Sentencia C-1171 de noviembre 23 de 2004

 

Sentencia C-1171 de noviembre 23 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1171 de 2004 

Ref.: Expediente D-5188

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demandante: Álvaro Quintero Sepúlveda

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º, parcial, de la Ley 878 de 2004, “por la cual se establece la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República para el desempeño de la judicatura voluntaria para los egresados de la carrera de derecho”.

Bogotá, D.C., veintitrés de noviembre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el artículo demandado parcialmente en el presente proceso, y se resalta lo demandado:

“LEY 878 de 2004

Por la cual se establece la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República para el desempeño de la judicatura voluntaria para los egresados de la carrera de derecho.

ART. 1º—Autorízase la prestación del servicio de auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación.

Quien preste este servicio, no recibirá remuneración alguna, ni tendrá vinculación laboral con el Estado. Sin embargo, desarrollará sus, funciones en calidad de servidor público y estará sujeto al mismo régimen contemplado para los demás funcionarios de la entidad”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problemas jurídicos.

Compete a la Corte decidir en esta oportunidad si contraría los artículos 123 y 125 de la Constitución el que el legislador haya dispuesto, en la norma acusada, que quienes presten el servicio de auxiliares jurídicos ad honorem en la Procuraduría General de la Nación desarrollarán sus funciones en calidad de servidores públicos, no obstante no recibir remuneración alguna ni tener vinculación laboral con el Estado. Considera el peticionario que los referidos artículos constitucionales sí se desconocen, en la medida en que no puede el legislador crear nuevas categorías de servidores públicos que no cuenten con una relación laboral con el Estado.

Este problema jurídico será resuelto dando aplicación a la doctrina constitucional existente sobre los dos temas principales que plantea la demanda: (i) la potestad del legislador para crear nuevas categorías de servidores públicos, y (ii) la constitucionalidad de la creación de cargos públicos ad honorem.

3. La potestad legislativa para crear nuevas categorías de servidores públicos.

En múltiples oportunidades, esta corporación ha precisado que la noción de “servidor público” que incorpora la Constitución Política es abierta, es decir, que no fue definida en todos sus elementos por el constituyente; así mismo, la Corte ha establecido expresamente que el legislador cuenta con la facultad constitucional de establecer categorías de servidores públicos distintas a las tradicionales de empleado público y trabajador oficial que menciona la Carta Política.

Por ejemplo, en la Sentencia C-485 de 1995 (1) se dijo:

“En primer término, el constituyente de 1991, recogiendo la experiencia legislativa antecedente y el régimen preconstitucional aplicable a esta materia, decidió clasificar directamente, aun cuando no de modo exhaustivo,a los servidores públicos o del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy generales, según se desprende de una lectura inicial del artículo 122 de la nueva Constitución, así:

— Los miembros de las corporaciones públicas.

— Los empleados públicos.

— Los trabajadores oficiales del Estado.

(...) Lo cierto es que igual de lo que ocurría en la Carta de 1986(sic), la Constitución de 1991 establece aquellas dos categorías básicas de servidores públicos a las que se refieren las expresiones acusadas del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, y a las que “se les agregan, dentro del marco de la Carta vigente y con claridad meridiana, la de los miembros de las corporaciones públicas y las demás que establezca la ley (...).

(...) Empero, y sin que sean unos conceptos jurídicos absolutamente vacíos, aquellas dos nociones básicas a las que se refiere la demanda no encuentran en la Carta elementos explícitos que contribuyan a definirlos plenamente y con precisión conceptual plena, y aparecen al lado de los otros conceptos como los de “los miembros de las, corporaciones públicas” y de los “demás que determine la ley que son igualmente conceptos indefinidos (...)”.

En igual sentido, en la Sentencia C-484 de 1995 (2) la Corte explicó que “en la nueva normatividad superior tampoco se encuentra una noción bien definida del servidor público, ni aparece con suficiente claridad una clasificación exhaustiva de sus distintas expresiones empleadas, salvo las previstas con miras en la regulación de la carrera administrativa en los artículos 122, 123 y 124 (...)”.

