Sentencia C-1173 de noviembre 8 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-1173 DE 2001

Ref.: Expediente D-3465

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 21 de 1982 “Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Actor: Alexandre Sochandamandou

Bogotá, D.C., ocho de noviembre de dos mil uno.

EXTRACTOS:«II. Texto de la norma acusada

La disposición impugnada presenta el siguiente tenor literal:

LEY 21 DE 1982 

"Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones.

ART. 62.—Las obras y programas sociales que emprendan las cajas de compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, se realizarán exclusivamente en los campos y en el orden de prioridades que a continuación se señala:

1. Salud.

2. Programas de nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para ingresos bajos (obreros), definida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

3. Educación integral y continuidad; capacitación y servicios de biblioteca.

4. Vivienda.

5. Crédito de fomento para industrias familiares.

6. Recreación social.

7. Mercadeo de productos diferentes a los enunciados en el ordinal 2º; el cual se hará de acuerdo con la reglamentación que expida posteriormente el Gobierno Nacional.

"PAR.—El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previo visto bueno del Consejo Superior del Subsidio Familiar, teniendo en cuenta las condiciones de vida familiar de los trabajadores beneficiarios y las circunstancias económicas y sociales que imperen en la respectiva zona territorial podrá modificar el anterior orden de prioridades".

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241- 4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de demandas de inconstitucionalidad contra normas legales, como la que se acusa en esta oportunidad.

2. El asunto bajo revisión.

Corresponde a la Corte determinar si la norma acusada, al señalar los campos y el orden de prioridades en los que deben ser emprendidas las obras y programas sociales que realicen las cajas de compensación, con el fin de atender el pago del subsidio familiar en servicios o especie, desconoce los postulados constitucionales que el actor cita como infringidos, en la medida en que arbitrariamente dispone de una prestación social que constituye un derecho subjetivo de los trabajadores.

Para resolver el anterior cuestionamiento se hace necesario establecer la naturaleza jurídica del subsidio familiar, para lo cual será menester remontarnos, en primer término, al origen de esta institución.

2. Génesis, evolución y rasgos característicos del subsidio familiar.

La Carta Política reconoce al poder legislativo amplia competencia para diseñar las instituciones jurídicas en los distintos campos del quehacer social, con estricta sujeción a los postulados establecidos en el estatuto superior. Particularmente, en lo que concierne al subsidio familiar, como especie del género de la seguridad social, los artículos 48, 49, 53 y 150-23 de la Carta confieren al legislador amplia competencia para regular esta materia, con arreglo a los principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad (1) .

