Sentencia C-1172 de noviembre 8 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-1172 DE 2001

Ref.: Expediente D-3544

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Felipe Chalela Arango

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32 parcial, de la Ley 182 de 1995 “por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas para la contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones”.

Bogotá, D.C., ocho de noviembre de dos mil uno.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

El siguiente es el texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.681 de 20 de enero de 1995. Se subraya la parte acusada.

“Ley 182 de 1995

(Enero 20)

Por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas para la contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones”,

DECRETA:

ART. 32.—Acceso del Gobierno Nacional a los canales de televisión. El Presidente de la República podrá utilizar, para dirigirse al país, los servicios de televisión, en cualquier momento y sin ninguna limitación.

El vicepresidente, los ministros de despacho y otros funcionarios públicos podrán utilizar con autorización del Presidente de la República, el canal de interés público. Igualmente el Congreso de la República, la rama judicial, organismos de control, conforme a la reglamentación que expida para el efecto la Comisión Nacional de Televisión.

PAR.—Cuando las plenarias del Senado o Cámara de Representantes consideren que un debate en la plenaria o en cualquiera de sus comisiones es de interés público, a través de una proposición aprobada en las plenarias, solicitará a Inravisión la transmisión del mismo, a través de la cadena de interés público”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. El problema jurídico que se plantea.

Corresponde a esta corporación determinar si, como lo afirma el demandante, la utilización por parte del Presidente de la República del servicio de televisión “en cualquier momento y sin ninguna limitación”, vulnera el derecho a la información consagrado en el artículo 20 superior, así como las libertades consagradas en la Carta Política, y el derecho al libre desarrollo de la personalidad.

3. El derecho a la información y la solución al problema planteado.

3.1. El artículo 20 de la Constitución Política garantiza a todas las personas la libertad de pensamiento, opinión y expresión; así como la de informar y recibir información veraz e imparcial, estableciendo claro está, una responsabilidad social de los medios de comunicación y el derecho de rectificación en condiciones de equidad. Se observa entonces que el derecho a la información tiene una doble connotación; por una parte, se encuentra el derecho a comunicar información (información activa); y, por otra, el derecho a recibirla (información pasiva).

Esta corporación en múltiples pronunciamientos ha destacado el hecho de que la Constitución de 1991 amplió en forma considerable la concepción jurídica de las garantías a la libertad de expresión y el derecho a la información. Así las cosas, ha establecido en relación con el derecho a la información, que se trata de un verdadero derecho fundamental que no puede ser negado, desconocido, obstruido en su ejercicio o, disminuido por el Estado, que por el contrario, tiene la obligación de hacer que sea efectivo (1) . Y, además, como todo derecho fundamental, es universal, inalienable, irrenunciable, imprescriptible, inviolable y reconocido por la legislación positiva (2) . Es, en palabras de esta Corte, “un derecho que expresa la tendencia natural del hombre hacia el conocimiento. El ser humano está abierto a la aprehensión conceptual del entorno para reflexionar y hacer juicios y raciocinios sobre la realidad. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal.

(1) Sentencia C-073 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(2) Sentencia C-488 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

El sujeto de este derecho es universal: toda persona —sin ninguna distinción— y el objeto de tal derecho es la información veraz e imparcial, como lo consagra el artículo 20 de la Carta Política. De ahí que el derecho a la información puede entenderse como aquel derecho fundamental que tiene toda persona a ser informada y a informarse de la verdad, para juzgar por sí misma sobre la realidad con conocimiento suficiente” (3) .

(3) Ibídem.

Resulta entonces, en esa misma línea de pensamiento, que el derecho a recibir una información veraz e imparcial, como lo consagra el artículo 20 constitucional, se convierte en un instrumento esencial para el conocimiento de los asuntos que revisten una mayor importancia en la vida colectiva de un país, de tal suerte, que condiciona la participación de todos los ciudadanos en el buen funcionamiento de las relaciones democráticas que proclama la Constitución Política, así como el ejercicio efectivo de otros derechos y libertades.

