Sentencia C-1171 de noviembre 17 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1171 de 2005

Ref.: Expediente D-5758

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actores:

Ernesto Espinosa Jiménez

Álvaro Restrepo Valencia

Juan Esteban Valencia Rico

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”.

Bogotá D.C., diecisiete de noviembre del dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 37.571 del 1º de agosto de 1986.

“DECRETO-LEY NÚMERO 2241 DE 1986”

(Julio 15)

“Por el cual se adopta el Código Electoral”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 96 de 1985, previo dictamen del Consejo de Estado,

DECRETA:

TÍTULO III

(…).

ART. 65.—El Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones (1) , rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la registraduría y la tarifa de los servicios que esta preste.

(…)”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma demandada hace parte de un decreto con fuerza de ley.

2. La materia sujeta a examen.

Para los demandantes el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” vulnera el artículo 338 de la Constitución por cuanto el legislador “no determinó el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto”, respecto de “el valor de los duplicados, renovaciones (2) , rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la registraduría y la tarifa de los servicios que esta preste”, como lo ordena el referido artículo superior cuando se delega en las autoridades la fijación de la tarifa de una tasa o contribución.

El interviniente en representación de la Registraduría Nacional del Estado Civil solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, la cual pide se concuerde con los artículos 38, numeral 4º y 40, numeral 15 del Decreto-Ley 1010 de 2000 así como con el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, disposiciones de las que se desprenden en su criterio los elementos que los demandantes echan de menos para formular su cargo por la supuesta violación del artículo 338 constitucional.

El interviniente en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia afirma que en el presente caso deben aplicarse los mismos criterios señalados por la Corte en la Sentencia C-243 de 2005 por estar frente a los mismos supuestos y en consecuencia se debe declarar la inexequibilidad del artículo acusado como lo solicitan los demandantes.

El señor Procurador General de la Nación considera igualmente que asiste razón a los demandantes al tiempo que señala que las normas contenidas en el Decreto-Ley 1010 de 2000 “por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del fondo de vivienda social de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones”, no permite entender cumplido en este caso el requisito señalado por el artículo 338 constitucional.

Así las cosas corresponde a la Corte establecer si el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” vulnera o no el artículo 338 de la Constitución.

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) el concepto de tasa y sus características frente a los demás tributos ii) la posibilidad de delegar en las autoridades —en este caso una autoridad electoral a saber el Registrador Nacional del Estado Civil— la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación para los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema para definir los costos de los servicios que se presten y la forma de hacer su reparto ii) el contenido y alcance de las disposiciones acusadas, que resultan pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda.

3.1. El concepto de tasa y sus características frente a los demás tributos.

La Corte ha explicado en reiteradas ocasiones (3) que es posible identificar claramente en el sistema fiscal colombiano tres tipos de tributos, a saber los impuestos, las tasas y las contribuciones (4) , que si bien son todos fruto de la potestad impositiva del Estado, tienen cada uno características propias que los diferencian (5) .

A partir de los textos constitucionales y legales y de la doctrina se ha señalado en este sentido que los impuestos:

— Se cobran indiscriminadamente a toda persona y no a un grupo social, profesional o económico determinado.

— No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente.

— Una vez pagado, el Estado dispone de él conforme a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.

— Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.

— Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.

— No se destinan a un servicio público específico, sino al tesoro público en general, para atender todos los servicios necesarios.

En cuanto a las contribuciones parafiscales (6) , se ha señalado que:

— Tienen carácter obligatorio;

— Afectan solo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados;

— No hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica;

— Cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del presupuesto general de la nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales.

A su vez se ha dicho que se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con las siguientes características:

— Constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;

— Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio;

— Ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales;

— Un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos.

La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquellas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado (7) .

También suele explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto contrariamente a estos no guardan relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los impuestos (8) .

3.2. La posibilidad de permitir a las autoridades la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación para los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema para definir los costos de los servicios que se presten y la forma de hacer su reparto (9) .

