Sentencia C-1187 de septiembre 13 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

PASIVO PENSIONAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

SE REVISA LA CONSTITUCIONALIDAD DE APARTES DE LA LEY 549 DE 1999

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de los artículos acusados de la Ley 549 de 1999, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43836 del 30 de diciembre de 1999, subrayándose lo acusado por el demandante.

"LEY 549 DE 1999

(Diciembre 28)

Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.

El Congreso de Colombia,

DECRETA

ART. 2º—Recursos para el pago de los pasivos pensionales. Se destinarán a cubrir los pasivos pensionales los siguientes recursos:

1. Los nuevos recursos que sean transferidos a los departamentos y distritos por concepto de situado fiscal originado en los recursos recaudados por razón del impuesto a las transacciones financieras a que se refiere el artículo 117 de la ley del plan de desarrollo, los cuales se destinarán a atender pasivos pensionales territoriales de las áreas de salud y educación, y se repartirán entre dichas áreas y entre departamentos y distritos, en la misma proporción en que se distribuya entre los sectores y entidades mencionadas el situado fiscal en el respectivo año.

2. Los que se produzcan por razón del incremento porcentual en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, que se realice a partir del año 2000, incluido este último, de acuerdo con el parágrafo del artículo 357 de la Constitución Política, que se distribuirá entre las cuentas de las entidades territoriales en la misma forma en que se distribuyan las participaciones en los ingresos de la Nación.

3. Para el año 2000 y siguientes un porcentaje no superior al siete por ciento (7%) de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y que no comprometan los recursos de destinación específica de las entidades territoriales. Estos recursos se distribuirán entre las cuentas de las entidades territoriales con los mismos criterios que se aplican para la distribución de los recursos de inversión del Fondo Nacional de Regalías.

(...).

7. A partir del 1º de enero del año 2000, el 15% de los ingresos producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales.

8. A partir del 1º de enero del año 2001, el 20% del producto del impuesto de registro.

9. A partir del año 2001, el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento. Dicho porcentaje se incrementará anualmente en un punto porcentual, de tal manera que a partir del año 2006, inclusive, se destine al fondo el 10% de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

(...).

11. A partir del año 2001, el 70% del producto del impuesto de timbre nacional.

(...).

ART. 3º—Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del sistema general de pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del sistema por ley.

En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales corresponderá a la respectiva entidad territorial. Por consiguiente, el hecho de la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, de la destinación de recursos nacionales para coadyuvar a la financiación de tales pasivos o de que por disposición legal la Nación deba realizar aportes para contribuir al pago de los pasivos pensionales de las entidades del nivel territorial, no implica que ésta asuma la responsabilidad por los mismos.

En dicho fondo cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales. Los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales y serán complementarios de los recursos que destinen las entidades territoriales a la creación de fondos de pensiones territoriales y patrimonios autónomos destinados a garantizar pasivos pensionales de conformidad con las normas vigentes.

ART. 4º—Pasivo pensional como proyecto prioritario. Dentro del plan de desarrollo de la respectiva entidad deberá incluirse como proyecto prioritario la constitución de las reservas necesarias y su administración a través del Fonpet, para cubrir el pasivo pensional, en los términos de ley.

ART. 11—Participación de las transferencias municipales para los sectores sociales. Adiciónese un nuevo numeral al artículo 21 de la Ley 60 de 1993, que será el numeral 16. En consecuencia los numerales 16 y 17 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, quedarán así:

(...).

16. Cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales.

17. En otros sectores que el Conpes social estime conveniente y a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios.

ART. 12.— Modificación del artículo 22 de la Ley 60 de 1993. Adiciónase el siguiente numeral al artículo 22 de la Ley 60 de 1993:

7. En cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales Fonpet, para lo cual se destinará el incremento porcentual previsto por la Constitución Política a partir del año 2000.

ART. 13.—Marco presupuestal de la negociación colectiva. Se requerirá autorización previa de la asamblea departamental o el concejo distrital o municipal para celebrar pactos o convenciones colectivas de las entidades territoriales o sus descentralizadas que comprometan recursos de más de una vigencia fiscal.

ART. 14.—Denuncia de las convenciones o pactos colectivos. De conformidad con la Ley 100 de 1993, todos los órganos estatales inclusive los que se encuentren en proceso de liquidación deberán denunciar las convenciones y pactos colectivos de trabajo que no se ajusten a los principios y reglas de la Ley 100 de 1993, con el fin de que las mismas se sujeten al régimen pensional previsto en la ley.

ART. 15.—Restricción al apoyo financiero de la Nación. Prohíbese a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales y a las demás entidades públicas del nivel territorial que no cumplan las disposiciones de la presente ley, en consecuencia a ellas no se les podrá conceder créditos con recursos de la Nación, cofinanciar proyectos, autorizar o garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos a los señalados en la Constitución Política.

(...).

2. La materia.

El ciudadano demandante pretende que se declaren inexequibles los numerales 1, 2, 3, 7, 8, 9 y 11 del artículo 2º, una parte del artículo 3º, el primer inciso del artículo 4º, el artículo 11, el artículo 12, parte del artículo 13, y los artículos 14 y 15 de la Ley 549 de 1999.

Como fundamento de sus pretensiones señala que dichas disposiciones violan el concepto constitucional del situado fiscal, la destinación que tienen las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación, la destinación específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, la autonomía de las entidades territoriales, la garantía constitucional de la negociación colectiva, la prohibición de rentas nacionales de destinación específica, la autonomía de las entidades territoriales en el ámbito de la planeación y las modificaciones que introdujo dicha ley al estatuto orgánico 60 de 1993 (arts. 21 y 22).

3. Cuestión preliminar. Reiteración de la sentencia SU-090 del 2000.

Debe esta Corte reiterar, por la importancia del asunto a analizar, los planteamientos vertidos en la sentencia SU-090 del 2000, en la cual esta corporación abordó el tema de los pasivos pensionales de los departamentos y municipios, a propósito del caso del departamento del Chocó; ello en razón a que el constituyente dispuso, dentro de los postulados del Estado social de derecho, la garantía irrenunciable de los trabajadores y pensionados a la seguridad social, conforme al marco constitucional, diseñado en el artículo 48 fundamental, el cual delegó en el legislador la obligación de crear los mecanismos institucionales, presupuestales y organizacionales para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; e igualmente conforme con el artículo 58 superior, tales recursos no pueden destinarse a fines distintos a los previstos para atender los gastos que ocasione la seguridad social.

Esta corporación en múltiples decisiones (1) ha señalado que la protección al derecho prestacional, entratándose de los jubilados, no se puede limitar únicamente al reclamo, cuando no haya pago de las correspondientes mesadas para garantizar el mínimo vital, a través de las acciones de tutela, sino que debe extenderse a crear también las condiciones objetivas para que mediante una organización y un adecuado procedimiento, por parte del poder público, se permita la continuación en la prestación de los servicios irrenunciables de la seguridad social, y naturalmente, no se afecte el goce de los derechos prestacionales. Por lo tanto, en opinión de la Corte, el legislador debe tomar medidas para lograr la protección y garantía de la seguridad social de los beneficiarios, como un elemento que concrete los propósitos y postulados de un Estado social de derecho. En este sentido, para la Corte es claro que el poder público, y aún los particulares, en su condición de patronos públicos y privados, deben desarrollar todas las actividades necesarias e indispensables de orden económico, jurídico y material, para que los derechos prestacionales a la seguridad social no se vean afectados.

En consecuencia, conforme al artículo 53 de la Carta, el Estado debe garantizar el derecho al pago oportuno de reajuste periódico de las pensiones legales. Así las cosas, en criterio de la Corte, esta regla constitucional implica, que el poder público adopte las medidas adecuadas para que la obligación de pagar las mesadas pensionales de los jubilados se haga efectiva, lo cual naturalmente conlleva a la adopción de los correctivos necesarios para garantizar una continuidad permanente de los recursos económicos hacia este propósito.

En este orden de ideas, la Corte juzga oportuno recordar que antes de la expedición de la Ley 100 del 93, los departamentos y municipios podían crear sistemas propios de seguridad social para sus servidores, de allí que muchos de estos entes territoriales, cuenten actualmente con un importante número de jubilados a su cargo. No ignora la Corte, tal como quedó demostrado en el estudio que llevó a efecto en la sentencia SU-090 del 2000, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, que muchas de las actuales entidades territoriales no han hecho las reservas necesarias de carácter financiero, para pagar las mesadas pensionales de sus jubilados, y por lo tanto esta situación es una de las causas de la gran crisis fiscal que afecta de manera considerable a departamentos y municipios.

(1) T-458/97, T-299 97, T-615/97, T-221/98, T-559/98, SU-090/2000.

Así las cosas, esta corporación observa que, sin duda, las rentas de los departamentos y de muchos municipios se encuentran en crisis, por lo que no son suficientes sus ingresos tributarios para cubrir sus obligaciones. En este sentido, estima la corporación que resulta ilustrativo traer a colación la exposición de motivos del proyecto de ley, que se convirtió en la ley 549 de 1999. En efecto, se señaló en la gaceta del Congreso de la República del 9 de agosto de 1999, lo siguiente:

“La gran mayoría de las entidades territoriales no cuenta con cálculos actuariales detallados, ni han desarrollado mecanismos para generar las reservas necesarias para cumplir con sus obligaciones pensionales.

Desafortunadamente la desactualización y muchas veces inexistencia de las historias laborales que debían llevar las entidades territoriales, ha impedido la consolidación de la información necesaria para la elaboración de un cálculo actuarial suficientemente confiable.

El Gobierno trabaja actualmente en un proyecto de recopilación de las historias laborales que debía llevar las entidades territoriales, apoyando para este fin a las entidades territoriales que son las depositarias de la información.

