentan que la Corte no debe pronunciarse sobre este cargo del actor, pues su acusación se basa en un vicio de forma, y la acción para ese tipo de ataques se encuentra caducada, pues ha transcurrido más de un año entre la publicación de esas normas y la presentación de esta demanda.

Como vemos, el primer problema que debe resolver esta corporación es si la presente acción se encuentra o no caducada, como lo sostienen algunos de los intervinientes. En caso de que no sea así, y proceda un examen de fondo, deberá entonces la Corte examinar si las disposiciones acusadas podían o no ser expedidas por un decreto con fuerza de ley, como el Decreto 663 de 1993, o si requerían de una ley marco, como lo argumenta el actor.

Los vicios de competencia no son vicios de forma: procedencia de un pronunciamiento de fondo.

3. La Constitución establece que “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” (C.P., art. 242). Sin embargo, esta Corte tiene bien establecido que los problemas de competencia no constituyen vicios de forma sino vulneraciones materiales a la Constitución, por cuanto la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la corporación, legitimidad para acceder a la forma” (1) . Por ello, esta Corte ha concluido que constituyen vicios materiales, cuya acción no caduca, el exceso del gobierno en el ejercicio de las facultades extraordinarias (sent. C-546/93), la violación de la regla de la unidad de materia (sent. C-531/95) o el desconocimiento de la reserva de ley orgánica (sent. C-600-A/95). Ahora bien, en el presente caso, la acusación del actor no es por razones de forma sino de competencia, pues el demandante no impugna la manera como fueron aprobadas y promulgadas esas disposiciones sino que argumenta que el Presidente no podía expedir esas regulaciones por medio de un decreto-ley, ya que estas materias, al estar relacionadas con el manejo de dinero captado al público, son propias de una ley marco. Por consiguiente, el ataque del actor es que estos contenidos no pueden ser regulados por medio de un decreto-ley, por lo cual se trata de una impugnación material por razones de competencia y no una acusación por vicios de forma. La acción no se encuentra entonces caducada y procede un examen de fondo sobre esa acusación del demandante.

(1) Sentencia C-546/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Reserva de ley marco para la regulación de la actividad financiera y consagración de sanciones en el campo financiero.

4. El demandante acierta en señalar que, conforme a la Constitución, corresponde al Congreso establecer directamente, por medio de una ley marco, las normas generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el gobierno en la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P., art. 150-19, lit. d). Igualmente, es claro que, por expreso mandato constitucional, esas disposiciones no pueden ser expedidas por decreto-ley, pues en esta materia, el Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al Presidente (C.P., art. 150, ord. 10) (2) . Finalmente, como consecuencia de lo anterior, y conforme a la doctrina señalada en la sentencia C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, es claro que si esas regulaciones son establecidas por un decreto-ley, entonces esa regulación es inconstitucional. En efecto, conforme a esa sentencia, si “las normas marco, por prohibición expresa del artículo 150, numeral 10, ibídem, no podían estar contenidas en decretos dictados con base en facultades extraordinarias, ya que el Congreso no estaba autorizado para concederlas, surge de bulto la inconstitucionalidad”.

(2) Ver, al respecto, las sentencias C-688/99 y C-700/99.

Por consiguiente, la pregunta que surge es la siguiente: las normas acusadas del EOSF en la presente ocasión ¿hacen o no parte de aquellas que, conforme al artículo 150, numeral 19, literal d, tienen reserva de ley marco? En efecto, si la respuesta a ese interrogante es afirmativa, entonces el demandante tiene razón, y esas disposiciones serían inconstitucionales, por cuanto esos contenidos no podían ser establecidos por medio de un decreto-ley.

5. La Corte ha explicado el alcance del artículo 150 numeral 19, literal d en los siguientes términos:

“La intervención del gobierno en las actividades financiera, aseguradora, del mercado de valores y demás que tengan que ver con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público busca que aquéllas se cumplan en concordancia con el interés público; que se tutelen los intereses de los usuarios que acuden a los servicios de las entidades que los ofrecen; que se ofrezcan, en general, condiciones patrimoniales y de manejo institucional que garanticen adecuadas condiciones de seguridad y transparencia en el manejo de los recursos de los ahorradores, depositarios y asegurados.