De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Así mismo se establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

El mismo artículo precisa que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Finalmente, el tercer inciso precisa que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

De dicho texto superior se desprenden entonces claros principios que rigen los tributos y que son aplicables no solo a gravámenes futuros, sino a los ya existentes. i) el de legalidad (10) , pues el poder de imposición solo corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales por lo que son la ley, las ordenanzas y los acuerdos los que deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas; ii) el de irretroactividad, por el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período posterior a su vigencia (11) . Principio que reitera el artículo 363 superior en su segundo inciso.

Ahora bien, en relación con el mandato contenido en el segundo inciso del artículo 338 debe destacarse, para efectos de la presente sentencia que de dicho texto se desprende que las tarifas de las tasas —entendidas como recuperación de los costos de los servicios que se les presten a los contribuyentes— y las tarifas de las contribuciones —entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes—, pueden excepcionalmente ser fijadas por las autoridades —en este caso una autoridad electoral a saber el Registrador Nacional del Estado Civil (C.P., art. 266)—, pero previa fijación por la ley, las ordenanzas o los acuerdos del sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto. Cabe hacer énfasis en que el artículo 338 alude en este caso genéricamente a “las autoridades” tomando en cuenta precisamente que dentro de la organización del Estado Colombiano de acuerdo con el artículo 113 superior además de los órganos que integran las ramas del Poder Público, —legislativa, ejecutiva y judicial—, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado y que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. Dentro de ellas dentro del capítulo segundo “de las autoridades electorales” del título IX “de las elecciones y de la organización electoral” (12) se alude a las autoridades electorales y en particular al Registrador Nacional del Estado Civil (C.P., art. 266) que es a quien en la norma acusada se atribuye la posibilidad de fijar la tarifa de las tasas a que en él se alude.

En relación con esta posibilidad cabe recordar que la Corte en la Sentencia C-155 de 2003 (13) luego de hacer el recuento de la jurisprudencia de la corporación sobre este punto (14) , puso de presente que los conceptos de sistema y método deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan el expreso mandato superior del artículo 338 de la Constitución, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa de las tasas o contribuciones, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

En ese orden de ideas precisó que una exigencia demasiado estricta sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad aludida, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en poder de las autoridades administrativas la regulación plena de ese elemento, en contradicción con el principio de legalidad, que se concreta en la predeterminación del tributo y la representación popular.

La Corte expresó en la citada sentencia lo siguiente:

“16. El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000 (15) es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas.

Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.

Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.

En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes” (16) . Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución.

Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.

17. Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.

Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios.

18. Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material. Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma. En consecuencia, ‘basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes’ (17)(18) .

Con fundamento en los argumentos expuestos, procede la Sala a estudiar en concreto la disposición acusada por los demandantes.

3.2. El contenido y alcance de la disposición acusada.

Cabe recordar que en vigencia de la Constitución anterior el Presidente de la República haciendo uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República a través de la Ley 96 de 1985 “por medio de la cual se modifican las leyes 28 de 1979 y 85 de 1981, el Código Contencioso Administrativo, se otorgan unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones” previo dictamen del Consejo de Estado, expidió el Decreto-Ley 2241 de la misma anualidad “por medio del cual se adopta el Código Electoral”, dicha norma fue publicada en el Diario Oficial Nº 37.571 el 1º de agosto de 1986 (19) .

En el referido código se estableció en el artículo 61 (20) que con cargo a los recursos del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil —a que alude el artículo 59 del referido decreto-ley (21) — se atenderían “los gastos que demande la construcción, compra, mejora y conservación de las edificaciones que requiera la organización electoral para su funcionamiento; la adquisición de equipos de procesamiento de datos, de producción de cédulas y tarjetas de identidad y de comunicaciones; y la compra de materiales y enceres”.