Mientras tanto para hacer un cálculo preliminar que pueda dar un orden de magnitud, se utilizaron las cifras del censo realizado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en 1989 y de acuerdo con los supuestos que se señalan en las notas del cuadro Nº 1. A partir de estas cifras, se puede deducir que el problema pensional de las entidades territoriales es de gran magnitud si se tienen en cuenta los siguientes elementos:

El pasivo pensional de las entidades territoriales asciende aproximadamente a sesenta y cuatro punto cinco billones de pesos (64.500.000.000.000), esto es el 39% del PIB, y afecta a 468.750 personas, entre trabajadores activos y pensionados (cuadro 1).

Este pasivo no está cubierto por reservas pensionales, con el agravante que existen departamentos donde es mayor el número de pensionados que el de trabajadores activos. Es el caso del departamento de Córdoba con 0.83 trabajadores activos por cada pensionado, Caldas y Nariño con 0.81 trabajadores activos por cada pensionado, Putumayo con 0.61 trabajadores activos por cada pensionado, y Chocó con 0.68 trabajadores activos por cada pensionado. En otras entidades la relación es casi de 1 a 1, como por ejemplo en el Valle, con 1.08 trabajadores activos por cada pensionado. Existen además entidades en las cuales la nómina pensional es casi equivalente a la del personal activo sin primas.

Según la Superintendencia Bancaria la relación promedio entre cotizantes y pensionados para las entidades territoriales es de 1.8, cuando el promedio nacional es de nueve activos por cada pensionado.

Ante la carencia de reservas pensionales, las entidades deben afrontar el pago de pensiones con sus recursos corrientes, lo cual en muchos casos genera el dilema de pagar pensiones o el salario de los trabajadores activos y otros pagos. Ello ha determinado graves atrasos en el pago de mesadas y aportes. En diciembre de 1998 catorce departamentos tenían atrasada la mesada pensional de 18.365 pensionados. Entre todos debían más de $ 35.317 millones. El atraso de aportes a pensiones (cotizaciones) de doce departamentos sumaba más de $ 11.430 millones y el promedio de atraso era de diez meses (cuadro 2)

Los ingresos futuros de las entidades territoriales se encuentran comprometidos por anticipado, puesto que los pasivos pensionales son ineludibles y de inmediato cumplimiento, de manera que la crisis fiscal de las entidades se está haciendo inmanejable. Es así como el pasivo laboral causado y no pagado de las entidades territoriales asciende al 1.15% del PIB (cuadro 3)

La situación de los trabajadores de estas entidades es grave en la medida que los recursos para espaldar sus pensiones no se encuentran garantizados, con lo cual se afectan seriamente sus derechos constitucionales e incluso fundamentales.

Ante la ausencia de ahorro por parte de las entidades territoriales si no se adoptan medidas prontas el problema llegará a ser de tal magnitud que amenazará la estabilidad económica y la viabilidad de las entidades territoriales y del país.

No atender el problema pensional implica sacrificar la viabilidad financiera de la entidades territoriales y el futuro de un gran número de colombianos que quedarían, después de dedicar sus más productivos años de vida al servicio del Estado, con su derecho fundamental a la vida, representado en su pensión, claramente desprotegido.

En síntesis, se trata de una situación que al comprometer la estabilidad económica futura de la mayoría de las entidades territoriales, comprometerá inevitablemente la estabilidad económica del Estado”.

Así las cosas, la Ley 549 de 1999, conforme a la exposición de motivos anteriormente citada, el Congreso de la República en término generales desarrolló un sistema legal que se acompasa con las líneas generales sentadas por la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la doctrina vertida en la SU-090 del año 2000 (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), en donde la Corte abordó el problema de la ausencia de reservas frente al gran problema de la vulneración de los derechos fundamentales de los pensionados a quienes no se les paga oportunamente sus mesadas, especialmente en el caso del departamento del Chocó. En efecto, en esa oportunidad la Corte estimó “que a pesar del deber elemental de constituir las reservas financieras indispensables para cumplir con los pasivos pensionales, las entidades territoriales no lo han hecho, lo cual constituye un ejemplo deplorable del desgreño administrativo, con que en ocasiones se manejan dichas entidades territoriales, lo que ha conducido a que dichos pasivos no sean cancelados oportunamente con graves perjuicios para las personas de la tercera edad, pues muchas entidades territoriales se encuentran en la dificultad de pagar sus obligaciones pensionales”.

Bajo esta perspectiva, y en virtud de la grave crisis fiscal en materia pensional que viven las entidades territoriales, es claro, para la corporación, que dicha problemática no puede ser abordada únicamente con una óptica reductora que no supere los problemas exclusivamente locales, pues el problema pensional es de tal dimensión que, basta recordar, que el valor de la deuda pensional frente al producto interno bruto, es de aproximadamente el 39% de éste (conforme a los cuadros que se anexan más adelante). Por lo tanto, la Corte no puede ignorar que tal cifra comporta una grave crisis futura de carácter macroeconómico, y que por lo mismo la Nación debe tomar las medidas para superar la crisis que padecen departamentos y municipios en esta materia, quienes no cuentan con los recursos para resolver la problemática fiscal del caso.

De otro lado, la Corte debe insistir, una vez más, que de acuerdo con la abundante jurisprudencia en la materia, que el artículo 48 superior, prevé la organización de un sistema de seguridad social en los términos dispuestos por el legislador, por lo que los diversos aspectos relativos a la seguridad social son competencia exclusiva del Congreso de la República, y por ello debe este último, dentro de su libertad de configuración, crear un sistema de reconocimiento pensional y de atención en salud, unificado a nivel nacional. Igualmente, es válido constitucionalmente que la ley establezca la obligación de constituir reservas financieras por parte de las entidades territoriales, para el pago de los pasivos pensionales, mediante el diseño de fondos, o mecanismos similares, los cuales son una competencia restrictiva y propia de los órganos nacionales.

En virtud de la complejidad del tema que en esta ocasión se analiza, la corporación estima importante reiterar una vez más su doctrina vigente sobre el tema a propósito de la necesidad de los departamentos y municipios de constituir las reservas financieras futuras para respaldar el pago de sus obligaciones pensionales.

En efecto, en la sentencia SU-090 del 2000 magistrado ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, dijo la Corte:

30. Pues bien, como ya se señaló, la Corte suspendió el estudio del proyecto de sentencia en vista de la actividad que venían desplegando el ejecutivo y el legislativo con miras a la solución del problema de los pensionados de las entidades territoriales. Como resultado de esta dinámica, el Congreso expidió la Ley 549 de 1999, por medio de la cual “se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otra disposiciones en materia pensional”. La ley contiene una serie de medidas destinadas a cubrir los pasivos pensionales de las entidades territoriales, objetivo que deberá cumplirse completamente en un término máximo de 30 años. Igualmente, dispone que tanto la Nación como las entidades territoriales habrán de destinar distintos recursos para alcanzar ese propósito, recursos que serán administrados por un Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, Fonpet, que es creado a través de la misma ley. En este fondo cada entidad territorial contará con una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales, alimentada con sus propios recursos y con la porción que le corresponda de los recursos que suministre la Nación.

Con miras a solucionar el problema actual de la omisión en el pago de las pensiones que se presenta en muchas entidades territoriales del país, en la ley se incluyó el siguiente parágrafo —el parágrafo 6º del artículo 2º:

Para el año 2000 el Gobierno Nacional deberá anticipar a las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) que tengan pendientes el pago de mesadas atrasadas al 30 de octubre de 1999, el valor correspondiente para cubrir dicha deuda pensional, descontando el valor del anticipo del mismo año o en los años subsiguientes, de los recursos que deba girar la Nación al Fonpet en la parte que corresponda a la respectiva cuenta de las entidades territoriales, tomando en consideración la destinación de estos recursos. El monto total a anticipar por parte de la Nación no excederá de ochenta mil millones de pesos. Dichos anticipos se destinarán exclusivamente a pagar las mesadas pensionales atrasadas. El gobierno reglamentará la forma y oportunidad en que se acreditará el atraso de las mesadas pensionales en la fecha mencionada, la fórmula de cálculo del valor correspondiente y la distribución de los recursos cuando los mismos no alcancen a cubrir la totalidad de las mesadas atrasadas”.

Debe la Corte, a su vez, recordar lo que se desprende de la exposición de motivos y de las ponencias presentadas en el honorable Congreso de la República a propósito de la Ley 549 de 1999 y como le consta a esta corporación, en razón de las decisiones de tutela que ha tenido que revisar, en virtud del problema del pasivo pensional de las entidades territoriales, el cual a no dudarlo es de gran magnitud. A este respecto, la Corte trae a colación los cuadros comparativos elaborados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se anexaron en la intervención constitucional, a propósito del procedimiento que se ventila en esta oportunidad.

En efecto, la información reportada por las entidades territoriales así como el pasivo pensional de las mismas puede observarse en los cuadros anexos 1 y 2, los cuales se encuentran al final de esta providencia.

4. Los fundamentos constitucionales de la Ley 549 de 1999. El principio de autonomía territorial. El situado fiscal. El régimen de transferencias intergubernamentales.

Debe esta corporación pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de algunos artículos que conforman el universo jurídico de la Ley 549 de 1999, como quiera que solicita el actor que se declaren inexequibles los numerales 1, 2, 3, 7, 8, 9 y 11 del artículo 2º, los artículos 3º y 4º, los artículos 11 y 12 parciales, una parte del 13, y los artículos 14 y 15 de la referida ley, la cual, como se sabe, contiene un conjunto de disposiciones tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, creando el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y estableciendo otras disposiciones en materia prestacional.

Así las cosas, a juicio del demandante, algunos de los recursos que la ley destina a cubrir pasivos pensionales, desconoce normas superiores en asuntos tales como la destinación constitucional del situado fiscal, la destinación específica de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la naturaleza del Fondo Nacional de Regalías, el principio de autonomía de las entidades territoriales, el principio de subsidiaridad, que rige la distribución de competencias entre estas entidades y la Nación.