Esta doctrina jurisprudencial será reiterada en esta oportunidad. Se tiene, así, que forma parte de las competencias constitucionales propias del legislador el establecer nuevas categorías de servidores públicos que no hayan sido expresamente previstas por el constituyente.

4. La constitucionalidad de la creación de cargos públicos ad honorem.

En la Sentencia C-588 de 1997 (3) , la Corte avaló la constitucionalidad de la norma que creaba el cargo de auxiliar ad honorem en las defensorías de familia. Por su relevancia para la resolución del problema jurídico bajo estudio, se transcribirán los siguientes apartes del análisis de la Corte:

“Estima la corporación, que quienes ejercen por voluntad propia las funciones de auxiliar en una defensoría de familia ante el ICBF, desempeñan un servicio social compatible plenamente con una filosofía solidaria como la que comporta el ordenamiento constitucional colombiano, pues es claro que no siempre las cargas que la conducta altruista implica, deben ser asumidas por el Estado. Exigir una prestación que redunda en beneficio social y la cual no es excesivamente onerosa para quienes la ejercen, es un desarrollo objetivo y razonable de la ley en plena armonía con los valores y principios que inspiran nuestra Carta. En consecuencia, el motivo de la remuneración o contraprestación está determinado por la voluntad de la ley, que consagra la posibilidad de que por autodeterminación de las personas, al momento de optar por el título profesional, puedan escoger cargos en una entidad pública, ocupando un destino, sin remuneración expresamente definida por la ley, para obtener judicatura, o de trabajar en cualquier otra entidad de naturaleza pública o privada, con lo cual también desarrollan una tarea de solidaridad social.

... Bajo esta perspectiva, resulta claro que el artículo 55 de la Ley 23 de 1991, se encuentra ajustado a los mandatos superiores, especialmente el que tiene que ver con la libertad de configuración que le corresponde el legislador para señalar condiciones y requisitos de unas funciones que tienen una finalidad de gran alcance social, sin mengua del contenido esencial del principio de la igualdad, y que recoge una participación voluntaria de los ciudadanos al vincularse al cumplimiento de los fines del Estado, coadyuvando a la resolución pacífica de conflictos de carácter familiar a través del ejercicio del cargo de auxiliar del defensor de familia, lo cual está incorporado al marco axiológico y teleológico que fundamenta nuestra Carta; por ende, los cargos ad honorem previstos en el artículo 55 cuestionado, son desarrollo de la libertad de configuración legislativa que está consagrada claramente en el artículo 26 de la Constitución Política y así será declarado en la parte resolutiva de esta providencia judicial.

... no se puede considerar como lo hace la demandante, que la responsabilidad de un servidor público esté, inevitablemente, ligada a la remuneración salarial, pues las consecuencias jurídicas que se desprenden de las relaciones laborales o especiales con la administración pública, son establecidas únicamente por el legislador, el cual se basa sobre múltiples razones de conveniencia pública, de servicio público, con miras a la prevalencia del interés general. En consecuencia, el ejercicio de determinados cargos públicos como lo son, en este caso, los definidos por el artículo 55 de la Ley 23 de 1991, los cuales por su naturaleza no son forzosos, sino, por el contrario están inscritos dentro de un marco cuyo presupuesto esencial es la voluntariedad del ciudadano para cumplir una tarea o servicio cívico cuyo propósito es la colaboración altruista, desinteresada, desprovista de todo afán de lucro por parte de los ciudadanos, para coadyuvar a materializar los fines del Estado en la comunidad, que no se traduce en una carga desproporcionada para quien se desempeña al frente de tales destinos públicos”.