Dentro de los elementos que conforman el patrimonio del referido fondo rotatorio se incluyó en el literal c) del artículo 60 “los recursos que perciba por concepto de expedición de duplicados de cédulas y de tarjetas de identidad y por rectificación y renovación de los mismos documentos” y en el literal d) “el valor de las publicaciones, revistas boletines y libros que edite la Registraduría Nacional del Estado Civil”.

Así mismo dentro del título III del decreto-ley, sobre cedulación, se señaló en el artículo 65 (22) —norma acusada en el presente proceso— que “El Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones (23) , rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la registraduría y la tarifa de los servicios que esta preste”.

Al respecto cabe precisar que en relación con dicho artículo la Corte se pronunció en la Sentencia C-511 de 1999 (24) para declarar la inexequibilidad de la expresión “renovación” (25) por cuanto consideró que “La protección y fomento de este ejercicio democrático, que es tarea esencial e insustituible del Estado, no puede ser objeto, bajo cualquier pretexto, de condicionamientos onerosos que lo puedan restringir o desestimular, como puede ocurrir con el traslado de la carga económica que representa la renovación de la cédula de ciudadanía a las personas” y porque “Una imposición de esta naturaleza puede erigirse en un motivo de desestímulo al sufragio y trocar el papel del Estado de promotor o facilitador del sufragio en desestimulador del mismo” (26) .

Es decir que de acuerdo con la norma vigente, después de dicha providencia, lo que ella establece es la posibilidad para el Registrador Nacional del Estado Civil de señalar periódicamente i) el valor de los duplicados, rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad, así como ii) el valor de los libros y publicaciones que edite la registraduría y la tarifa de los servicios que esta preste.

A partir de los anteriores presupuestos procede la Corte a hacer el examen del cargo formulado en la demanda.

4. Análisis del cargo formulado.

Para los demandantes el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” vulnera el artículo 338 de la Constitución por cuanto el legislador “no determinó el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto”, respecto de “el valor de los duplicados, renovaciones (27) , rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la registraduría y la tarifa de los servicios que esta preste”, como lo ordena el referido artículo superior cuando se delega en las autoridades la fijación de la tarifa de una tasa o contribución.

Al respecto con aplicación de los criterios señalados en los apartes preliminares de la presente providencia sobre el concepto de tasa ha de concluirse que cuando la norma acusada autoriza el cobro del duplicado o la rectificación de la cédula de ciudadanía y de las tarjetas de identidad y la consecuente posibilidad para el Registrador Nacional del Estado Civil de determinar su valor así como la posibilidad de que este determine el valor que habrá de cobrarse en contraprestación por los libros y publicaciones que edite la Registraduría Nacional del Estado Civil y la tarifa de “los servicios que esta preste” no cabe duda de que se está en presencia de dicho concepto de tasa (28) y que es precisamente en relación con el cumplimiento o no de los presupuestos señalados en el artículo 338 superior, en esas circunstancias, que debe pronunciarse la Corte frente a la demanda planteada.

En ese orden de ideas, es claro que la exigencia señalada en el segundo inciso del artículo 338 superior —a saber la determinación por la ley del sistema y el método para definir los costos del servicio prestado (en este caso la expedición de los documentos y los servicios a que se alude en el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986), y la manera de hacer su reparto—, independientemente de que se trate de una norma expedida antes de la vigencia de la Constitución, debe cumplirse.

Al respecto debe recordarse que esta corporación ha señalado que en el estudio de aquellas disposiciones legales expedidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 debe hacerse un “esfuerzo por hallar una interpretación que se ajuste a la Constitución y promueva su máximo cumplimiento”. Pero “si agotadas las posibilidades hermenéuticas que brindan las normas demandadas, no se obtiene un resultado plausible, la Corte tendría que declarar su inexequibilidad” (29) . En ese orden de ideas dado que en el ordenamiento superior previo a la expedición de la Constitución de 1991 el requisito establecido en el artículo 338 constitucional no se encontraba previsto es claro que como se señaló para el caso del certificado judicial en la Sentencia C-243 de 2005 (30) , de no encontrarse en la norma acusada o en alguna de las normas legales que regulan la materia con las que puede concordarse elementos que permitan identificar la determinación por la ley del sistema y el método para definir los costos del servicio prestado y la manera de hacer su reparto, la norma tendría que ser declarada inexequible.