De otro lado, estima el demandante que la Ley 549 de 1999, también desconoce principios constitucionales tales como el derecho a la negociación colectiva y la autonomía que en materia de planeación le otorga el estatuto superior a las entidades territoriales.

Antes de analizar los cargos, debe la Corte precisar su doctrina jurisprudencial vigente sobre el tema de la autonomía territorial, por ser éste el cargo esencial que fundamenta la demanda y que explica las pretensiones del actor, en cuanto a la acusación de algunas de las disposiciones de la Ley 549 de 1999. Así las cosas, debe recordar la corporación que Colombia es una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º). Por lo tanto, esta definición del Estado colombiano tiene una gran significación por cuanto implica, como esta corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias (2) , que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades, y en especial de la Nación. Así las cosas, estima la Corte que este diseño institucional se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, en la medida en que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública, como quiera que la autonomía regional (seccional y local), hunde sus raíces en el principio democrático y en el hecho incontrovertible, de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades regionales y por lo tanto, las que están en contacto más íntimo con la comunidad para satisfacer y proteger sus necesidades e intereses políticos, económicos y sociales.

(2) C-478 de 1992, C-506 de 1995.

Visto lo anterior, la autonomía de que gozan las entidades territoriales, debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Constitución Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de República unitaria, es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos sino por el contrario de carácter relativo. De todo lo anterior, se concluye que si bien en principio, la Constitución de 1991, estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, cuyas competencias se hallan limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal, en lo que respecta, entre otros temas, a la distribución y manejo de los recursos económicos que recibe por vía de las transferencias intergubernamentales, las cuales están supeditadas a las pautas generales, encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas .

Por lo tanto, en criterio de la Corte el artículo 357 de la Constitución Política dispone que los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación, de conformidad con la ley, con iniciativa del gobierno, que es quien dispone el porcentaje mínimo de esa participación y define las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos; además, le corresponde a la ley, determinar el destino de tales recursos, lo que efectivamente se hizo mediante la expedición de la Ley 60 de 1993, declarada exequible por esta Corte mediante las sentencias C-520 de 1994 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara) y C-151 de 1995 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).

Debe la Corte también recordar que dentro de un Estado social de derecho, el poder público dispone por vía legal de competencias plenas para desarrollar políticas interesadas en el bienestar social de la población, con el propósito de materializar intereses colectivos plasmados en la Constitución, como principios y valores axiomáticos. Es la razón para que los artículos 356 y 357 superiores, al ocuparse de las transferencias intergubernamentales orienten dichos recursos hacia el desarrollo de políticas, planes y programas de asistencia y bienestar colectivo.

En este sentido, ha dicho esta corporación, especialmente en las sentencias C-520 de 1994 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara) y C-151 de 1995 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), a propósito del alcance constitucional de los artículos 356 y 357 constitucionales, que la expresión “áreas prioritarias de inversión social”, encuentran su significación en el contenido de los artículos referidos, que preceptúan la finalidad social propia del Estado representada en los servicios públicos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Bajo esta perspectiva, y tal como se dejó explicado en el punto acerca del propósito que llevó al legislador colombiano, conforme a la exposición de motivos y a las ponencias presentadas en el Congreso de la República, y como le consta a esta corporación por razón de la diversidad de decisiones de tutela que ha tenido que revisar en el pasado inmediato sobre el problema del pasivo pensional de carácter territorial (SU-090/2000), en donde la Corte ha dejado claro que las entidades territoriales no han cumplido con el deber elemental de constituir las reservas necesarias para pagar sus pasivos pensionales, lo que está afectando en forma grave los intereses de las personas de la tercera edad, en la medida en que los departamentos y los municipios se encuentran ante la disyuntiva de canalizar sus obligaciones comerciales y civiles o satisfacer otros gastos de funcionamiento, lo que naturalmente está afectando los derechos fundamentales de las personas.

La Corte parte de la premisa constitucional, según la cual, la Ley 549 de 1999 constituye un desarrollo técnico de los artículos constitucionales que gobiernan los principios de la descentralización administrativa dentro de un Estado social de derecho, vale decir, donde las competencias de los distintos entes territoriales en un Estado unitario, son ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, tal y como lo dispone el artículo 288 constitucional, para armonizar las complejas relaciones en que puede desenvolverse la vida institucional, económica y fiscal, así como la planeación entre la Nación y las entidades territoriales, bajo el entendido que los intereses territoriales son articulables y no enfrentados, como una premisa política en un Estado unitario.

Estima la corporación, que la materialización de los principios atrás referidos, no debe entenderse en el sentido de que la ley pueda reducir a un ámbito mínimo el espacio de autonomía de las entidades territoriales. En este sentido, ha precisado esta corporación, que el principio de coordinación no puede identificarse con el de control de tutela, que es la única forma en que en un estado democrático se logran conciliar intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellas dificultades que generen enfrentamientos o choques de competencias. Igualmente, debe insistir la corporación, que el principio de concurrencia invoca un proceso de participación entre las entidades autónomas, ya que la concurrencia no puede significar imposición de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las competencias para la concreción de los intereses respectivos.

De otro lado, en cuanto al principio de subsidiaridad, éste está directamente relacionado con el de complementariedad, y para el caso sub examine, es especialmente significativo, por su aplicación práctica en el caso de la Ley 549 de 1999, tendiente al apoyo funcional entre entidades territoriales, es decir, de una entidad de nivel superior —la Nación—, a otra de inferior jerarquía (departamentos y municipios), sin que ello signifique que la una suplante en sus funciones o competencias a la otra.

Con respecto al principio de subsidiaridad, esta corporación señaló en las sentencias C-478 de 1992 y C-506 de 1995, la posibilidad de que las entidades territoriales, y únicamente para el evento de no poder ejercer determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstas le colaboren en el ejercicio de sus competencias, pues, repárese que los intereses nacionales y los intereses de las entidades territoriales, deben ser siempre articulables y complementarios y no enfrentados, pues si ello fuese así se desmembraría la unidad de la República en términos jurídicos, políticos, físicos o económicos, en virtud del entrecruzamiento de competencias, pues, la Carta precisamente evita la indefinición y la contradicción de poderes a través del diseño de un sistema unitario pero descentralizado, en donde los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinación, juegan un papel fundamental, para la interpretación de leyes que se caracterizan por la interconexión de atribuciones entre entidades territoriales con competencias propias, como ocurre en el evento de la Ley 549 de 1999.

A juicio de la Corte, no puede olvidarse que en el análisis jurídico de la ley que se somete a estudio, se compromete el alcance del artículo 357 de la Constitución Política, que ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en relación con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Esta corporación siempre ha entendido que el referido artículo superior, es un instrumento constitucional para fortalecer la descentralización política. Debe la Corte insistir nuevamente en que la prioridad en el gasto público social se materializa en una adecuada gestión social por parte de departamentos y municipios, quienes tienen la obligación de atender lo relacionado con el funcionamiento y la inversión social concreta en la atención de las áreas de salud, educación, servicios públicos domiciliarios, y en fin el conjunto de actividades señaladas directamente por el constituyente en los artículos 13, 25, 42, 45, 46, 67, 68 y 69, entre otros.

Esta Corte juzga importante recordar que el constituyente, en el artículo 287 superior, elaboró el concepto de autonomía como una noción relativa y no absoluta, que debe armonizarse con la idea de descentralización en armonía con el Estado unitario, pues tal como lo ha precisado esta corporación en su jurisprudencia (3) , Colombia continúa como una organización centralizada en la cual los entes locales están subordinados al Estado central y ejercen las facultades propias de la autonomía y la descentralización en diversos grados, lo que no impide en modo alguno la centralización de la organización política. Es decir, el Estado unitario es compatible con una descentralización que comporte cierta independencia a las colectividades locales, sin alcanzar éstas una autonomía total.

Por lo tanto, en criterio de la corporación, dos circunstancias fundamentales soportan el diseño constitucional de los artículos 287 y 357 constitucionales, cuya filosofía es lograr la planificación de los recursos del Estado; esto es, la habilitación que el artículo 357 de la Constitución Política concede a la ley para que fije los criterios sobre los porcentajes que corresponden a los sectores sociales, en lo que a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se refiere; y de otra parte, en el artículo 287 superior sobre la compatibilidad, en un Estado unitario entre la descentralización de las colectividades locales y el gobierno central. En consecuencia, el constituyente dispuso de los instrumentos para que se distribuya la competencia entre la Nación y sus entidades territoriales, delegando en la ley para que ésta se encargue de repartir y graduar los porcentajes de los recursos destinados a los diferentes sectores sociales, como en efecto se hizo con la Ley 60 de 1993, o ley orgánica sobre distribución de competencias y recursos.

(3) C-600 A/95, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero; C-517/92 y C-478/92 Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

De otro lado, debe la Corte reiterar en esta ocasión lo sostenido jurisprudencialmente desde la sentencia C-520 de 1994 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), a propósito del fenómeno de la autonomía y el diseño fiscal de la descentralización política de 1991.

En efecto, señaló la Corte lo siguiente:

“Los artículos 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del artículo 182 de la Constitución derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Nación hace a los departamentos para que éstos directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Nación, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (C.P., art. 358). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se redistribuirán. Es de anotar que el artículo 356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducción de los criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (art. 356, inc. 6º).

El artículo 357 trata de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, en un porcentaje que se incrementará hasta alcanzar el 22% como mínimo. También se utilizarán los criterios de eficiencia fiscal y administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la población y las necesidades básicas insatisfechas.

Ambos mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralización y alcanzar la autonomía (...).

Es igualmente importante determinar los límites de las nuevas funciones y libertades concedidas a los entes territoriales.

(...).

Establecida la necesidad de unidad jurídica, política y territorial por el artículo 1º de la Carta fundamental, la salvaguarda de esa cohesión debe ser un factor que se exprese en toda acción de Estado. Por eso, no podrá ejercerse competencia autónoma alguna que ilegítimamente la vulnere” (negrillas fuera de texto).