Los instrumentos de intervención comprenden todos los mecanismos que permiten manejar el ejercicio de las referidas actividades, fijar el plazo de las operaciones, señalar las garantías aplicables a cada operación en particular, establecer el margen de solvencia y el patrimonio técnico mínimo de la entidad o entidades objeto de intervención, en resumen, emplear los mecanismos de regulación adecuados que posibiliten una acción prudencial de los referidos organismos, de manera que las operaciones autorizadas se realicen con sujeción a su propia naturaleza y al objeto principal reconocido a la respectiva entidad.

Como se deduce de lo expresado, el gobierno carece de competencia para formular o participar en la formulación de la política de crédito del país, esto es, en la selección concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar, de manera que no se puede asimilar, ni siquiera en parte, la facultad reguladora del crédito, que es función propia del Banco de la República, con la potestad de intervención del gobierno que le asigna la Carta Política para el ordenamiento y control de las actividades a que alude el numeral 25 del artículo 189 y demás disposiciones que se han mencionado.

Resulta obvio considerar, que el gobierno debe tener en cuenta, en su rol de interventor, las directrices consignadas en las leyes sobre moneda (C.P., art. 150-13), políticas monetaria, cambiaria y crediticia (C.P., arts. 150-22 y 372), así como los objetivos y metas de la política económica general, cuando ello incide de alguna manera en el manejo de las referidas competencias” (3) .

(3) Sentencia C-021/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración 4.

Esta presentación es suficiente para mostrar que las normas acusadas no hacen parte de aquellas que tienen reserva de ley marco, puesto que ellas no definen los criterios y objetivos generales a que debe sujetarse el gobierno al intervenir la actividad financiera y de aprovechamiento y manejo de dineros al público, sino consagran faltas y sanciones en que pueden incurrir los funcionarios o las instituciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Se trata pues de normas que son expresión del poder sancionador del Estado, y no manifestaciones de la intervención reguladora del gobierno en el sector financiero, o en actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P., art. 150-19).

6. Con todo, podría argumentarse, como lo hace el actor, que la sanción de esos comportamientos es una forma de intervención y regulación en el sector financiero, por cuanto esas disposiciones castigan a aquellos funcionarios e instituciones que vulneran las reglamentaciones que gobiernan el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

La Corte no niega que existe una cierta conexidad temática entre la regulación de la actividad financiera y la imposición de sanciones a quienes vulneren esas reglamentaciones. Sin embargo, no por ello debe inferirse que esas sanciones tienen reserva de ley marco, pues esa conclusión es inaceptable por las siguientes razones:

De un lado, esa tesis implica una confusión entre la reglamentación de una actividad y la sanción por el incumplimiento de esas reglamentaciones, que son fenómenos jurídicos relacionados pero diversos. Ahora bien, la ley marco existe para aquellas materias, que por su propia naturaleza y dinámica, están sujetas a cambios rápidos, por lo cual la Carta establece un particular reparto de competencias entre el Congreso y el gobierno. El primero se limita a establecer “las pautas generales dentro de las cuales este último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación” (4) . Este reparto competencial es razonable para el ejercicio de la facultad reglamentaria en esos ámbitos, pero no tiene por qué extenderse al diseño de las sanciones en esos mismos campos, puesto que, por razones de seguridad jurídica y protección de los derechos de las personas, la definición de las infracciones debe ser más permanente y estar incorporada en la propia ley.

(4) Corte Constitucional, sent. C-013/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

De otro lado, la tesis del actor ampliaría indebidamente el campo de la ley marco, pues implicaría que el establecimiento de cualquier infracción o tipo penal vinculado con los ámbitos de ese tipo de leyes, debería también estar contenido en una ley marco. Llegaríamos entonces al absurdo de que, como es propio de ley marco el régimen de aduanas y de cambio internacional (C.P., art. 150-19, lits. b y c) entonces las infracciones cambiarias o el delito de contrabando deberían igualmente estar contenidas en una ley marco. Esta conclusión es irrazonable, por lo cual, conforme a una clásica reducción al absurdo, debemos inferir que estas sanciones carecen de reserva de ley marco.