Ahora bien, la Corte encuentra que i) del artículo acusado, ii) de las demás normas del Decreto-Ley 2242 de 1986, iii) de la Ley 96 de 1985 —ley de facultades que sirvió de sustento a la expedición del referido decreto-ley— iv) de las leyes 28 de 1979 y 85 de 1981 a que en dicho decreto-ley se hace referencia, no puede inferirse que el legislador al autorizar que las autoridades administrativas determinaran la tarifa de la tasa por concepto de la prestación de servicios a que se alude en el artículo acusado haya señalado algún tipo de sistema y método para definir los costos de los servicios prestados, ni la manera de hacer su reparto.

En efecto, es claro que en el texto del artículo acusado ningún elemento en este sentido puede identificarse.

Así en el artículo simplemente se señala que “El Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones (31) , rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la registraduría y la tarifa de los servicios que esta preste”.

No hay pues evidencia en dicho artículo de criterios destinados a orientar la actuación del registrador respecto de la autorización dada por el legislador para determinar la tarifa de la tasa a que se ha hecho referencia.

Tampoco encuentra la Corte que en los demás artículos del decreto-ley en que se contienen las citadas disposiciones el legislador haya fijado el sistema y el método para definir los costos por los servicios a que allí se alude ni la manera de hacer su reparto.

Como tampoco lo hay en la Ley 96 de 1985, —por la cual se modificaron las leyes 28 de 1979 y 85 de 1981— y que constituyó la ley de facultades para la expedición del Decreto-Ley 2241 de 1986. En dicha ley solamente se alude en el artículo 48 —-norma que modificó el artículo 197 de la Ley 28 de 1979.— a que “La Registraduría Nacional del Estado Civil determinará el sistema para la administración y manejo de los números de las cédulas de ciudadanía que la misma registraduría asigne a las personas”. Disposición que claramente no establece el método ni el sistema a que alude el artículo 338 superior.

Ahora bien cabe precisar que contrario a lo afirmado por el interviniente en representación de la Registraduría Nacional del Estado Civil (32) , el hecho de concordar el artículo acusado con los artículos 38, numeral 4º y 40, numeral 15 del Decreto-Ley 1010 de 2000 “por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del fondo de vivienda social de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones” no permite entender cumplido en este caso el requisito señalado por el artículo 338 constitucional.

El tenor de los artículos invocados por el interviniente es en efecto el siguiente:

“ART. 38.—Registraduría delegada para el registro civil y la identificación. Son funciones de la registraduría delegada para el registro civil y la identificación: (…).

4. Elaborar proyectos con sus respectivos estudios socioeconómicos para la determinación de las tarifas de los duplicados y rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y las copias del registro civil”.

ART. 40.—Dirección Nacional del Registro Civil. Son funciones de la Dirección Nacional del Registro Civil: (…).

15. Efectuar estudios técnicos y económicos conducentes a la preparación del proyecto de acto administrativo sobre la modificación de tarifas relacionadas con la expedición de certificados y copias de registros civiles”.

Nada se dice en dichas normas que pueda considerarse como criterios señalados al legislador para la terminación de las tarifa de los servicios a que se alude en la norma en el aparte que se analiza en este acápite, al tiempo que la simple mención a la elaboración de estudios socioeconómicos —referido por lo demás exclusivamente al caso de las cédulas que como se ha dicho supone un análisis diferente—, no puede considerarse cumplimiento del requisito señalado en el artículo 338 superior.