3.2. Ahora bien, para el ciudadano demandante el aparte demandado del artículo 32 de la Ley 182 de 1995, otorga al Presidente de la República una potestad absoluta e ilimitada para utilizar, sin estar sujeto a ningún tipo de reglamentación, el servicio de televisión para dirigirse al país, facultad que conculca el derecho a informar, en la medida en que éste [el derecho a la información] siempre deberá ceder ante la ilimitada potestad del Presidente para utilizar dicho medio de comunicación.

La norma acusada tiene como destinatario único al Presidente de la República. Se pregunta la Corte, ¿si dada la calidad y dignidad del cargo del sujeto activo a quien se dirige la norma, resulta constitucionalmente aceptable que pueda dirigirse al país, en cualquier momento y sin ninguna limitación, a través del servicio público de la televisión?

3.3. Según lo dispone el artículo 188 de la Constitución Política, el Presidente de la República simboliza la unidad nacional y, como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa (C.P., art. 115), le corresponde el ejercicio de diversas funciones en cada una de sus calidades. Así, como Jefe de Estado le concierne la dirección de las relaciones internacionales, la seguridad exterior de la República, la declaratoria de guerra con permiso del Senado de la República o, sin su autorización para repeler una agresión extranjera, defiende la independencia y honra de la Nación, la inviolabilidad del territorio, entre muchas otras. Igualmente dentro de sus funciones como jefe de gobierno, que conforma con los ministros y jefes de departamento administrativo en cada caso, le corresponde dirigir la fuerza pública y, como comandante supremo de las fuerzas armadas de la República disponer de ella; conserva en todo el territorio el orden público y lo restablece cuando fuere turbado, declara el estado de conmoción y de emergencia cuando proviene de hechos perturbadores del orden económico social. Así mismo, como suprema autoridad administrativa cuenta con la facultad constitucional de nombrar y separar libremente a sus ministros y jefes de departamento administrativo, así como a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y, en general tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes; funciones todas estas que se encuentran consagradas en el artículo 189 del estatuto fundamental.

Como se ve, por mandato constitucional el Presidente de la República representa a la Nación tanto dentro del país como internacionalmente, lo cual le confiere la facultad de ser su vocero y, en ese orden de ideas, tiene el deber de mantener informados a sus conciudadanos en relación con todos los asuntos de orden económico, político y social, a fin, de que tenga plena realización el postulado constitucional establecido en el artículo 2º de la Carta, que consagra como uno de los fines esenciales del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.

Dada la importancia de las comunicaciones concretas y directas por el Presidente de la República a los ciudadanos sobre los asuntos públicos, puede él en su condición de tal, utilizar para esos fines precisos la televisión, de propiedad estatal, medio de comunicación masivo cuyo impacto y capacidad de penetración ha sido puesto de presente por la Corte “incluso en los procesos de consolidación o debilitamiento de las democracias” (4) .

(4) Sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

En ese sentido, dijo esta corporación: “...la televisión, sobra decirlo, ocupa un lugar central en el proceso comunicativo social. La libertad de expresión y el derecho a informar y ser informado, en una escala masiva, dependen del soporte que les brinda el medio de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las ideas e intereses que se movilizan a través de la televisión. Por consiguiente el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados por la libertad de acceso y el pluralismo que caracterice la televisión, y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se convierte en canal propagandístico de la mayoría política, o más grave aún de los grupos económicos dominantes. En otro campo, la televisión despliega efectos positivos o negativos, según sea su manejo, para la conservación y difusión de las diferentes culturas que convergen en una sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones en esta materia, unido al poder que envuelve la intervención en el principal y más penetrante medio de comunicación social, exige que su manejo se guíe en todo momento por el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí solo, así disponga de la mayoría electoral pueda controlarlo directa o indirectamente” (5) .

(5) Sentencia C-497 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

3.4. A juicio de la Corte, la norma acusada al facultar al Presidente de la República para dirigirse al país en cualquier momento, garantiza a los ciudadanos no sólo la información sobre hechos de interés público, sino, también, la posición oficial sobre ellos, lo que permite la formación de una opinión pública libre, por cuanto, los ciudadanos se están enterando por quien tiene el deber constitucional de hacerlo, de los acontecimientos, sucesos o decisiones que revisten interés nacional, así como de la posición oficial del gobierno al respecto, lo cual garantiza el derecho de los ciudadanos a contar con una amplia y adecuada información, de suerte que se les permita formar sus propias convicciones, así como participar en la discusión relativa de los asuntos públicos que les atañen. Es el resultado de un sistema democrático en donde los actos o las omisiones del gobierno, deben encontrarse sujetas a un examen detallado, no sólo por las autoridades que constitucionalmente tengan esa función, sino de la opinión pública que es la base y fundamento de una sociedad libre y democrática.