De otra parte, la Corte reafirma la idea, según la cual la Constitución Política no establece la autonomía absoluta de las entidades territoriales. En efecto, la Corte trae a colación lo que al respecto esta corporación ha estimado al respecto en la sentencia C-497A de noviembre 3 de 1994, (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), que ahora se reitera en esta providencia:

La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico.

La autonomía no significa jurídicamente soberanía. La autonomía siempre hace relación a la coherencia con un género superior, mientras que la soberanía hace que el ente soberano sea considerado como un todo y no como parte de este todo. Por ello no hay que confundir autonomía con autarquía, la cual significa autosuficiencia plena, lo que rompe con el modelo del Estado unitario. Por ello no se puede desconocer en aras de la defensa del Estado unitario, la gestión propia de los intereses particulares a los entes descentralizados, porque implica desconocer el núcleo esencial de la descentralización.

La Carta Política establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, pero limitado por la Constitución y las leyes, de conformidad con el principio de la República unitaria (negrillas fuera de texto).

En este orden de ideas es indiscutible que la Constitución de 1991 realizó fundamentales cambios que responden a una concepción más democrática y descentralizada, orientada al perfeccionamiento de la autonomía de las entidades territoriales, a fin de lograr una mayor eficiencia en el funcionamiento del Estado. En este sentido, debe recordar la Corte que así como paralelamente a la consagración de la elección popular de alcaldes adoptada en la reforma constitucional de 1986, se amplió en la de 1991 el período de los alcaldes, se consolidó la elección popular de gobernadores, se fijaron los mecanismos locales de participación ciudadana, se incrementaron las transferencias hacia municipios, distritos y departamentos, modificándose los criterios para su distribución, se ampliaron los distintos tipos de entidades territoriales, se consignaron algunas innovaciones en lo concerniente a los planes de desarrollo y al régimen de la planeación, derivadas de un enfoque integral que se apoya en la consideración básica de la finalidad del Estado social de derecho como República unitaria, que avanza hacia un esquema institucional, con formas de participación más democráticas.

Por lo tanto, la corporación señala dentro de esa misma concepción, que se le da a la ley la posibilidad de ampliar las competencias en relación con la división general del territorio, estipulándose que “la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley” —artículo 286 de la Constitución Política.

Bajo esta orientación y consecuente con el concepto de Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, la Constitución de 1991 catalogó los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado, conjuntamente con el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, describiendo como objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.

Para tales efectos, se expresó en el artículo 366 de la Carta, que “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.

Asímismo, se dispuso en el artículo 367 ibídem que “la ley” fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Y además, el artículo 359 de la misma Carta señala que “no habrán rentas nacionales de destinación específica”, con excepción de las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios y las destinadas para inversión social.

De todo lo anterior se deduce que, si bien es cierto que la Constitución de 1991 estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribución y manejo de los recursos, que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.

De otra parte, debe también recordar esta corporación lo siguiente, a propósito de lo señalado en la jurisprudencia sobre los recursos para el gasto social descentralizado. En efecto, en la sentencia C-520 de 1994 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), la Corte sostuvo lo siguiente:

Los recursos para el gasto social descentralizado.

Cabe destacar que la financiación de los servicios sociales prestados por los municipios y los departamentos, provendrá de las siguientes fuentes: el situado fiscal, las transferencias a los municipios, los recursos de Ecosalud, las rentas departamentales para salud y los recursos propios departamentales y municipales. Estas rentas deben asignarse y distribuirse integralmente, puesto que se complementan en la financiación del gasto social.

La Constitución Política señaló que las transferencias de la Nación a los municipios serán un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación y se orientarán a financiar los gastos de inversión social que la ley señale —artículo 357.

En la Ley 60 de 1993 se regulan los factores establecidos por la Carta Política para la distribución de estas transferencias a los municipios y en su uso da prioridad a las áreas de educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico.

(...).

De otra parte, el artículo 357 de la Constitución Política, prescribe:

Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La ley, a iniciativa del gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los efectos de esta participación, la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.

Los recursos provenientes de esa participación serán distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esta parte a los municipios menores de 50.000 habitantes. La ley precisará el alcance, los criterios de distribución aquí previstos y dispondrá que un porcentaje de estos ingresos se invierta en las zonas rurales. Cada cinco años, la ley a iniciativa del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.

(...).

Debe recordarse cómo el artículo 357 de la Constitución Política defirió al legislador la facultad de precisar el alcance y los criterios de distribución de los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con la posibilidad de que dicha participación se incremente año por año del catorce por ciento (14%) en 1993, hasta alcanzar el veintidós por ciento (22%) en el año 2002, debiendo fijar la ley el aumento gradual de dichas transferencias, así como las responsabilidades que en materia de inversión social asuman los municipios, con las condiciones para su cumplimiento, conforme al claro mandato contenido en el parágrafo del artículo citado”. (C-520/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).

Bajo los criterios expuestos anteriormente, debe la Corte precisar que, conforme a su jurisprudencia (C-278/92, C-04/93, C-070/93), el principio de subsidiaridad, como valor constitucional, según el cual cuando una entidad territorial no pueda cumplir con sus funciones constitucionales plenamente, le abre paso a la intervención del legislador para que éste adopte una posición de ayuda y de reemplazo potencial de las competencias constitucionales del ente de nivel inferior en la jerarquía territorial, porque, con fundamento en lo expuesto por el artículo 288 superior, las distintas competencias atribuídas a los diversos niveles territoriales deben desarrollarse de acuerdo con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad, en los términos que establezca la ley. En consecuencia, en criterio de la Corte, la Ley 549 de 1999, “por la cual se dictan normas tendientes para financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales”, debe interpretarse armónicamente con los artículos 288, 356 y 357 del estatuto superior, para concluir que dicha ley se enmarca en la perspectiva de la aplicación práctica del denominado principio de subsidiaridad, de forma que la Nación concurre en la ayuda financiera de las entidades territoriales dentro de un amplio marco de cooperación, bajo la lógica de garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, como un derecho fundamental de los pensionados y en general de las entidades territoriales. Así las cosas, significa entonces lo anterior, en criterio de la Corte, que de acuerdo con el aludido principio constitucional (subsidiaridad), la Nación debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que éstas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nación debe apoyar siempre a las entidades territoriales más débiles, pues es claro, que el concepto de autonomía implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, por lo que el legislador, dentro de su libertad de configuración, puede definir y articular los intereses nacionales y regionales, y, a través de esta forma, intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate claro está, de materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades territoriales.

En este orden de ideas, estima la Corte necesario reiterar una vez más, que los intereses entre la Nación y las entidades territoriales deben ser objeto siempre de armonización y no de conflicto; por ello la ley procura siempre delimitar o separar las competencias entre unos y otros. Así las cosas, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes; por el contrario, dichas atribuciones, como lo señalan los principios constitucionales de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad, como criterios de orden constitucional directamente impuestos por el constituyente, logran resolver con elementos de razonabilidad y proporcionalidad los aparentes conflictos que se suscitan con ocasión de la autonomía territorial y administrativa, sin que ello implique fraccionamiento de la soberanía, como se deduce de la interpretación armónica de los artículo 1º y 287 de la Constitución Política.

Por todo lo expuesto, a juicio de la Corte, la deuda pensional de carácter territorial que afecta a un gran número de entidades territoriales, habilita al legislador, en aras de la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, para que en desarrollo de los principios de concurrencia y subsidiaridad, procure conjurar la crisis fiscal y permita que, conforme con los instrumentos diseñados por la Ley 549 de 1999, las entidades territoriales puedan cumplir con sus deberes constitucionales, especialmente el de satisfacer el derecho fundamental a la seguridad social (C.P., art. 48), por cuanto la ley referida dispone que las entidades territoriales, realicen aportes al Fonpet (art. 2º, nums. 1 a 11), lo cual, dependerá de las reservas financieras que de hecho cada departamento y municipio posea, conforme a su vez, con el plan financiero diseñado por el Gobierno Nacional (L. 549/99, arts. 1º y 2º). Por lo tanto, en criterio de la corporación, cuando un departamento o municipio cuente con los recursos suficientes para atender la carga prestacional y pensional pertinente, no tendrá que hacer aportes a su cuenta en el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales.

Así las cosas, la Carta Política de 1991, en criterio de la Corte, legitima la intervención del Estado en los ámbitos locales, cuando se trate de fortalecer la acción de las mismas, con el propósito de que éstas cumplan sus deberes constitucionales y evitar que, hacia el futuro, se comprometa la estabilidad macroeconómica de la Nación, a través de la deuda pensional de carácter territorial.

Bajo esta perspectiva, estima la Corte, que la Ley 549 de 1999, es un desarrollo claro de cómo el legislador interviene a nivel local para asegurar, que las entidades territoriales, con el apoyo de la Nación, puedan cumplir con sus obligaciones pensionales. Por lo tanto, a juicio de esta Corte, la autonomía territorial no puede constituirse en un límite, cuando el legislador introduce normas para asegurar el cumplimiento uniforme de los derechos fundamentales a la seguridad social. En consecuencia, se reitera una vez más que el Congreso de la República posee plenas atribuciones para intervenir en estas materias pensionales, entre otras, creando figuras tales como el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales. En consecuencia de lo anterior, la Ley 549 de 1999 no desconoce el grado de autonomía que le concede la Carta Política a las entidades territoriales, pues, es evidente, en criterio de la Corte, que la creación de un fondo de esta naturaleza, independientemente del origen o del destino de los recursos que se deben destinar para alimentar dicho mecanismo, resulta válido constitucionalmente (C.P., art. 150), como quiera que el legislador tiene amparo constitucional para regular el tema pensional, pues, no en vano el artículo 287 superior, establece que las entidades territoriales tienen una autonomía limitada por la Constitución Política y la ley, lo que implica que el legislador puede diseñar, mediante la libertad de configuración, un sistema general, sin que ello comporte una interferencia en las competencias normativas de los departamentos y municipios, para resolver asuntos como la deuda pensional de carácter territorial.