Idéntica afirmación cabe hacer en relación con el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985 (33) igualmente invocado por el interviniente en representación de la Registraduría Nacional del Servicio Civil (34) , respecto del cual basta señalar que el objeto del mismo es el de fijar reglas generales sobre el derecho de petición de informaciones, y que en manera alguna puede entenderse con su contenido, por lo demás no aplicable al caso en estudio, cumplido el requisito señalado en el artículo 338 constitucional.

Por lo demás, ha de reiterarse que si bien la Corte ha señalado que la exigencia a que se alude en el artículo 338 no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas sacramentales ni se tiene que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, sí es indispensable que del contenido de las leyes mediante las cuales se autoriza a las autoridades para fijar la tarifa de una tasa se deriven los principios que estas deben respetar y las reglas generales a las cuales están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes (35) y ello claramente no es lo que sucede en el presente caso.

Ahora bien, tampoco cabe entender —contrario a lo que afirma igualmente el interviniente en representación de la Registraduría Nacional del Estado Civil (36) — que la simple remisión a la aplicación de los principios tributarios señalados en el artículo 363 superior —que por lo demás no se hace en la norma acusada—, sea factor suficiente para entender cumplido en este caso el mandato del segundo inciso del artículo 338 de la Constitución. Texto superior que establece claramente que si bien la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben necesariamente ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Asiste razón entonces al señor procurador cuando señala que en el presente caso se está ante una ausencia total de criterios para orientar al Registrador Nacional del Estado Civil en la determinación de la tarifa correspondiente a la prestación de servicios a que se ha hecho referencia y que en consecuencia son aplicables los mismos criterios señalados por la Corte en la Sentencia C-243 de 2005 cuyos considerandos se han recordado ampliamente en esta sentencia.

En ese orden de ideas es claro para la Corte que la acusación que formulan los demandantes en contra del artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” por la violación del artículo 338 superior está llamada a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(2) La expresión “renovaciones”, contenida en el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”, fue declarada inexequible en la Sentencia C-511 del 14 de julio de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(3) En el presente acápite se reiteran las consideraciones efectuadas en la Sentencia C-243 de 2005 sobre el mismo punto.

(4) En la Sentencia C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la corporación precisó que “aun cuando la Constitución 1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de Hacienda Pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P., art. 15, inc. 4º), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P., art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P., art. ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P., art. 154, inc. 2º)”. En el mismo sentido ver entre otras, la Sentencia C-711 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería.

(5) En relación con la definición de las características de los tributos a que en este aparte de la sentencia se aluden ver, entre otras, las sentencias C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón, C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-545 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, C-577 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1371 del 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1067 del 2002 y C-1143 del 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-226 del 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(6) El estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, señala lo que debe entenderse por tales gravámenes:

“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

(7) Ver Sentencia C-1371 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(8) Ver Sentencia C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.

(9) En el presente acápite se reiteran las consideraciones efectuadas en la Sentencia C-243 de 2005 sobre el mismo punto.

(10) Ver Sentencia C-583 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(11) Ver Sentencia C-711 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería.

(12) ART. 120.—La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas.

(13) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(14) En dicha sentencia se citan apartes de las sentencias C-144 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. S.V. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell; C-465 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa S.V. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, C-455 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-545 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz; C-482 de 1996 M.P. Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara. S.V. Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, C-816 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(15) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 M.P. Eduardo Montealgre Lynett.

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996. Ver también C-816 de 1999.

(18) Sentencia C-155 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett.

(19) Las leyes 28 de 1979 “por la cual se adopta el Código Electoral” y 85 de 1981 “por la cual se modifica la Ley 28 de 1979” contienen disposiciones sobre la materia que fueron reproducidas en el referido decreto-ley.

(20) Dicho artículo reproduce el texto del artículo 56 de la Ley 96 de 1985.

(21) Dicho artículo reproduce el texto del artículo 53 de la Ley 96 de 1985.

(22) Artículo que reproduce el texto del artículo 55 de la Ley 96 de 1985.