En ese orden de ideas, la Corte encuentra que la finalidad del legislador al consagrar la facultad al Presidente de la República para dirigirse al país en cualquier momento, resulta constitucionalmente aceptable. Dada la responsabilidad política y jurídico-constitucional de quien simboliza la unidad nacional y se encuentra obligado al jurar el cumplimiento de la Constitución y la ley a garantizar los derechos y las libertades de todos los colombianos (C.P., art. 188), es claro que ha de enterarlos de manera veraz sobre los hechos de interés nacional, como lo señala el mandato contenido en el artículo 20 de la Constitución Política, información que ha de ser oportuna y objetiva. Es decir, por el hecho de que el Presidente de la República pueda por ministerio de la ley interrumpir en cualquier momento la programación habitual, no se encuentra autorizado para actuar en forma abusiva, más allá de los límites que la Constitución Política le ha impuesto al ejercicio de sus funciones.

Como es obvio, el uso de los canales de la televisión por el Presidente de la República para informar a los colombianos sobre hechos de interés público y relacionados con sus funciones, así como para fijar la posición oficial sobre ellos, de ninguna manera excluye el derecho de los partidos y movimientos políticos que no participan en el gobierno a ejercer, si ello se hace necesario, el derecho “de réplica en los medios de comunicación del Estado frente a tergiversaciones graves y evidentes ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales”, según lo previsto especialmente para ese efecto por el artículo 112 de la Constitución Política.

Considera esta corporación, que la información que el Jefe de Estado da a la opinión pública y la posición oficial al respecto, debe encontrarse justificada en función del interés público sobre el que se informa. Ello significa que esa facultad del Presidente de la República para utilizar en cualquier momento los servicios de televisión, no es absoluta, pues debe estar en función de las circunstancias del caso, entre las cuales se pueden destacar, como se ha señalado, la existencia de un interés público, por una parte, y, por la otra, si la información que se está comunicando contribuye o no a la formación de la opinión pública sobre los sucesos o hechos que los afectan. En otras palabras, no es cualquier información la que legitima al Presidente de la República la interrupción de la programación habitual, sino aquella que pueda revestir interés de la colectividad en el conocimiento de hechos que puedan encerrar trascendencia pública y, que sean necesarios para la real participación de los ciudadanos en la vida colectiva.

Al respecto, valga recordar lo expresado por esta corporación en una de sus primeras decisiones. Se dijo en esa oportunidad lo siguiente:

“Un rasgo distintivo de la persona es la capacidad de juzgar sobre su entorno. Para ello necesita estar informada sobre la realidad que la circunda, es decir, tener, por lo menos, el conocimiento suficiente para juzgar y participar en los asuntos públicos. Hoy esto es más claro, si se tiene en cuenta que Colombia vive la democracia participativa. Con razón John Stuart Mill señaló que la democracia no se limita al sistema de elecciones libres, sino que requiere participación, discusión, reflexión permanente sobre los asuntos públicos, y para ello es necesaria la información. Además, no puede haber un libre desarrollo de la personalidad, que es social por naturaleza, si se desconoce el derecho a la información que se les debe a los asociados” (6) .

(6) Sentencia C-488 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Por las razones expuestas, considera la Corte, que en una democracia como la nuestra no vulnera la Constitución Política, el hecho de que el Presidente de la República se dirija a sus conciudadanos a través de la televisión, dada la dimensión que ese medio de comunicación social tiene en la formación de la opinión pública y, que le permite enterarse sobre el devenir político, económico y social, entre otras cosas, como lo ha dicho la jurisprudencia constitucional, porque esa información le sirve como elemento de juicio para su reflexión política y para la toma de sus propias decisiones (7) .

(7) Ibídem.