En tercer término, y directamente ligado a lo anterior, la tesis del demandante olvida que la ley marco representa una excepción a la cláusula general de competencia del Congreso y al reparto ordinario de competencias entre el legislador y el ejecutivo, puesto que limita el ámbito normativo de la ley. Conforme a lo anterior, al ser una excepción, y conforme a clásicas reglas hermenéuticas, la reserva de ley marco debe ser interpretada de manera estricta, por lo cual se entiende que ella cubre exclusivamente las actividades expresamente señaladas por la Constitución. Por ello esta Corte había señalado “que la Carta Política resultaría violada si se “deslegalizarán” por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo 113 de la Constitución” (5) .

(5) Sentencia C-428/97, M.P. José Gregorio Hernández, criterio reiterado en la sentencia C-955 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.

Finalmente, la tesis del actor resulta paradójicamente contraria a los otros cargos que el mismo demandante formula contra esas disposiciones. En efecto, según su parecer, otra de las razones por las cuales estos artículos son inconstitucionales es porque ellos vulneran el principio de legalidad, en la medida en que no definen con precisión cuáles son los comportamientos castigados y cuáles son las respectivas sanciones. Sin embargo, si uno exige que las faltas administrativas y los delitos deben estar determinados en la ley —como lo hace con razón el actor—, mal podría uno igualmente sostener que esas normas tienen reserva de ley marco, por cuanto, como ya se indicó, en esas materias corresponde a la ley únicamente señalar unas pautas generales, que guían la reglamentación concreta, que corresponde expedir al ejecutivo. Por ende, es inadmisible la tesis según la cual las infracciones en la actividad financiera deben ser objeto de una ley marco, pues la ley únicamente indicaría las pautas generales, mientras que correspondería al gobierno establecer en concreto esas infracciones, lo cual obviamente contradice el principio de legalidad punitiva, que el actor mismo defiende.

7. Por todo lo anterior, la Corte concluye que el cargo sobre vicios de competencia no es de recibo, por cuanto las disposiciones acusadas podían ser expedidas por medio de un decreto-ley. Es más, esta corporación incluso admitió, en una decisión anterior, que era válido que el Decreto 663 de 1993 incorporara en su texto los delitos financieros que habían sido consagrados, por decretos leyes y decretos legislativos, durante la vigencia de la anterior Constitución, sin que tuvieran que ser expedidos por medio de una ley marco. Para la Corte, el único problema que podían tener esas disposiciones era la prohibición de expedir códigos por medio de decretos leyes. Pero ese cargo tampoco era de recibo, por cuanto el Decreto 663 de 1993 se limitó a recopilar esos tipos delictivos, sin alterar su contenido. Dijo entonces esta corporación en la sentencia C-582 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz:

“Es evidente que si el propósito del legislador hubiera sido mayor, como habría acontecido de haberse propuesto eliminar o reformar los tipos penales, en sí mismos, habría debido hacerlo directamente sin apelar a la concesión de facultades extraordinarias al gobierno. Ni la facultad legislativa —modificación del sistema de titulación y numeración del estatuto orgánico del sector financiero—, ni su concreto ejercicio, se han traducido en la creación ni en la modificación de un tipo penal, menos todavía en la expedición o reforma de un código. (…).

En este caso, el decreto-ley demandado tiene por objeto un texto legal anterior, pero sólo para los efectos de modificar su numeración. Más allá de este circunscrito objetivo, no se descubre ninguna intención distinta en cabeza del legislador o del gobierno. Se ha advertido que el legislador podría dejar inalterados los tipos penales anteriores formulados en decretos leyes. Modificar la numeración del decreto-ley que contiene el estatuto orgánico del sector financiero que, por contera, repercute en cambiar la numeración de las disposiciones de éste que consagraban, desde antes que entrara en vigencia la actual Constitución, cuatro tipos penales, equivale sustancial y formalmente a dejar inalteradas las conductas penales correspondientes”.

El cargo del demandante por eventuales vicios en la formación de estas normas es entonces desechado.

El segundo asunto bajo revisión.