(23) La expresión “renovaciones”, contenida en el artículo 65 del Decreto Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”, fue declarada inexequible en la Sentencia C-511 del 14 de julio de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(24) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(25) La parte resolutiva de dicha sentencia fue del siguiente tenor: “Declarar inexequible la expresión “renovación”, contenida en el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986, por el cual se adoptó el Código Electoral”.

(26) Cabe recordar que en la misma sentencia el Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa salvó el voto por considerar que la razón por la que ha debido declarase inexequible la expresión acusada en ese proceso es precisamente la que se plantea por los demandantes en el presente proceso y no la que se señaló en la referida sentencia. Al respecto el referido magistrado expresó lo siguiente:

“(E)l suscrito encuentra que la Corte ha debido pronunciar la declaratoria de inexequibilidad de la norma, pero no por las razones que adujo la mayoría, sino por motivos que tocan con la indeterminación por parte de la norma acusada, del sistema y método de fijación de la tarifa correspondiente a la tasa de renovación de la cédula de ciudadanía.

En efecto, el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política prescribe lo siguiente:

“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

La norma parcialmente acusada, se inscribe dentro de lo previsto en la norma superior transcrita, por cuanto ordena al Registrador Nacional del Estado Civil señalar el valor y la tarifa de ciertos servicios, entre ellos algunos relacionados con la cedulación de los nacionales, cuales son los de expedición de duplicados, renovaciones y rectificaciones de la cédula de ciudadanía. El cobro de este valor, como se expuso anteriormente, corresponde al concepto jurídico fiscal de tasa, por cuanto es la retribución de un servicio público.

Como tasa, la fijación de la tarifa correspondiente puede ser deferida por la ley a las autoridades, en este caso al registrador nacional. No obstante, la norma bajo examen omite la fijación del sistema y el método para definir tal costo, y por ello desconoce el mandato superior (…).

Como se echa de menos en la norma demandada la fijación de principios y reglas al menos generales, que orienten al registrador en la determinación de la tarifa correspondiente a las tasas que cobra la registraduría por los servicios que presta, y como los mismos no figuran tampoco en ninguna otra disposición del Decreto-Ley en el que se inscribe la norma acusada —que interpretada sistemáticamente permita deducir cuáles son el sistema y el método para definir dichas tarifas—, el suscrito encuentra que la norma reprochada desconoce abiertamente el precepto contenido en el inciso 2º del artículo 338 superior. La Corte ha debido retirarlo del ordenamiento jurídico, pero no por las razones que se exponen en la sentencia, sino por las anteriormente explicadas”. Salvamento de voto del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa a la Sentencia C-511 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(27) La expresión “renovaciones”, contenida en el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”, fue declarada inexequible en la Sentencia C-511 del 14 de julio de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(28) Podría argüirse que dado que el documento de identificación se convierte en un elemento indispensable y en realidad elemento condición para el ejercicio de buena parte de los derechos reconocidos en la Constitución, al tiempo que el Estado exige su porte (Cabe recordar que a partir de la Ley 7ª de 1934 cuyo artículo 5º señaló que “A partir del 1º de febrero de 1935 será obligatoria la presentación de la cédula de ciudadanía que para efectos electorales exige la ley 31 de 1929, en todos aquellos actos civiles y políticos en que la identificación personal sea necesaria, cuando quiera que se trae de personas que deben estar provistas de tal instrumento. El gobierno reglamentará esta disposición” en el ordenamiento jurídico colombiano la cédula resulta indispensable para efectos de identificación), y que no puede afirmarse que en relación con los duplicados o las rectificaciones aludidas en la norma acusada la persona tenga “la opción de adquirir o no dicho bien o servicio” independientemente de la causa que haya generado la necesidad de solicitar el duplicado o la rectificación de la cédula de ciudadanía o de la tarjeta de identidad, deberían aplicarse los criterios expuestos en la Sentencia C-511 de 1999 que declaró la inexequibilidad del cobro de las “renovaciones” de dichos documentos.