De otra parte, debe también esta Corte recordar que, conforme a su abundante jurisprudencia, el legislador debe desarrollar los fines, principios y valores señalados directamente por el constituyente, y en este sentido la Constitución brinda un marco axiológico tendiente a proteger los derechos a la seguridad social, mediante la aprobación de normas jurídicas y materiales para proteger especialmente los derechos pensionales. Por lo tanto, dichos fines y principios propios de un Estado social de derecho, constituyen elementos fundamentales para interpretar las normas constitucionales y legales, con el propósito de procurar su sentido y alcance. Así las cosas, es evidente que con fundamento en los artículos 2º, 5º e inciso 3º del artículo 53 superior, el constituyente estableció la obligación que tiene el Estado para pagar oportunamente las mesadas pensionales y la correlativa obligación para las entidades territoriales de satisfacer el derecho a la seguridad social, el derecho al trabajo y la garantía de los derechos prestacionales, pues estos derechos, como reiteradamente lo ha sostenido esta corporación, son irrenunciables. En consecuencia ellos deben garantizársele a todos sus habitantes. En igual sentido, el último inciso del artículo 48 superior establece que “la ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”.

De otro lado, debe recordar la Corte, que el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución Política dispone que “el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”. En consecuencia, el derecho a la seguridad social descansa en los principios constitucionales de solidaridad y efectividad de los derechos fundamentales, por lo tanto, el primer principio irradia todo el ordenamiento jurídico y se manifiesta en numerosas instituciones y valores constitucionales. El principio de solidaridad, ha dicho esta corporación múltiples veces, permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de las entidades que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales, conforme a lo establecido en las leyes. El principio aludido también impone un compromiso sustancial del Estado en cualquiera de sus niveles (Nación, departamento, municipio), así como de los empleadores públicos y privados en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familias.

La seguridad social es un derecho constitucional directamente desarrollado en la ley, que en principio ostenta el rango de fundamental, el cual debe ser protegido por el juez constitucional, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución y la jurisprudencia de esta corporación. Por lo tanto, el derecho a la seguridad social, entendido éste como un servicio público o como un derecho fundamental, siempre está condicionado en la práctica a los recursos económicos disponibles y a la forma como está organizado por la ley, cuya misión es la protección económica y social de los diversos grupos de la población.

Visto lo anterior, es necesario agregar que la Carta dispone, que corresponde a la ley definir los mecanismos para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, lo que se traduce, de una parte, en la previsión de que deben existir recursos adecuados para pagar pensiones, y que tales dineros no pueden destinarse a otros fines (C.P., art. 58), así como que los mismos no deben perder su capacidad de compra, todo ello con el fin de proteger a la población anciana del país, asegurándole el derecho a la vida y a la dignidad humana.

En este orden de ideas, esta corporación debe reiterar, de acuerdo con algunos de sus fallos, entre otros, en las sentencias T-458 de 1997, T-299 de 1997 y T-333 de 1997, en las cuales se ha afirmado que la protección al derecho a la seguridad social, tratándose de los jubilados, no se limita únicamente al reclamo por vía de tutela, cuando no se efectúa el pago correspondiente de las mesadas indispensables para satisfacer el mínimo vital, sino que deben extenderse a aquellas situaciones en las cuales la ausencia de una organización o de una infraestructura o procedimiento adecuado, para la continuación en la prestación de los servicios de la seguridad social, puedan degenerar o afectar el goce futuro de los derechos prestacionales; en este caso, estima la Corte que la protección que hace el legislador en la Ley 549 de 1999, es más de prevención al obligar a las entidades territoriales a aportar de sus recursos económicos al Fondo Nacional de Pensiones territoriales Fonpet, cuestión que atañe al poder público, como una emanación propia y natural del Estado social de derecho, ya que el poder público, en sus diversos niveles territoriales, se constituye en un patrono público al cual le corresponde desarrollar y tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos prestacionales de los pensionados hacia el futuro, y no afectarles sus derechos adquiridos con justo título y con arreglo a la ley. En consecuencia, conforme con lo dispuesto por los artículos 48 y 53, fundamentales “el Estado debe adoptar las medidas para que se paguen oportunamente las mesadas pensionales a sus legítimos titulares”.

En este orden de ideas, la Corte debe reiterar una vez más, que los recursos para atender los servicios sociales prestados por los municipios y los departamentos, provenientes del situado fiscal, las transferencias a los municipios, los recursos de las rentas departamentales para salud y los recursos propios de los departamentos y municipios, deben asignarse y distribuirse en forma íntegra, pues ellos están dirigidos a la financiación de la “inversión social”, en los términos del artículo 357 constitucional, conforme a lo expuesto por esta corporación en las sentencias C-151 de 1994 y C-520 de 1994.

Por lo tanto, estima la Corte que los recursos señalados en los numerales 1º a 9 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, imponen una mayor equidad y eficiencia en la asignación de los recursos y permiten la obtención de los fines sociales que comporta la inversión social de carácter territorial, conforme con los principios y valores de un Estado social de derecho, pues la reglamentación del uso de las transferencias a los departamentos y municipios, se dirige, según lo disponen los numerales 2º a 11 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, con destino al pago de las acreencias pensionales de los departamentos y municipios, administrados por el fondo de pasivos pensionales; vale decir, en criterio de la Corte que es la ley la que define el sector a donde deben aplicarse los recursos objeto de la inversión social, frente a los cuales el Congreso de la República puede señalar su uso y destino, conforme lo ha establecido esta Corte en la sentencia C-520 de 1994 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara) y C-151 de 1994 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).

5. Los cargos de la demanda.

El examen material consistirá en el análisis de la constitucionalidad de los artículos 2º parcial, 3º, 4º parcial, 11, 13, 14 y 15 de la Ley 549 de 1999, por medio de la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional, con el fin de establecer si se encuentran conformes a la Constitución Política o si por el contrario contradicen su normatividad.

Para los efectos de analizar los argumentos, la Corte dividirá individualmente cada cargo, según el criterio expuesto por el mismo demandante:

5.1. Artículo 2º de la Ley 549 de 1999.

La Corte se pronunciará numeral por numeral, en relación con el artículo 2º de la Ley 549 de 1999, en virtud de la complejidad técnica de las disposiciones cuestionadas, y en atención a sus trascendentales efectos.

Antes de entrar a analizar los cargos del actor en relación con el artículo 2º cuestionado, debe la Corte recordar que la Ley 508 de 1999, por la cual se expidió el plan nacional de desarrollo, para los años 1999, 2002, fue declarada inexequible por esta Corte, mediante la sentencia C-557 de 2000, por encontrar vicios en el trámite legislativo, que a juicio de esta corporación viciaron su aprobación. Por lo tanto, en relación con los numerales 1, 2 y 3 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, esta Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre los mismos, como quiera que los referidos numerales fueron modificados por el Decreto 955 del año 2000.

En efecto, observa la Corte, que el Presidente de la República, en uso de las facultades consagradas en el artículo 341 superior, en concordancia con el artículo 25 de la Ley 152 de 1994, dictó el Decreto 955 del 26 de mayo de 2000, por el cual se pone en vigencia el plan de inversiones públicas para los años 1998 a 2002, en cuyo contenido se varió sustancialmente la destinación de algunos recursos inicialmente dirigidos por la Ley 549 de 1999 para alimentar el Fonpet, bajo el entendido de que el artículo 12 del Decreto 955 le otorga prelación legal al plan de inversiones públicas como mecanismo para ejecutar los planes y programas contenidos en el plan nacional de desarrollo.

En efecto, dispone el artículo 12 del referido decreto lo siguiente:

“ART. 12.—Prelación legal del plan de inversiones públicas. De conformidad con el inciso tercero del artículo 241 de la Constitución, los principios y disposiciones que contiene la presente ley, se aplicarán con prelación a las demás leyes, no requerirán leyes posteriores para su ejecución y se utilizarán para resolver cualquier dificultad de interpretación al aplicar las disposiciones relacionadas con la ejecución de los programas contenidos en esta ley y para suplir los vacíos que ellas presenten”.

De otra parte, a juicio de la corporación, en cuanto al numeral 1 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, el cual dispone lo siguiente:

“1. Los nuevos recursos que sean transferidos a los departamentos y distritos por concepto de situado fiscal originado en los recursos recaudados por razón del impuesto a las transacciones financieras a que se refiere el artículo 117 de la ley del plan de desarrollo, los cuales se destinarán a atender pasivos pensionales territoriales de las áreas de salud y educación, y se repartirán entre dichas áreas y entre departamentos y distritos, en la misma proporción en que se distribuya entre los sectores y entidades mencionadas el situado fiscal en el respectivo año”.

Este numeral, estima la Sala Plena de la corporación, fue derogado, en la medida en que el artículo 98 del Decreto 955 del 2000, que contiene el nuevo plan de inversiones públicas, modificó el destino del impuesto a las transacciones financieras de que habla el artículo 117 de la ley del plan de desarrollo, al establecer un impuesto de carácter transitorio dirigido a financiar los gastos ocasionados para la reconstrucción de la zona cafetera.

En efecto, señala el artículo 98 del Decreto 955 del 2000, lo siguiente:

“ART. 98.—Impuesto a las transacciones financieras. Créase un impuesto nacional, de carácter temporal, que regirá entre el primero de enero y el 31 de diciembre del año 2000, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman.

El producido de este impuesto se destinará a financiar los gastos ocasionados por las medidas adoptadas para la reconstrucción, rehabilitación y desarrollo de la zona determinada en los decretos dictados en virtud del estado de excepción declarado por el Decreto 195 de 1999.