(1) La Corte Constitucional se ha referido a la autonomía legislativa en materia de subsidio familiar. En Sentencia C-149 de 1994 dijo: “Autonomía legislativa en materia de regulación del subsidio familiar. En principio, la Constitución reserva al Legislador la competencia de regular el servicio público de seguridad social que debe prestarse con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. El Estado, por su parte, con la participación de los particulares, está en la obligación de ampliar la cobertura de la seguridad social “que comprenderá la prestación de los servicios que determine la ley" (C.P., art. 48). (...). La corporación debe establecer como primera medida cuáles son los limites de la autonomía legislativa en materia de la regulación del servicio público de la seguridad social, para luego determinar si la disposición acusada infringe o no la Constitución. 5. Asiste razón al representante del Ministerio Público en cuanto a que el subsidio familiar (L. 21/82) es una especie del género de la seguridad social. La seguridad social ostenta a nivel constitucional la doble naturaleza de servicio público mediante el que se realizan los fines esenciales del Estado (C.P., arts. 2º, 48, 365 y 366) y de derecho constitucional garantizado a todos los habitantes (C.P., art. 48). Su finalidad es asegurar a toda persona, independientemente de su situación laboral, las condiciones necesarias para una existencia digna y la plena realización personal. Por su parte, el subsidio familiar es una prestación social cuya finalidad es aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia de los trabajadores de menores o medianos ingresos y, ahora, de los pensionados (fl. 21 de 1982, art. 1º y L. 71/88, art. 6º), de forma que tales condiciones materiales puedan ser satisfechas. Ahora bien, el constituyente tuvo en cuenta que el cubrimiento de la seguridad social a toda la población y no sólo a los trabajadores activos es un objetivo indispensable e insustituible en un Estado social de derecho (C.P., arts. 1º y 2º). Sin embargo, dada la estrechez del sistema actual de seguridad social y las dificultades económicas, confió al legislador la tarea de ampliar progresivamente la cobertura de los servicios de seguridad social, con la participación de los particulares, a todos los habitantes (C.P., art. 48). Así las cosas, es al legislador a quien corresponde constitucionalmente la apreciación de las condiciones en que los servicios de seguridad social deben ser prestados de manera que se cumpla con el objetivo trazado en la Constitución. No obstante, el ejercicio de las competencias constitucionales por parte del legislador debe efectuarse con estricta sujeción a los preceptos constitucionales tanto generales como particulares (C.P., art. 6º). En efecto, el legislador so pretexto de regular una determinada materia no podría desconocer los derechos garantizados en la Constitución —en este caso la igualdad y la protección especial a la familia y a los niños— ni los principios que específicamente deben inspirar y guiar la acción del Estado en la prestación de los servicios públicos —eficiencia, universalidad y solidaridad en el caso de la seguridad social— (C.P., art. 48)".

De tiempo atrás el legislador ha venido desarrollando una legislación especial sobre subsidio familiar inspirada en el propósito de aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia de los trabajadores de menores o medianos ingresos e incluso de los pensionados, bajo la consideración según la cual este beneficio constituye una prestación social cuya cobertura depende de las condiciones materiales que son evaluadas por el legislador histórico.

El primer hito del régimen jurídico del subsidio familiar en la legislación colombiana son los decretos legislativos 118 y 249 de 1957, que crearon el subsidio familiar como un beneficio prestacional con carácter selectivo y especial, dejando marginada a la gran mayoría de la población laboral activa.

Posteriormente mediante la Ley 58 de 1963, se amplió el campo de aplicación del subsidio incorporando a su régimen a los trabajadores del sector público y todos los de las empresas o patronos titulares de un patrimonio neto igual o superior a los cincuenta mil pesos, con lo cual se hizo beneficiaria de esta prestación a un sector más significativo de la población laboral. Lamentablemente este sistema establecía categorías entre los trabajadores beneficiarios del subsidio, de tal manera que los empleados vinculados a empresas de altas nóminas, obtenían un mayor subsidio monetario. Además autorizaba la creación de cajas de compensación exclusivas para empleados de determinado gremio, con lo cual se desconocía el principio de solidaridad social sobre el cual se apuntala el régimen de subsidio familiar.

Con la Ley 56 de 1973 se admite la representación de los obreros en los consejos directivos de las cajas de compensación familiar y se suprimen las categorías de beneficiarios permitiendo la ejecución de programas de acción social adelantados por las cajas, lo cual condujo a una reducción de las apropiaciones para el reconocimiento del subsidio monetario en dinero.

A través de la Ley 21 de 1982 se fija un nuevo marco normativo en el que todo trabajador vinculado jurídicamente a un empleador, cualquiera que sea el capital de éste o la magnitud de su empresa, debe ser beneficiario del subsidio familiar. De esta manera se pretendió remediar la situación de marginación en que quedaba un amplio sector de la población laboral bajo la vigencia del régimen anterior, sector que era justamente el más necesitado de esta prestación. Y en cuanto al subsidio familiar en dinero, éste fue establecido para aquellos trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepasara los cuatro salarios mínimos mensuales vigentes en el lugar del pago.

La Ley 22 de 1985, por su parte, creó la Superintendencia del Subsidio Familiar con el objeto de que ejerza la inspección, control y vigilancia de la gestión que adelantan las cajas de compensación familiar.