De este modo, la Corte —quien visualizó el servicio de auxiliar ad honorem en las defensorías de familia como un cargo público definido por el legislador— ha establecido que no contraría lo dispuesto en la Carta Política el que se abra la posibilidad de prestar servicios no remunerados al Estado, ostentando la categoría de servidor público, mucho más cuando mediante ello se pretende el logro de cometidos sociales y se contribuye, de contera, al proceso formativo de quienes prestan el servicio. Esta pauta doctrinal será reiterada, íntegramente en la presente oportunidad.

Más recientemente, en la Sentencia C-621 de 2004 (4) , la Corte precisó con mayor detalle la doctrina constitucional sobre la creación de cargos públicos ad honorem , en los siguientes términos que serán reiterados en la presente oportunidad:

“conforme a los principios y valores constitucionales el ejercicio ad honorem de funciones públicas resulta válido, siempre que el mismo sea voluntario, implique una tarea o servicio cívico que coadyuve a la materialización de los fines del Estado y que no se traduzca en una carga desproporcionada para quien se desempeña en tales destinos públicos (...).

De otro lado, la prestación del servicio jurídico voluntario por parte de los ad honórem, en momento alguno va en detrimento de la calidad del servicio, propio de la función pública. Por el contrario, los ad honorem están sometidos constantemente a la dirección y coordinación del responsable del despacho. Lo anterior acarrea como consecuencia, que el usuario del servicio público tenga una buena calidad en su prestación.

(...) En este mismo sentido se pronunció la Corte en Sentencia C-588 de 1997, indicando que la remuneración no es condición necesaria para poder exigir responsabilidades a quienes ejercen función pública, en tanto se favorezca el interés general sin provocar una carga desproporcionada sobre aquellos que voluntariamente cumplen dicha función. El cargo de auxiliar ad honorem no desconoce el derecho a la igualdad, dado que la Corte Constitucional en múltiples decisiones ha avalado el ejercicio gratuito de determinados empleos por personas públicas o privadas, para el cumplimiento de fines estatales en beneficio de la comunidad, de suerte que la diferencia de trato entre los empleados públicos y los mencionados auxiliares no resulta arbitraria, pues por el contrario, está ampliamente justificada en los aspectos ya analizados, a saber: (i) inexistencia de una relación laboral entre el Estado y los egresados; (ii) carácter académico del servicio; (iii) observancia de los principios de reciprocidad, solidaridad y colaboración para con la administración de justicia; (iv) voluntariedad en la prestación de este servicio”.

5. Constitucionalidad de la norma demandada.

Concluye la Corte que la creación del cargo de auxiliar ad honorem en la Procuraduría General de la Nación, y la asignación de la categoría de servidor público a quienes lo desempeñan, no contraría lo dispuesto en la Carta Política, en la medida en que (a) el legislador tiene la potestad constitucional de establecer nuevas categorías de servidores públicos distintas a las que expresamente menciona la Constitución, y (b) no desconoce la Carta Política el establecimiento de cargos públicos ad honorem, menos cuando por intermedio de la prestación de estos servicios se satisfacen intereses generales, se contribuye al adecuado desempeño de la función de control disciplinario, y además se consolida la formación de quienes los prestan —ya que esta es una de las finalidades de la norma bajo estudio: permitir que se cumpla con el requisito de judicatura para acceder al título de abogado, desempeñando funciones de apoyo no remuneradas en la Procuraduría General de la Nación—.

Por lo tanto, es compatible con la Carta Política que el legislador disponga la existencia de formas de vinculación al servicio público que no implican una relación de tipo laboral, en ejercicio de las funciones que expresamente le reconoció el constituyente.

En consecuencia, la disposición acusada será declarada exequible.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “desarrollará sus funciones en calidad de servidor público”, contenida en el artículo 1º de la Ley 878 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) M.P. Fabio Morón Díaz.

(2) M.P. Fabio Morón Díaz.

(3) M.P. Fabio Morón Díaz.

(4) M.P. Jaime Araújo Rentería.

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