Por disposición de esta ley estos gastos se consideran de inversión social...

De otro lado, en relación con el numeral 2 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, el cual dispone la distribución entre las entidades territoriales de las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con el propósito de destinarlos a cubrir los pasivos pensionales de las entidades territoriales, también perdió su sentido jurídico; veamos, señala el numeral 2º lo siguiente:

“2. Los que se produzcan por razón del incremento porcentual en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, que se realice a partir del año 2000, incluido este último, de acuerdo con el parágrafo del artículo 357 de la Constitución Política, que se distribuirá entre las cuentas de las entidades territoriales en la misma forma en que se distribuyan las participaciones en los ingresos de la Nación”.

Ahora bien, el artículo 29 último inciso del Decreto 955 del 2000, modificó el destino de los recursos para el pago de los pasivos pensionales, pues, estableció que para el sector salud y seguridad social, dentro de los programas de estabilidad financiera, flexibilización operativa y eficiencia de las empresas sociales del Estado, originados en el ajuste de la estructura organizacional de las referidas entidades, se deberán cancelar una serie de indemnizaciones que tienen como origen la supresión de cargos.

En efecto, señala el artículo 29 último inciso lo siguiente:

“Las indemnizaciones que se originen por la supresión de cargos a causa del ajuste a la tipología podrán ser pagadas con los recursos del situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las rentas cedidas, la venta de servicios y otros recursos que transfiera el Gobierno Nacional”.

De otra parte, en cuanto al numeral 3º del artículo 2º cuestionado, estima la Corte que también fue objeto de modificaciones por cuanto el artículo 59 del Decreto 955 del 2000, varió el destino de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, conforme a lo estipulado en el artículo 3º de la Ley 344 de 1996.

En efecto, el numeral 3º del artículo 2º, establece:

“3. Para el año 2000 y siguientes un porcentaje no superior al siete por ciento (7%) de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y que no comprometan los recursos de destinación específica de las entidades territoriales. Estos recursos se distribuirán entre las cuentas de las entidades territoriales con los mismos criterios que se aplican para la distribución de los recursos de inversión del Fondo Nacional de Regalías.

Empero, el artículo 59 del Decreto 955 del 2000, dispone:

“ART. 59.—Destinación de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. El artículo 3º de la Ley 344 de 1996 quedará así:

El total de los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías, incluyendo los excedentes financieros y los reaforos que se produzcan, una vez descontadas las asignaciones contempladas en el artículo 1º, parágrafo 1º, artículo 5º, parágrafo, artículo 8º, numeral 8º, que se elevará al 1% y artículo 30 de la presente ley, se destinará a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a la financiación de proyectos regionales los siguientes parámetros porcentuales como mínimo: (...).

59% para la financiación de proyectos regionales de inversión, incluyendo los de la red vial, secundaria y terciaria definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. De este porcentaje, no menos del 80% deberá destinarse para financiar los proyectos de carácter regional de recuperación, construcción o terminación de la red vial secundaria y terciaria”.

Ahora bien, visto lo anterior, la Corte entiende, que el Decreto 955 del 2000, varió el destino de los nuevos recursos para el pago de los pasivos pensionales, previstos en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, cuestionados, y como quiera que el pronunciamiento de la Corte en este caso, va dirigido hacia la Ley 549 de 1999, carece de objeto, por sustracción de materia para pronunciarse en relación con dichos numerales, en la medida en que los mismos dejaron de producir efectos jurídicos y materiales. Por lo tanto, la Corte, en la parte resolutiva de esta providencia, se declarará inhibida de producir una sentencia de constitucionalidad de fondo sobre el particular.

En efecto, en relación con las normas contenidas en el plan de desarrollo y de inversiones públicas, es pertinente destacar que la Constitución en su artículo 341 le reconoce una jerarquía superior a dichas normas, frente a las demás leyes, al preceptuar que: el plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”.

Al respecto, esta corporación en la sentencia C-015 de 1996, magistrado ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, reconoció la especial jerarquía que tiene la ley del plan de desarrollo frente a las demás leyes, al señalar que:

“Consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe.

Como lo señala de modo expreso la Constitución, los mandatos contenidos en la ley del plan constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. En ese orden de ideas la jerarquía superior de dicha ley implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados. (…).

Ahora bien, la obligatoriedad del plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la correspondiente ley orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero, tal como lo estatuye el artículo 341 de la Constitución” (negrillas fuera de texto).

En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-032 de 1996, magistrado ponente Dr. Fabio Morón Díaz, al expresar que:

“No hay duda entonces que existe una inescindible relación entre los fines que persigue la ley del plan nacional de desarrollo y la reorganización del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, dentro de los términos consagrados en los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, y especialmente el inciso de este último que señala inequívocamente:

El plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores...”.

Igualmente, la Corte Constitucional en la sentencia C-254 de 1996, magistrado ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiteró la prelación que la ley del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas tiene sobre las demás leyes, al señalar que:

“El plan nacional de desarrollo se consagra en una ley que, como todas, debe sujetarse a la integridad de la Constitución. Los programas que conforman el plan de inversiones públicas, por lo tanto, no pueden violar el artículo 355 de la Constitución Política, ni ninguna otra norma de la misma. Como quiera que las leyes anuales de presupuesto deben corresponder al plan nacional de desarrollo, en éste no pueden contenerse propósitos, objetivos, programas y proyectos que contraríen los mandatos constitucionales y, en el evento de hacerlo, inexorablemente perderá poder vinculante.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el plan nacional de inversiones tiene prelación sobre las demás leyes y que sus prescripciones constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores” (negrillas fuera de texto).

De conformidad con nuestro ordenamiento constitucional, es indudable que se establece una jerarquización entre las leyes, tanto por su especialidad, por el procedimiento que se exige para su aprobación, por su origen, o por el mismo reconocimiento que el texto constitucional hace de algunas de ellas, el cual aparece evidente en el artículo 341 de la Carta Política que establece la prelación de la ley del plan nacional de inversiones sobre las demás leyes. Lo mismo ocurre con otros preceptos superiores que reconocen, la prioridad del gasto social y la sujeción de la actividad legislativa a las leyes orgánicas (C.P., art. 151).

Por consiguiente, es indudable que el Decreto 955 del 2000, puso en vigencia el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, prevalece sobre la Ley 549 de 1999. No obstante lo anterior, debe la Sala precisar que esta decisión no supone un pronunciamiento de constitucionalidad sobre el Decreto 955 del 2000, en cuanto a sus efectos, puesto que la Corte, en esta ocasión sólo analizó los numerales 1, 2 y 3 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999 y no la constitucionalidad del decreto referido.

De otro lado, en relación con los numerales 7, 8 y 9 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, los cuales disponen lo siguiente:

“7. A partir del 1º de enero del año 2000, el 15% de los ingresos producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales.

8. A partir del 1º de enero del año 2001, el 20% del producto del impuesto de registro.

9. A partir del año 2001, el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento. Dicho porcentaje se incrementará anualmente en un punto porcentual, de tal manera que a partir del año 2006, inclusive, se destine al fondo el 10% de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial”.

En concepto de la corporación, y aplicando los criterios referidos en los acápites anteriores de la parte motiva de esta providencia, en torno al alcance del artículo 287 constitucional, estima la corporación que la Carta Política no definió el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales, delegando en el legislador tal competencia. Así las cosas, el grado de autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado colombiano, lo califica directamente la ley. Dicho en otros términos, la autonomía territorial es relativa, puesto que se concibe dentro de un Estado unitario. Por lo anterior, es necesario recordar nuevamente que el Gobierno Nacional a través del Presidente de la República, es el supremo conductor de la economía, de la hacienda pública y la planeación nacional, conforme al ordenamiento general de la Constitución Política y las leyes, y, en este sentido, en materia de planeación y de asuntos fiscales, las entidades territoriales deben actuar en coherencia, en aplicación de los principios de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad con los planes nacionales de desarrollo, y con la política de transferencias que hace la Nación, vía situado fiscal y transferencias de participación en los ingresos corrientes de la Nación a los departamentos y municipios, como un reconocimiento propio dentro de un Estado unitario.

Así las cosas, estima la Corte que el Congreso de la República puede, a través de la ley, crear un Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, con el propósito de garantizar una vida digna a los pensionados, que luego de llegar a la edad de retiro, accedan a una pensión. En este orden de ideas, la Corte debe recordar, una vez más, que no se puede ignorar lo señalado en la exposición de motivos del proyecto de Ley 549 de 1999, sobre la crisis fiscal existente en las entidades territoriales y sus efectos en materia pensional, pues los beneficiarios de la seguridad social tienen derecho a que se les reconozca y pague oportunamente la pensión, ya que en la práctica no tienen asegurada hacia el futuro, la financiación de sus mesadas pensionales, por lo que resulta evidente que la Nación deba intervenir para remediar esa situación.

Bajo esta perspectiva, es importante precisar que, los instrumentos previstos en la Ley 549 de 1999, tales como la creación del Fonpet, implican garantizar a las personas beneficiarias de la seguridad social, la efectividad de sus derechos pensionales. Por lo tanto, resulta válido que una ley de la República señale los criterios generales, la organización y la financiación futura de las pensiones a cargo de los entes territoriales. En consecuencia, estima la Corte que los recursos para el pago de los pasivos pensionales que se destinen a partir del 1º de enero del año 2000, sobre el 15% de los ingresos producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales, o el 20% del producto de impuesto de registro, o el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento, el cual se irá incrementando anualmente en un punto porcentual, de tal manera que en el año 2006 inclusive, se destine al fondo el 10% de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, no lesionan normas constitucionales, en la medida en que la ley no pretende cercenarle autonomía a las entidades territoriales, pues repárese, que las mismas continuarán con las responsabilidades, administración, organización y reconocimiento de las pensiones. En consecuencia, opina la Corte que los numerales 7, 8 y 9 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, no están señalando la forma como deben usarse esos ingresos del departamento o los que tienen como base el producto del impuesto de registro o el producto de la enajenación al sector privado, pues la norma cuestionada solamente señala unos requisitos generales para asegurar la financiación pensional, con el propósito de garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social de los pensionados territoriales.