Empero la Corte pone de presente que en el caso de la expedición de duplicados y rectificaciones a que se ha hecho referencia el Estado no tiene por qué asumir los costos de su expedición ligada a circunstancias que por lo general serían atribuibles a la actuación de la persona a la que se expide dicho duplicado o rectificación y que dicha expedición de duplicados y rectificaciones no tienen un carácter automático puesto que estas solo se dan previo el cumplimiento de determinados requisitos y procedimientos a cargo de los particulares y del propio Estado.

Así en el caso de las rectificaciones como consecuencia de investigaciones de maternidad o paternidad, adopción, de rectificación de errores en el nombre de los padres, y en general de procesos de jurisdicción voluntaria tendientes a correcciones y modificaciones del estado civil, previamente a la expedición de los documentos se hace necesaria una actuación judicial o administrativa a cargo del interesado. Aún en el caso de la pérdida se requiere un procedimiento previo que comporta una carga procesal de denuncia (D.L. 2241/86, art.64) y colaboración con la actuación que se adelante (C.P., art. 95-7).

(29) Sentencia C-1141 del 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver en el mismo sentido la Sentencia C-973 del 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa y C-100 del 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(30) M.P. Álvaro Tafur Galvis

(31) La expresión “renovaciones”, contenida en el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”, fue declarada inexequible en la Sentencia C-511 del 14 de julio de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(32) El interviniente afirma que “... la facultad y función de fijar y actualizar los servicios que presta la registraduría de que trata el artículo 65 del Decreto 2241 de 1986, Código Electoral, se cumple de conformidad con lo previsto por el numeral 4º del artículo 38 y por el numeral 15 del artículo 40 del Decreto-Ley 1010 de 2000, es decir, con base en estructuras de costos determinados en estudios técnicos y socioeconómicos previamente elaborados. Además, como mecanismo de actualización de las tarifas se da cumplimiento a la Ley 242 de 1995 que establece la meta de inflación fijada por el Banco de la República como estimativo del comportamiento de los precios del año en que se aplicarán los valores a reajustar...”.

(33) Capítulo IV Del derecho de petición de informaciones

ART. 17.—Del derecho a la información. El derecho de petición de que trata el artículo 45 de la Constitución Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, en los términos que contempla este capítulo. (…).

Costo de las copias

ART. 24.—Subrogado. L. 57/85, art. 17. La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique. El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición.

En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción

Reproducción de documentos

L. 57/85.

ART. 18.—Si en la respectiva oficina no se pudieren reproducir los documentos o la tarifa señalada fuere elevada a juicio del peticionario, el jefe de aquella indicará el sitio en el cual un empleado de la oficina sacará las copias a que hubiere lugar. En este caso, los gastos serán cubiertos en su totalidad por el particular.

(34) En ese sentido el interviniente afirma en efecto luego de citar el referido artículo que: “... la facultad prevista en el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 justifica la fijación de tarifas para la expedición de copias o certificaciones, habida cuenta de que en ese evento existe un interés personal y particular del ciudadano que solicita a la administración, en el ejercicio del derecho de petición, la expedición de documentos o información de carácter público, cuya expedición debe tener un valor equivalente a los costos de reproducción que no deben ser asumidos con cargo al patrimonio público...”.

(35) Ver Sentencia C-155 del 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynnet. Ver en el mismo sentido entre otras las sentencias C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-525 del 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-1063 del 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-692 del 2003 y C-1002 del 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(36) El interviniente igualmente afirma que “la Registraduría Nacional del Estado Civil ha expedido actos administrativos en los cuales fija y actualiza la tarifa de los servicios que presta aplicando estrictamente los principios tributarios previstos en el artículo 338 superior”.

(37) La expresión “renovaciones”, contenida en el artículo 65 del Decreto-Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”, fue declarada inexequible en la Sentencia C-511 del 14 de julio de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

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