8. El actor considera que los artículos acusados son inconstitucionales pues desconocen los principios de legalidad y proporcionalidad, ya que no definen con precisión las infracciones ni precisan el monto de la multa, de tal manera que finalmente es el superintendente quien establece, en forma discrecional, cuáles son los comportamientos castigados y el quantum de la sanción, sin que la ley le indique los criterios para imponerla. Por el contrario, los intervinientes consideran que esas disposiciones definen con suficiente precisión las conductas y las sanciones, por lo cual no presentan vicios de inconstitucionalidad. Por su parte, la vista fiscal comparte los argumentos de los intervinientes en relación con los artículos 209 y 211 del EOSF, pues considera que esas disposiciones establecen los elementos básicos de la infracción, pero considera que el artículo 52 de ese mismo cuerpo normativo debe ser retirado del ordenamiento, ya que desconoce el principio de legalidad punitiva, en la medida en que traslada al gobierno la definición de las sanciones.

Conforme a lo anterior, las acusaciones contra las disposiciones demandadas giran en torno a si ellas desconocen o no los principios de legalidad y proporcionalidad. La Corte comenzará entonces por recordar brevemente el alcance de esos principios en el derecho sancionador, para luego examinar concretamente las disposiciones acusadas.

Principios de legalidad y proporcionalidad, derecho sancionador e inconstitucionalidad del artículo 52 del EOSF.

9. Esta corporación tiene bien establecido que si bien el derecho penal no es más que una de las especies del derecho sancionador, sin embargo los principios penales se aplican, mutatis mutandis, a los distintos ámbitos en donde opera el derecho sancionador. En efecto, en reiterada jurisprudencia esta corporación ha establecido que los principios del derecho penal —como forma paradigmática de control de la potestad punitiva— se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado (6) . Y es que la Constitución es clara en señalar que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (C.P., art. 29). Por consiguiente, el actor tiene razón en que la definición de una infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado.

(6) Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599/92, C-390/93, C-259/95, C-244/96 y C-690/96, entre otras.

10. Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa (7) . Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas” (8) .

(7) Ver, entre otras, la sentencia C-597/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 12.

(8) Sentencia C-417/93, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte Nº 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-280/96.

11. Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hace el artículo 52 del EOSF. En efecto, esa norma traslada al ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite, pues indica que las sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese límite, la facultad conferida al gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de legalidad en este campo. El artículo 52 del EOSF será entonces retirado del ordenamiento.

Estudio de la constitucionalidad de las conductas sancionadas por los artículos 209 y 211 del EOSF.

12. Entra la Corte a examinar si los otros dos artículos acusados respetan o no los principios constitucionales del derecho sancionador.

Ahora bien, el artículo 209 del EOSF establece que el sujeto activo de la infracción es el “director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario”. Por ende, como la ley define a su vez cuáles son las entidades sujetas a control (ver D. 1284/94, art. 2º), el sujeto activo se encuentra suficientemente determinado.

13. La disposición indica que el comportamiento castigado consiste en que alguno de esos funcionarios “autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse”. La Corte considera que el núcleo rector del comportamiento está claramente determinado, pues consiste en ejecutar o autorizar determinados actos, por lo cual, por este aspecto, la descripción típica es precisa.

Por el contrario, a primera vista existe una cierta indeterminación sobre el tipo de acto sobre el que recae la ejecución o autorización, pues este artículo 209 remite genéricamente a otras normas, ya que la infracción consiste en autorizar o realizar actos que sean contrarios a otras disposiciones. Por consiguiente, podría argumentarse, como lo hace el demandante, que esa remisión normativa hace que la conducta sancionada quede totalmente indeterminada, de suerte que incluso podrían castigarse comportamientos tan inocuos, como botar un papel o cerrar muy fuertemente una puerta.

Para examinar ese reparo, la Corte recuerda que el solo hecho de que exista una remisión normativa no es en sí mismo inconstitucional, pues incluso en materia penal, que es el campo en donde opera con mayor rigor el principio de legalidad, debido a la importancia de los derechos que pueden ser afectados por la imposición de una pena, son admisibles los tipos en blanco. Así, ha dicho esta corporación que “los tipos penales en blanco son a veces criticados por algunos sectores de la doctrina que consideran que no representan la mejor técnica legislativa y generan inseguridad jurídica, lo cual es particularmente grave en materia penal”. Sin embargo, precisó la Corte, “esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente” (9) . Por consiguiente, la pregunta que surge es si la remisión normativa es en el presente caso lo suficientemente precisa para que el artículo acusado no desconozca el principio de legalidad.