Posteriormente, mediante el artículo 6º de la Ley 71 de 1988, se amplió la cobertura del sistema del subsidio familiar a los pensionados, salvo en lo relacionado con el subsidio en dinero.

A través de la Ley 49 de 1990 (art. 68) se creó el subsidio a la vivienda de interés social por parte de las cajas de compensación familiar, en virtud del cual cada caja de compensación estará obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, que a juicio del Gobierno Nacional, será asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por el mismo.

Finalmente, el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las cajas de compensación familiar destinen el 5% de los recaudos del subsidio familiar que administran, para financiar el régimen de subsidios en salud, salvo aquellas cajas que obtengan un cuociente superior al 100% del recaudo del subsidio familiar del respectivo año, las cuales tendrán que destinar un 10%.

De la legislación vigente sobre la materia, se desprenden las siguientes características fundamentales del subsidio familiar:

• Es una prestación social, porque su finalidad no es la de retribuir directamente el trabajo —como sí lo hace el salario—, sino la de subvencionar las cargas económicas del trabajador beneficiario. Así la define expresamente el artículo 1º de la Ley 21 de 1982:

"El subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, en especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad".

• Se paga en dinero, servicios y especie ya sea mediante una cuota monetaria, el reconocimiento de géneros distintos al dinero o mediante la utilización de obras y programas sociales que organicen las cajas de compensación familiar, respectivamente (art. 5º ejusdem).

• Se paga a los trabajadores activos y también a los pensionados, salvo en lo relacionado con el subsidio en dinero al cual estos últimos no tienen derecho por mandato de la ley (L. 71/88, art. 6º) (2) .

(2) Al analizar la constitucionalidad de esta restricción la Corte en la Sentencia C-149 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, por medio de la cual se declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 6º de la Ley 71 de 1998, dijo al respecto: “... no comparte la Corte la afirmación según la cual en materia de subsidio familiar es indiferente la condición de trabajador o pensionado. “En el primer caso, el pago de subsidio en dinero es consecuencia de una obligación legal de los empleadores. En el segundo, en cambio, la contraprestación que dicho pago exige no está definida por ley ni impuesta a persona alguna en particular, lo cual no quiere decir que, en justicia, los pensionados con personas a su cargo no merezcan dicho reconocimiento. No se configura, por lo tanto, vulneración alguna de los derechos a la igualdad, a la protección de la familia o de la niñez por efecto de que el legislador haya dispuesto ofrecer a los pensionados la posibilidad de afiliarse a las cajas de compensación familiar para así beneficiarse de los servicios que ellas prestan, con prescindencia, sin embargo, del subsidio dinerario".

• Tiene por objetivo fundamental la protección integral de la familia. La razón de ser de este beneficio es la familia como núcleo básico donde el hombre se realiza como persona y donde se genera la fuerza de trabajo. En este sentido, es válido afirmar que el subsidio familiar es la materialización del mandato consagrado en el canon 42 de la Carta según el cual “El Estado y la sociedad garantizarán la protección integral de la familia".

• Constituye una valiosa herramienta para la consecución de los objetivos de la política social y laboral del gobierno. En este orden, es un instrumento por medio del cual se puede alcanzar la universalidad de la seguridad social, en consonancia con el postulado contemplado en el artículo 48 de la Carta Política.

• Su reconocimiento está a cargo de los empleadores mencionados en artículo 7º de la Ley 21 de 1982 y de conformidad con la suma señalada en el 8º del mismo ordenamiento legal.

• Es recaudado, distribuido y pagado por las cajas de compensación familiar que además están en la obligación de organizar y administrar las obras y programas que se establezcan para el pago del subsidio familiar (L. 21/82, art. 41).