De otro lado, en relación con el numeral 11 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, la Corte no comparte el argumento expuesto por el jefe del Ministerio Público en el sentido de que el 70% del producto del impuesto de timbre nacional desconoce el artículo 359 constitucional, ya que en criterio de esta Corte, el impuesto de timbre nacional se encuentra dentro de las excepciones señaladas en el principio general de la prohibición a las rentas nacionales de destinación específica, y con él, la norma demandada pretende financiar el pasivo pensional de las entidades públicas.

En efecto, estima la Corte que el artículo 359 de la Constitución Política, señala que no habrá rentas nacionales de destinación específica, salvo las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios, las destinadas para inversión social y las que con base en leyes anteriores la Nación asigna a entidades de previsión social de las antiguas intendencias y comisarías. En criterio de la Corte, el impuesto de timbre nacional no se encuentra dentro de las excepciones allí contempladas por el constituyente, por lo que no resulta esta norma ajena al ordenamiento jurídico superior, máxime cuando con el dinero producido por este gravamen, el legislador busca financiar parte del grave pasivo pensional que afecta a las entidades territoriales.

5.2. Artículo 3º de la Ley 549 de 1999.

El artículo 3º de la Ley 549 de 1999, dispone:

“ART. 3º—Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del sistema general de pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del sistema por ley.

En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales corresponderá a la respectiva entidad territorial. Por consiguiente, el hecho de la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, de la destinación de recursos nacionales para coadyuvar a la financiación de tales pasivos o de que por disposición legal la Nación deba realizar aportes para contribuir al pago de los pasivos pensionales de las entidades del nivel territorial, no implica que ésta asuma la responsabilidad por los mismos.

En dicho fondo cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales. Los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales y serán complementarios de los recursos que destinen las entidades territoriales a la creación de fondos de pensiones territoriales y patrimonios autónomos destinados a garantizar pasivos pensionales de conformidad con las normas vigentes” (se subraya lo acusado).

En criterio del demandante, el hecho de la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, destinándose unos recursos nacionales para coadyuvar a la financiación de tales pasivos, resulta contraria a los intereses patrimoniales y constitucionales de los departamentos y municipios, pues el legislador desconoce el destino del situado fiscal y de las transferencias intergubernamentales de la Nación a los municipios.

La Corte estima que este cargo no está llamado a prosperar, pues la norma que crea el Fonpet, es clara al advertir que, en todo caso, la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales corresponderá a la respectiva entidad territorial. Por consiguiente, la creación del fondo, la destinación de recursos, para coadyuvar a la financiación de tales pasivos para contribuir al pago de la carga pensional, implica obviamente que la Nación asuma la responsabilidad, no como un patrono público directo y como tal responsable de sus deudas en materia prestacional y laboral, sino como un complemento eficiente y eficaz en materia de seguridad social. La Corte estima que la norma no viola el ordenamiento superior, pues la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales corresponde a cada entidad, y como quiera que el objeto de la creación del Fonpet es el de garantizar hacia el futuro el pago oportuno de las mesadas pensionales a sus titulares.

A juicio de la corporación, la intervención de la Nación a través de la Ley 549 de 1999, se ejerce en virtud de los principios de subsidiaridad, complementariedad y concurrencia, en procura del saneamiento y la eficiencia fiscal y administrativa de los entes territoriales. Por consiguiente, asumir las funciones y responsabilidades propias de los entes territoriales, resulta ser una consecuencia necesaria de los principios de complementariedad y concurrencia, ya que la Nación concurre en estas circunstancias con las entidades territoriales. La Carta, si bien define en forma clara las competencias que le corresponde a cada una de ellas, no establece que cada entidad territorial se exima de asumir, en cada caso concreto, los pasivos pensionales con cada uno de sus pensionados, a lo cual se agrega la participación concurrente y subsidiaria que esta norma autoriza, independientemente de las relaciones jurídicas laborales individuales y concretas generadoras de los pasivos pensionales pertinentes. De allí que el artículo 3º de la Ley 549 de 1999, en el segmento normativo acusado, no desconoce el orden constitucional.

5.3. El artículo 4º de la Ley 549 de 1999.

“ART. 4º—Pasivo pensional como proyecto prioritario. Dentro del plan de desarrollo de la respectiva entidad deberá incluirse como proyecto prioritario la constitución de las reservas necesarias y su administración a través del Fonpet, para cubrir el pasivo pensional, en los términos de ley”.

A juicio de la Corte, como puede leerse, el artículo 4º dispone que el pasivo pensional sea considerado como prioritario en los planes de desarrollo dentro de las respectivas entidades territoriales, creándose una constitución de reservas necesarias, las cuales serán administradas a través del Fonpet, para cubrir el pasivo pensional en los términos de la Ley 549 de 1999.

En criterio de la Corte, esta disposición tampoco desconoce el grado de autonomía que la Carta Política y la ley le reconocen a las entidades territoriales en materia de planeación, como lo afirma el actor en su libelo, ya que, en materia de planeación, esta atribución que desarrollan las entidades territoriales, debe hacerse, “de acuerdo a la ley”. No sobra advertir que conforme el artículo 339, inciso tercero, dispone que “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”. Por lo tanto, el artículo 4º no invade órbitas y competencias expresamente garantizadas en el artículo 287 constitucional, en la medida en que los entes territoriales, con fundamento en la Constitución Política y la Ley 152 de 1994, pueden expedir sus propios planes departamentales o municipales de desarrollo e incluir en ellos los proyectos que, de conformidad con sus necesidades concretas y reales, puedan considerarse prioritarios, como ocurre con el pasivo pensional territorial, y en este sentido, el artículo 4º cuestionado no limita su autonomía al obligar a las entidades territoriales a incluir dentro de sus planes de desarrollo como prioritarios, lo relacionado con la carga pensional de cada departamento o municipio. Así las cosas, estima la Corte, que puede el legislador intervenir en los asuntos propios de las entidades respectivas, cuando pretende introducir criterios y marcos que materializan los postulados del Estado social de derecho y la garantía de los derechos fundamentales de las personas de la tercera edad, pues si bien es cierto, que cada departamento y municipio, en materia de planeación, puede estimar qué gastos destina y qué proyectos de desarrollo considera o no prioritarios, conforme a la voluntad mayoritaria de los concejos y asambleas departamentales, también lo es, que la autonomía territorial no es absoluta sino relativa, como quiera que conforme al artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales deben gobernarse por sus propias autoridades, ejercer las competencias que les correspondan y administrar los recursos, y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, pero de acuerdo con la Constitución y la ley, como se ha señalado. Por lo tanto este artículo será declarado exequible.

5.4. Los artículos 11 y 12 de la Ley 549 de 1999.

Los artículos 11 y 12 cuestionados, disponen lo siguiente:

“ART. 11.—Participación de las transferencias municipales para los sectores sociales. Adiciónese un nuevo numeral al artículo 21 de la Ley 60 de 1993, que será el numeral 16. En consecuencia los numerales 16 y 17 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, quedarán así:

16. Cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales.

17. En otros sectores que el Conpes social estime conveniente y a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios.

ART. 12.—Modificación del artículo 22 de la Ley 60 de 1993. Adiciónase el siguiente numeral al artículo 22 de la Ley 60 de 1993: (...).

7. En cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades públicas territoriales, Fonpet, para lo cual se destinará el incremento porcentual previsto por la Constitución Política a partir del año 2000”.

En efecto, en criterio del actor, los artículos referidos al modificar los artículos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993, estarían violando la jerarquía superior de esta última ley, que es, según el demandante una ley orgánica, la cual estaría modificada por una ley ordinaria como lo es la Ley 549 de 1999.

La Corte no comparte tal argumento en razón a que de acuerdo con la jurisprudencia vigente de esta corporación, especialmente las sentencias C-151 de 1994, (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, y C-600 A de 1995 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), esta corporación sostuvo que no toda la Ley 60 de 1993, comporta un carácter orgánico, pues, en este estatuto son solamente normas orgánicas aquellas que tienen que ver con la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, como quiera que únicamente dichas materias deben ser objeto de trámite cualificado y especial para efectos de su modificación, conforme la misma Carta establece. Así las cosas, los artículos 11 y 12 de la Ley 549 de 1999, que amplían el espectro y las áreas frente a las cuales se reciben transferencias municipales para cubrir pasivos pensionales, modifica la Ley 60 de 1993, en cuanto adicionaron dos nuevos numerales a los artículos 21 y 22 de la referida ley. Por lo tanto, la ampliación de la participación de las transferencias municipales para otros sectores sociales, especialmente el cubrimiento de los pasivos pensionales de las respectivas entidades territoriales, a través del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades públicas territoriales, estimados por el Conpes social como convenientes, a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios y el destino del incremento porcentual previsto por la Constitución Política a partir del año 2000, resulta exequible, pues el señalamiento de un nuevo destino y uso de los recursos provenientes de las transferencias intergubernamentales puede hacerse válidamente por vía de una ley ordinaria, como lo es la Ley 549 de 1999.

En este orden de ideas, los artículos cuestionados establecen los criterios de asignación de las transferencias municipales y las reglas para su distribución, las cuales no desconocen la Carta Política, porque, los artículos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993, bien podían ser modificados por el Congreso de la República a través de normas de carácter ordinario, como lo son naturalmente las contenidas en la Ley 549 de 1999.

5.5. Los artículos 13 y 14 de la Ley 549 de 1999.

Los artículos 13 y 14 demandados disponen lo siguiente:

“ART. 13.—Marco presupuestal de la negociación colectiva. Se requerirá autorización previa de la asamblea departamental o el concejo distrital o municipal para celebrar pactos o convenciones colectivas de las entidades territoriales o sus descentralizadas que comprometan recursos de más de una vigencia fiscal”.