(9) Sentencia C-559/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 5.

14. Ahora bien, para responder a este interrogante, la Corte recuerda que la actividad relacionada con la captación y manejo de ahorro es de interés público (C.P., art. 335) y está sometida a un especial control del Estado, no sólo por cuanto se trata de entidades que trabajan con dineros que no son propios sino del público, sino además por la importancia estratégica de este sector para la suerte global de la economía. Por ello, en este ámbito, la libertad económica se encuentra más limitada que en otros campos, no sólo porque esas actividades, para ser ejercidas, requieren de previa autorización estatal (C.P., art. 335) sino además porque la propia Carta señala que el gobierno debe reglamentar, inspeccionar y controlar ese sector (C.P., arts. 150-19 y 189-24).

Por ende, debido a esa especialidad del sector financiero, los funcionarios y directivos de las entidades de este sector se encuentran sometidos a un régimen legal especial de deberes, que deben conocer y respetar, con el fin de proteger los dineros del público. Y en particular las entidades, para funcionar, deben lograr la aprobación de sus estatutos, que deben entonces ser protocolizados y registrados (EOSF, art. 53). Por consiguiente, es obvio que constituye una carga elemental para quienes laboran en ese sector conocer los estatutos de la entidad en donde son directivos o empleados, así como el régimen legal especial al cual están sometidas esas instituciones. Por ello la Corte considera que la obligación que impone la norma acusada a los directivos y funcionarios de esas entidades de no realizar ni autorizar actos contrarios a los estatutos de las entidades y a las normas legales a que el establecimiento deba sujetarse, es no sólo suficientemente precisa, sino que además se encuentra justificada, debido a las particularidades de este sector, que, se repite, no sólo maneja dineros ajenos sino que, además, tiene una incidencia decisiva en el desarrollo económico del país. Por ende, esas expresiones son claramente exequibles.

15. Por el contrario, la imposición de la multa por la realización o autorización de actos violatorios “de alguna ley o reglamento” es en principio ambigua, por cuanto esa expresión podría interpretarse, si se acoge su sentido literal, en el siguiente sentido: si un funcionario de una entidad sometida a la vigilancia de la superintendencia autoriza un acto que viole cualquier ley de la República, o cualquier reglamento, podría ser sancionado con una multa de hasta un millón de pesos. Entendida de esa forma, la disposición es no sólo ambigua, pues no se sabe a qué leyes se refiere, sino que puede ser incluso desproporcionada y conducir a conclusiones absurdas: así, podría incluso sostenerse, como lo hace el actor, que si el directivo de una entidad financiera desconoce una norma de tránsito, contenida en cualquier ley o reglamento, entonces la Superintendencia Bancaria podría sancionarlo con una multa de hasta un millón de pesos constantes de 1982, lo cual es a todas luces irrazonable.

¿Significa lo anterior que la expresión “de alguna ley o reglamento” debe ser retirada del ordenamiento, debido a su ambigüedad? La Corte considera que no, pues una interpretación sistemática de ese aparte permite no sólo conferirle un sentido razonable, sino que posibilita superar sus ambigüedades. Así, es obvio que si esas sanciones son impuestas por la Superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse de intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspeccionar, vigilar y controlar a las entidades que manejen recursos captados al público, de conformidad con las normas legales pertinentes, como los artículos 325 y siguientes del EOSF, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de esa superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes y reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos funcionarios. Y en cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.

16. En tal contexto, y teniendo en cuenta que una interpretación literal del aparte del artículo 209 del EOSF “de alguna ley o reglamento” podría generar ambigüedades y conducir a absurdos, la Corte, en desarrollo del principio de conservación del derecho, condicionará el alcance de esa expresión. Es cierto que esta Corte había señalado anteriormente que este principio de conservación del derecho tiene una eficacia limitada en caso de tipos penales o sancionadores ambiguos (10) . Dijo entonces esta corporación, en la sentencia C-559 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento 20:

(10) Ver sentencias C-559/99 y C-843/99.