Es de anotar que al ocuparse del tema, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el subsidio familiar ostenta la triple condición de prestación legal de carácter laboral, mecanismo de redistribución del ingreso y función pública desde la óptica de la prestación del servicio. Ha dicho la Corte:

"Naturaleza jurídica del subsidio familiar. En líneas generales, del anterior panorama de desarrollo histórico puede concluirse que el subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar.

Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento.

Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social".

Y desde el punto de vista de la prestación misma del servicio, este es una función pública, servida por el Estado a través de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestación se considera comprometido el interés general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue (3) .

(3) Sentencia C-508 de 1997, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

Hecho este recuento y señalados los rasgos sobresalientes de la institución del subsidio familiar, la Corte se adentrará en el estudio de la naturaleza de los recursos que manejan las cajas de compensación familiar con el fin de establecer cuál es la situación concreta de los beneficiarios en relación con el subsidio familiar.

4. Naturaleza parafiscal de los recursos que manejan las cajas de compensación familiar. Interés legítimo del trabajador frente al subsidio familiar.

Por definición legal ( L. 21/82, art. 39), las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, que cumplen funciones de seguridad social y se encuentran sometidas al control y vigilancia estatal a través de la Superintendencia del Subsidio Familiar creada por la Ley 25 de 1981. Se trata, pues, de entidades que no ejercen funciones públicas sino que desarrollan una función social.

Al analizar su naturaleza, la Corte Suprema de Justicia cuando actuaba como juez de la Carta dijo sobre las cajas de compensación familiar:

"… no es una actividad privada la que cumplen, ni son los bienes que le pertenezcan en la forma de propiedad privada adquirida con justo título, lo hace a las cajas antes de derecho privado; todo lo contrario, son las actividades de interés general y los bienes que están destinados a lograr el bienestar de los trabajadores y sus familias lo que las configura como entes de origen legal, y de naturaleza especial que se organizan bajo las reglas del derecho privado..." (4) .

(4) Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 32 de 1987, M.P. Fabio Morón Díaz.

La jurisprudencia constitucional también ha expresado que las cajas de compensación familiar fueron concebidas como entes intermediarios para el pago del subsidio familiar. Por esta razón, se considera que cumplen funciones de seguridad social bajo la directa intervención del Estado.

En Sentencia C-508 de 1997, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, dijo al respecto:

"Naturaleza jurídica y estructura orgánica de las cajas de compensación familiar. Es incuestionable entonces que en las actividades que se relacionan con el subsidio familiar —recaudo, administración de los recursos y pago a beneficiarios—, existe un interés público, por lo cual su regulación y orientación compete al Estado. De aquí se desprenden significativas consecuencias: teniendo en cuenta que el subsidio familiar es administrado por entidades intermediarias entre los empleadores y los trabajadores, cuya gestión compromete el interés general por lo cual requiere no sólo ser objeto de inspección, vigilancia y control, sino de armonización de políticas generales, dicho régimen jurídico contempla expresamente normas que se refieren a la organización, administración y funcionamiento de las cajas de compensación familiar.

"Actualmente, la normatividad jurídica que contempla el régimen de las cajas de compensación familiar está señalado, de manera general para todas ellas, en la Ley 21 de 1982.

"En cuanto a la naturaleza jurídica de las entidades llamadas a la prestación de la actividad que se viene comentando, esta ley define que “las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley" (5) .

(5) Ley 21 de 1982, artículo 39.

"En virtud de esta naturaleza privada, la estructura y administración de las cajas de compensación familiar, determinada por la ley, contempla que estén dirigidas por una asamblea general de afiliados, un consejo directivo y un director administrativo.

La asamblea general es el máximo órgano de dirección de la corporación y en tal virtud cumple, entre otras funciones, la de elegir a los representantes de los empleadores ante el consejo directivo y aprobar u objetar los balances o estados financieros y demás cuentas de fin de ejercicio así como el informe general del director administrativo (6) .

(6) Ídem, artículo 47 .