Por estas razones, no encuentra tampoco la Corte que se vulnere el artículo 16 de la Constitución Política, porque una información veraz y el conocimiento de la posición oficial sobre los asuntos de interés nacional, le permite a las personas el desarrollo y ejercicio pleno de sus derechos y libertades, lo cual resulta indispensable en un Estado pluralista y democrático de derecho.

3.5. Ahora bien, lo que sí encuentra la Corte que riñe con los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución Política, es la facultad “ilimitada” que el aparte de la norma acusada otorga al Presidente de la República y, que es en últimas el cargo central de la demanda, pues el actor afirma en su escrito que el reproche que se hace a la disposición acusada, en manera alguna se refiere a la facultad del Presidente de la República para dirigirse al país a través de la televisión “lo que se reprocha por inconstitucional es la potestad ilimitada que el legislador le otorga para lograr dicho fin”.

En efecto, como lo sostiene el ciudadano demandante, en un Estado social de derecho como el que nos rige, ni los gobernantes, ni las autoridades de cualquier orden pueden tener facultades ilimitadas, por cuanto, precisamente lo que caracteriza al Estado democrático es la imposición de límites al ejercicio de la autoridad pública, tanto por la Constitución como por la ley.

El artículo 1º de la Constitución, consagra a Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, democrática, participativa y pluralista “fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. El Estado social de derecho tiene como finalidad la persona humana, no en abstracto, sino propendiendo por su integración y participación en la sociedad de la cual hace parte; por ello, se consagran los derechos fundamentales de las personas, cuya esfera de protección la constituye precisamente los límites al poder del Estado y de los gobernantes.

La limitación del poder del gobernante, ha sido una constante en los regímenes democráticos. Esta corporación en relación con dicha limitación expresó que: “(...) la soberanía ya no es una atribución absoluta del Estado frente a sus súbditos, ni una relación vertical entre el gobernante y el gobernado, pues las atribuciones estatales se encuentran relativizadas y limitadas por los derechos de las personas. Esto significa que se sustituye la idea clásica de una soberanía estatal sin límites, propia de los regímenes absolutistas, según la cual el príncipe o soberano no está atado por ninguna ley (princips legibus solutus est), por una concepción relativa de la misma, según la cual las atribuciones del gobernante encuentran límites en los derechos de las personas. Pero este cambio de concepción de soberanía en manera alguna vulnera la Carta pues armoniza perfectamente con los principios y valores de la Constitución. En efecto, esta concepción corresponde más a la idea de un Estado social de derecho fundado en la soberanía del pueblo y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., arts. 1º, 3º y 5º)” (8) .

(8) Sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Los derechos de las personas constituyen el límite a las actuaciones de los gobernantes. De esta suerte, la norma acusada al consagrar una facultad ilimitada para la intervención del Presidente de la República por un medio masivo de comunicación, como lo es la televisión, viola el artículo 20 de la Constitución, porque una intervención así sea del Presidente de la República sin ninguna clase de límite, restringe el derecho de los ciudadanos a informarse de otros asuntos que les interesan, en el ámbito cultural, ambiental, recreacional. No puede olvidarse que la televisión es un servicio público cuyos fines son formar, educar, informar veraz y objetivamente y recrear de manera sana, con cuyo cumplimiento se busca “satisfacer las finalidades sociales del Estado, promover el respeto de las garantías, deberes y derechos fundamentales y demás libertades, fortalecer la consolidación de la democracia y la paz, y propender por la difusión de los valores humanos y expresiones culturales de carácter nacional, regional y local...” (L. 182/95, art. 2º).

Como lo ha señalado esta corporación, el hecho de que existan derechos de carácter preferente, no significa en manera alguna que ellos sean absolutos “[e]l carácter preferente de las libertades de expresión, información y de prensa no significa, sin embargo, que estos derechos sean absolutos y carezcan de límites. Así, no sólo no existen en general derechos absolutos sino que, en particular, la libertad de expresión puede colisionar con otros derechos y valores constitucionales, por lo cual, los tratados de derechos humanos y la Constitución establecen que ciertas restricciones a esta libertad, son legítimas. Así, conforme a la Convención Interamericana y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, este derecho puede ser limitado para asegurar i) el respeto de los derechos o a la reputación de los demás, o para ii) la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas. Por ello, esta corporación ha también admitido, ciertas restricciones a la libertad de expresión a fin de proteger y asegurar, en ciertos casos concretos, otros bienes constitucionales como el orden público o los derechos a la intimidad y al buen nombre” (9) .