“En casos de ambigüedad penal, el principio de conservación del derecho sólo puede tener una operancia muy limitada, pues la Carta ha señalado con claridad que corresponde al legislador, y no al juez constitucional, establecer los delitos (C.P., art. 29). Por ende, sólo es procedente que esta Corte declare la exequibilidad condicionada de un tipo penal ambiguo en aquellos eventos en donde exista una cierta imprecisión en la descripción penal pero un examen de los antecedentes de la norma, o de otros materiales jurídicos, permita llegar a determinar con certeza cuál es el comportamiento que el legislador quería sancionar. En todos los demás casos, la decisión adecuada es declarar la inconstitucionalidad del tipo penal ambiguo, a fin de evitar que los jueces asuman la elaboración de la política criminal, función que no les corresponde”.

En el presente caso, sin embargo, es claro que la interpretación sistemática de la expresión “de alguna ley o reglamento” permite determinar con precisión el comportamiento que el legislador quería sancionar, por lo cual es procedente recurrir a una constitucionalidad condicionada de ese mandato.

17. Entra por último la Corte a examinar la constitucionalidad de la sanción prevista por ese artículo, que dispone que el Superintendente Bancario podrá sancionar al funcionario, por cada vez, con una multa hasta de un millón de pesos, suma que se ajustará anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE. Además la disposición indica que el superintendente podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas.

Contrariamente a lo sostenido por el actor, la Corte encuentra que la norma no desconoce el principio de legalidad, pues establece un límite máximo a la multa que puede ser impuesta y precisa qué otras sanciones pueden ser decretadas por el superintendente. Es cierto que la disposición confiere una cierta discrecionalidad al superintendente, pero no es en sí mismo inconstitucional, ya que debe entenderse que esa autoridad debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada. En efecto, esta corporación ha señalado, en diversas decisiones (11) , que no se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, ya que en Colombia, aun cuando no cuente con consagración expresa, es enteramente aplicable el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Esto significa que el ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y se debe entender limitado a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas estas facultades de la Superintendencia Bancaria, que son administrativas por su naturaleza, señala con claridad que “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. Lo anterior significa que el superintendente no puede ejercer de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le confiere la disposición impugnada, sino que debe desarrollarla en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma, esto es, que las sanciones deben ser proporcionadas a la gravedad de las faltas cometidas por los funcionarios de las entidades sometidas a control. Por ello la actuación del superintendente no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulación del acto discrecional ante la jurisdicción contencioso administrativa. En ese entendido, la Corte concluye que esta disposición no establece sanciones desproporcionadas.

(11) Ver entre otras, sentencias C-031/95 y C-318/95.

18. Conforme a lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad simple del inciso primero del artículo 209 del EOSF, con excepción del aparte “de alguna ley o reglamento”, que será declarado exequible pero en el entendido de que se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que se trata de los reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal d y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.

19. El anterior análisis es para la Corte suficiente para concluir que el ordinal primero del artículo 211 del EOSF, acusado, también se ajusta a la Carta, pues en el fondo esa disposición sanciona un comportamiento similar. La diferencia básica es que en este caso, la sanción, que es más alta, es impuesta contra el establecimiento, y debe tratarse de una violación por parte del administrador o representante legal de una entidad sometida a control de “una norma del estatuto de la entidad o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido”. La Corte encuentra que la palabra “reglamento” es también en este caso ambigua, por lo cual su alcance también será condicionado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 52 del Decreto-Ley 663 de 1993.

2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero acusado del artículo 209 del Decreto-Ley 663 de 1993, en el entendido de que, conforme a lo señalado en los fundamentos 15, 16, 17 y 18 de esta sentencia, se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de los reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal d, y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.

3. Declarar EXEQUIBLE el resto del inciso primero acusado del artículo 209 del Decreto-Ley 663 de 1993.

4. Declarar EXEQUIBLE la expresión “reglamento” del ordinal primero del artículo 211 del Decreto-Ley 663 de 1993, en el entendido de que se trata de los reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal d y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.

5. Declarar EXEQUIBLE el resto del ordinal primero acusado del artículo 211 del Decreto-Ley 663 de 1993.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-1161 de septiembre 6 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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