"El consejo directivo está compuesto por nueve miembros, cinco en representación de los empleadores afiliados, elegidos por la asamblea general, y cuatro en representación de los trabajadores, estos últimos escogidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de listas que le envían los comités ejecutivos de las federaciones y confederaciones de trabajadores con personería jurídica. Al consejo directivo compete, entre otras funciones, aprobar el presupuesto anual de ingresos y egresos y elegir al director administrativo.

Las cajas de compensación familiar obtienen su personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar y están sometidas a su inspección y vigilancia, mas no se adscriben ni vinculan a ningún organismo de la administración pública".

Ahora bien, por la forma como fueron concebidos por el legislador los recursos que manejan las cajas de compensación deben considerarse rentas parafiscales, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte:

"…las cotizaciones que los patronos realizan a las cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150 numeral 12 y en el 338 ídem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley.

Como ya lo tiene establecido esta corporación, “la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria en un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad..." (7) .

(7) Sentencia C-449 de 1992 .

"No son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar al presupuesto de ninguna entidad pública bajo el principio de universalidad ni son distribuidos por corporación popular alguna.

No son tampoco tenla de destinación específica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores en tanto que sector.

Mucho menos constituyen salario porque no son una contraprestación laboral directamente derivada del trabajo y como retribución del servicio".

No obstante, habría que precisar que estas contribuciones son rentas parafiscales atípicas si se repara en el elemento de la destinación sectorial, toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de determinado grupo socio económico —los empleadores—, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socioeconómico supera la noción de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que puede extenderse a quienes en razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones (8) .

(8) Sentencia C-711 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

En su condición de rentas parafiscales los recursos del subsidio familiar no generan una contraprestación individual para sus destinatarios sino, todo lo contrario, para el sector o grupo económico al que ellos pertenecen. Sobre este tópico la jurisprudencia ha dicho:

"No es una característica de la parafiscalidad la de que los sujetos pasivos de la contribución sean exactamente y de manera individual quienes reciban los beneficios derivados de la reinversión de los recursos captados. La correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una retribución directa y proporcional al monto de su contribución, sino que el sector que contribuye sea simultáneamente aquél que se favorece con la destinación posterior de lo recaudado" (9) .

(9) Sentencia C-183 de 1997.

De ahí que la jurisprudencia haya llegado a afirmar que en relación con este beneficio el trabajador no tiene un derecho subjetivo adquirido sino solamente un “interés legítimo". Ha dicho esta corporación:

"Las cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestación salarial.

17. En efecto, las cotizaciones que los patronos realizan a las cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150 numeral 12 y en el 338 ídem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley.

Como ya lo tiene establecido esta corporación, “la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad…".

18. No son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad pública bajo el principio de universalidad ni son distribuidos por corporación popular alguna.

19. No son tampoco renta de destinación específica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores en tanto que sector.

20. Mucho menos constituyen salario porque no son una contraprestación laboral directamente derivada del trabajo y como retribución del servicio.

21. Finalmente, y sobre todo, las cotizaciones de los patronos a las cajas no son un derecho subjetivo del trabajador o del empleador.

En efecto, la situación jurídica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un interés legítimo mas no a un derecho subjetivo —como la propiedad— ni a una mera expectativa.

No es un derecho adquirido del trabajador porque el subsidio aún no ha entrado en su patrimonio personal e individual.

Y es, por el contrario, un interés legítimo del trabajador, porque él puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio así lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acción pública de inconstitucionalidad, de suerte que sólo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protección eran intereses generales del sector laboral.

En otras palabras, el trabajador no tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza el empleador, sino un interés legítimo sobre los recursos que administran las cajas de compensación. Ese interés legítimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios.

La situación jurídica de los empleadores, por su parte, no es tampoco, respecto del subsidio, equivalente a un derecho subjetivo consolidado en sus patrimonios (10) .