(9) Sentencia C-10 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Así las cosas, la intervención del Presidente de la República a través de la televisión, ha de ser personal, sobre asuntos de interés público, directamente relacionados con sus funciones como jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa, sin que pueda incurrirse en ninguna arbitrariedad, pues, la dignidad del cargo le impone como al que más, el respeto de los derechos y libertades de sus gobernados.

Por otra parte, ha de observarse por la Corte que, por definición constitucional “el espectro electromagnético es un bien público”, para cuyo uso la propia Carta “garantiza la igualdad de oportunidades” conforme a la ley, pero de tal manera que quede a salvo el derecho de los ciudadanos al “pluralismo informativo”, según lo establecido por el artículo 75 superior, derecho éste al que no resulta oponible, en ningún caso, el interés privado de los concesionarios que utilicen ese medio masivo de comunicación.

De esta suerte, resultaría contrario a la Carta que el Presidente de la República se viera dotado de un inmenso e ilimitado poder para utilizar la televisión, pues, como ya se dijo, si por un lado los ciudadanos tienen el derecho a ser informados y a conocer la posición oficial sobre los asuntos públicos, también lo es que el primer mandatario de la Nación tiene el deber de realizar informes periódicos de su gestión, de manera concreta, sin abusos ni extralimitación alguna, lo cual impone que la naturaleza de la información y su necesidad marquen los linderos de orden temporal dentro de los que resulta lícita la intervención presidencial por los canales de televisión del Estado.

Es claro para la Corte que, si el Presidente de la República incurre en abusos en la utilización de los canales de televisión de propiedad del Estado, su conducta oficial al respecto y las responsabilidades de ella derivadas, se encuentra sometida a los controles previstos en la Constitución y la ley, por cuanto en una democracia no puede existir ningún servidor público que escape a los controles para evitar el ejercicio arbitrario del poder.

De no ser así, podría entenderse que el Presidente de la República actuaría en este campo en forma contraria a los postulados de un Estado democrático, como se autodefine el Estado colombiano tanto en el preámbulo como en el artículo 1º de la Constitución Política. Permitir al Presidente de la República el uso ilimitado de los canales de televisión so pretexto de informar a los ciudadanos sobre la marcha del Estado o sobre asuntos de interés general, conduciría a aceptar que, ese alto funcionario, utilizando un bien público llegara a monopolizar la información de tal manera que se viera disminuida o anulada la posibilidad de expresar puntos de vista opuestos a los suyos por sus opositores, lo que equivale a sepultar el pluralismo informativo. Además, téngase en cuenta que precisamente aduciendo el derecho a informar a sus conciudadanos regímenes de corte totalitario, llegaron a manipular la opinión pública deformando la realidad, expresándola en forma recortada o sobredimensionándola con propósitos eminentemente político-partidistas que facilitaran la toma de decisiones contrarias a los derechos humanos, mediante la utilización desmedida de los diversos medios de información a su disposición, para penetrar a cualquier momento y sin medida a la intimidad de los hogares, con eliminación de la controversia pública y de la difusión de opiniones disidentes, que, en un Estado democrático resultan inadmisibles pues, en ellos, como ocurre en Colombia, la Constitución garantiza la pluralidad de la información.

Ello ciertamente, se opone a una concepción democrática, participativa y pluralista del Estado, valores constitucionales que en punto al derecho de información y al conocimiento de la posición oficial sobre asuntos públicos, no pueden ser desconocidos por la legislación y que, en consecuencia conducen inexorablemente a la conclusión de que el Presidente de la República no puede utilizar de manera ilimitada la televisión, porque ello quebranta el orden constitucional vigente.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “en cualquier momento” contenida en el artículo 32 de la Ley 182 de 1995, bajo el entendido de que la intervención del Presidente de la República en la televisión, será personal, y sobre asuntos urgentes de interés público relacionados con el ejercicio de sus funciones.

2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y sin ninguna limitación” contenida en el artículo 32 de la Ley 182 de 1995.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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