(10) Sentencias C-575 de 1992 y C-93 del 2001, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

Por lo tanto, lo esencial no es que el beneficiario del subsidio familiar individualmente considerado reciba una retribución directa y proporcional al monto de su contribución, como lo plantea equívocamente el actor, sino que los recursos captados de los empleadores, dada su naturaleza pública, sean reinvertidos en beneficio de todos los trabajadores, entendidos éstos como una sola colectividad.

5. El caso concreto.

Una vez establecidos los parámetros jurisprudenciales y doctrinarios sobre la naturaleza de los recursos de las cajas de compensación familiar, fuerza concluir que la norma acusada no se opone a precepto alguno de la Carta Política, puesto que no está disponiendo arbitrariamente del subsidio familiar de los trabajadores ya que simplemente se limita a indicar, de acuerdo a un orden de prioridades, las obras y programas que las cajas de compensación familiar deben desarrollar para atender el pago del subsidio familiar en especie y en servicios.

Para la Corte el señalamiento de los objetivos y prioridades en los que deben ser aplicados los recursos que administran las cajas de compensación constituye una expresión de la competencia interventora del Estado en la economía destinada a mejorar la calidad de vida de la población trabajadora (C.P., art. 334), puesto que pretende asegurar que los recursos recaudados de los empleadores con destino al subsidio familiar sean invertidos en obras y programas de interés general.

Antes, bien, la determinación que se acusa lejos de resultar contraria a los dictados de la ley fundamental, se ajusta a los postulados superiores que le imponen al Estado la obligación de atender las necesidades de la clase trabajadora en las áreas de la salud, nutrición, educación, vivienda fomento empresarial, recreación y mercadeo de productos, mediante el servicio que prestan dichas instituciones en consonancia con lo dispuesto en los artículos 44, 48, 49, 51, 53, 64, 333 y 334 superiores, que reconocen a los derechos a la recreación, a la seguridad social, a la salud, a la vivienda, al crédito y la comercialización de productos de los trabajadores.

Por tanto, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la norma acusada está obligando a los trabajadores a arriesgar el dinero de “su" subsidio en estas obras y programas, además porque ha quedado claramente establecido que sobre los recursos parafiscales que manejan las cajas de compensación familiar los beneficiarios no tienen un derecho subjetivo equiparable al que se ejerce sobre la propiedad privada sino, por el contrario, un interés legítimo de que las sumas recaudadas por ese concepto sean aplicadas en actividades que favorezcan a la clase trabajadora, tal como lo pretende la norma que se revisa.

Yerra igualmente el actor cuando sostiene que la norma acusada constriñe a los beneficiarios del subsidio a asociarse a las cajas de compensación familiar, desconociendo el canon 38 de la Carta que garantiza la libertad de asociación, toda vez que la obligación que tienen empleadores y trabajadores de afiliarse a dichos entes es una consecuencia lógica del esquema que ha diseñado el legislador para el manejo e inversión de los recursos parafiscales provenientes del subsidio familiar que, por esta sencilla razón, nada tiene que ver con el derecho constitucional de asociación.

Con todo, si la pretensión del demandante está enderezada a que se modifique la naturaleza jurídica que el legislador le ha atribuido al subsidio familiar, con el fin de que este beneficio sea reconocido directamente a sus beneficiarios prescindiendo de toda la estructura orgánica del subsidio familiar consagrada en la Ley 21 de 1982 y las normas que la desarrollan, es incuestionable que la instancia adecuada para debatir este asunto es el Congreso de la República y no la Corte Constitucional.

Por las anteriores razones la Corte declarará ajustado a la Carta Política el artículo 62 de la Ley 21 de 1982.

Finalmente, la Corte se abstendrá de decidir sobre el parágrafo del artículo 62 de la Ley 21 de 1982, puesto que en relación con esta disposición el actor no formuló cargo alguno de inconstitucionalidad incumpliendo con el deber procesal que le impone el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 62 de la Ley 21 de 1982.

2. INHIBIRSE para pronunciarse sobre el parágrafo del artículo 62 de la Ley 21 de 1982, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.

______________________________