“ART. 14.—Denuncia de las convenciones o pactos colectivos. De conformidad con la Ley 100 de 1993, todos los órganos estatales inclusive los que se encuentren en proceso de liquidación deberán denunciar las convenciones y pactos colectivos de trabajo que no se ajusten a los principios y reglas de la Ley 100 de 1993, con el fin de que las mismas se sujeten al régimen pensional previsto en la ley”.

Inexequibilidad del artículo 13 de la Ley 549 de 1999.

1. La norma acusada establece que para celebrar pactos o convenciones colectivas de las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas cuando se comprometan recursos de más de una vigencia fiscal, se requerirá “autorización previa de la asamblea departamental o el concejo distrital o municipal”, para ese efecto.

2. Conforme al artículo 55 de la Constitución Política se garantiza el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales.

En el ejercicio de este derecho, empleadores y empleados culminan su actividad con la celebración de convenciones colectivas de trabajo, cuando existe sindicato, o de pactos colectivos con grupos de trabajadores en el caso contrario.

3. La Constitución, en el artículo 55 ya mencionado no establece límites de carácter temporal para la celebración de la negociación colectiva, ni tampoco ordena que la vigencia de la misma tan solo lo sea por una anualidad, razón esta por la cual si la ley opta por restringir en el tiempo la duración de una convención colectiva o de un pacto colectivo, resulta contraria a la Carta Política.

4. Eso es justamente lo que ocurre con el artículo 13 de la Ley 549 de 1999, pues si no se llegare a obtener la autorización previa de la asamblea departamental o del concejo municipal para la celebración de pactos o convenciones colectivas con las entidades territoriales o sus descentralizadas, la consecuencia sería que el pacto o convención no podría exceder de un año. Es decir, que, en el fondo, lo que la norma cuya constitucionalidad se examina dispone es una limitación de carácter temporal a la vigencia de tal negociación entre empleadores y trabajadores, sin que para el efecto exista ningún soporte constitucional que así lo justifique, máxime si se tiene en cuenta que lo que se convenga al culminar el proceso propio de la negociación colectiva en materia salarial, siempre tendrá efectos no sólo para el año inmediatamente siguiente sino durante el tiempo que duren vinculados los trabajadores con el empleador respectivo, pues, de ser así, cada año habría entonces que renegociar de nuevo todos los salarios, lo que resultaría altamente perturbador para el desarrollo de las pacíficas relaciones que han de presidir la actividad económica laboral, dentro del marco de la recíproca deferencia y el mutuo respeto.

Además, considera la Corte que la norma en estudio es violatoria de los convenios 87 y 98 de la OIT, aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976, respectivamente.

Inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 549 de 1999.

De otro lado, en relación con el artículo 14 cuestionado, la Corte estima que dicha disposición no se ajusta al ordenamiento constitucional, ya que si bien es cierto que dicha disposición señala una política y unos criterios en materia de negociación colectiva, éstos no resultan proporcionados y razonables, puesto que cada entidad pública está en libertad, conforme al Código Sustantivo del Trabajo y a la Ley 50 de 1990, de denunciar las convenciones colectivas, sin que ello implique el desconocimiento de derechos adquiridos de los trabajadores públicos departamentales y municipales.

Bajo esta perspectiva, la Corte no comparte el argumento desarrollado por el jefe del Ministerio Público, ya que la norma demandada está desconociendo derechos laborales ya reconocidos en pactos o en convenciones colectivas vigentes, porque los derechos laborales deben respetarse cuando están reconocidos en virtud de la condición de adquiridos conforme a la Constitución y a las leyes, luego a quienes se les ha reconocido prestaciones sociales extralegales o convencionales tienen derecho a disfrutarlas mientras se encuentren vigentes, respetando claro está, la libertad de las partes, dentro de los procedimientos de la negociación colectiva para denunciarla de acuerdo con la ley. En consecuencia, la Corte debe precisar que vencido el plazo de vigencia de las convenciones o pactos colectivos celebrados y previas las denuncias convencionales pertinentes, conforme a la ley sustantiva laboral y al contenido de los propios instrumentos laborales, la administración o el empleador, pueden presentar nuevas condiciones de negociación que tengan el propósito de ajustarse o no a los principios y a las reglas de la Ley 100 de 1993, con el fin de que las mismas se sujeten al régimen pensional previsto en el referido estatuto.

Fundamentalmente este artículo viola el artículo 55 de la Constitución Política, pues desconoce la garantía que establece dicha norma para el derecho a la negociación colectiva.

Así las cosas, el artículo 14 cuestionado desconoce el ordenamiento constitucional y por lo tanto en la parte resolutiva de esta providencia se declarará inexequible.

5.6. El artículo 15 de la Ley 549 de 1999.

En efecto, el artículo 15 señala lo siguiente:

“ART 15.—Restricción al apoyo financiero de la Nación. Prohíbese a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales y a las demás entidades públicas del nivel territorial que no cumplan las disposiciones de la presente ley, en consecuencia a ellas no se les podrá conceder créditos con recursos de la Nación, cofinanciar proyectos, autorizar o garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos a los señalados en la Constitución Política”.

En relación con esta disposición cuestionada, estima la Corte que la norma no desconoce el marco constitucional, siempre y cuando se entienda que la prohibición del apoyo financiero directo o indirecto de la Nación a los entes territoriales y a las demás entidades del nivel territorial que no cumplan con las disposiciones de la Ley 549 de 1999, consistente en la no concesión de créditos con recursos de la Nación para cofinanciar proyectos, autorizar o garantizar operaciones de crédito público, o transferir cualquier clase de recursos, debe circunscribirse únicamente a la finalidad propia que el legislador estableció en la Ley 549 del 1999, esto es para financiar el pasivo pensional de las respectivas entidades territoriales. En consecuencia en aspectos diferentes al de la financiación del pasivo pensional, en donde el ente territorial requiera el apoyo financiero, es evidente que la Nación, de conformidad con la Constitución y las leyes que al respecto se aprueben, deberá contribuir y apoyar financieramente a las entidades territoriales, pues ello es propio de los principios de subsidiaridad, de concurrencia y complementariedad, diseñados directamente por el constituyente y propios de un Estado unitario con descentralización política y administrativa; así las cosas, resulta proporcional y razonable que el legislador diseñe una sanción para aquellos entes territoriales que no cumplan con la finalidad y el propósito establecido en las disposiciones de la Ley 549 de 1999, y en este sentido resulta constitucional que no reciba el apoyo financiero de la Nación, cuando se trate del manejo de sus pasivos pensionales.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse INHIBIDA, en los términos de esta sentencia, para pronunciarse en relación con los numerales 1, 2, y 3 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, en razón a que dichos numerales fueron derogados por los artículos 12, 29 inciso 6º, 59 y 98 del Decreto 955 del 26 de mayo del año 2000 “Por el cual se pone en vigencia el plan de inversiones públicas para los años 1998 a 2002”, y que se expidió como consecuencia de la inexequibilidad del plan nacional de desarrollo conforme a la sentencia C-557 de 2000 (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

2. Declarar EXEQUIBLES los numerales 7, 8 y 9 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999.

3. Declarar EXEQUIBLE el numeral 11 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999.

4. Declarar EXEQUIBLE el segmento acusado del artículo 3º de la Ley 549 de 1999.

5. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 549 de 1999.

6. Declarar EXEQUIBLES los artículos 11 y 12 de la Ley 549 de 1999.

7. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 13 y 14 de la Ley 549 de 1999.

8. Declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 15 de la Ley 549 de 1999, bajo el entendido que la prohibición del apoyo financiero directo o indirecto de la Nación a los entes territoriales y a las demás entidades públicas del nivel territorial que no cumplan con las disposiciones de la Ley 549 de 1999, consistente en la no concesión de créditos con recursos de la Nación, para cofinanciar proyectos, autorizar o garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, está limitada únicamente a aquellos recursos para financiar el pasivo pensional de la respectiva entidad territorial, y no para otros aspectos en donde el ente territorial requiera apoyo financiero de la Nación, conforme a la Constitución y la ley.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase».

(Sentencia C-1187 de septiembre 13 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto a la decisión adoptada por la mayoría, nos permitimos, a continuación, consignar las razones de nuestro disentimiento, en relación con la decisión adoptada a propósito de la inexequibilidad del artículo 13 de la Ley 549 de 1999.

En efecto, en nuestro sentir, el artículo 13 dispone una medida de prevención que no desborda el orden constitucional, ya que el legislador previó que se requerirá autorización previa de las asambleas departamentales o del concejo distrital o municipal para celebrar pactos o convenciones colectivas de las entidades territoriales o de sus instituciones descentralizadas que comprometan recursos de más de una vigencia fiscal, lo que no desconoce el estatuto superior si se tiene en cuenta que esta disposición jurídica, en ningún momento, desconoce el derecho que tienen los trabajadores oficiales, departamentales y municipales a la negociación colectiva, pues, repárese que la norma no prohíbe que se provoquen conflictos colectivos de trabajo y se celebren las convenciones o pactos pertinentes sino que la disposición jurídica cuestionada tiene el propósito de imprimir seriedad y razonabilidad a la negociación colectiva que realicen los representantes legales, y en general los funcionarios a nombre de las entidades oficiales en su condición de patronos públicos, pues, se insiste que con ella se pretende evitar convenciones o pactos colectivos que se suscriban hacia el futuro y que comprometan recursos de vigencias fiscales superiores a un año, para que cuenten, naturalmente con los recursos para ser satisfechas y cumplidas, de manera que, lo que busca el legislador con esta medida, es que no se comprometa la estabilidad financiera de las entidades territoriales.

De otra parte, estimamos que el artículo 13 de la Ley 549 de 1999, es razonable en la medida en que señala que cuando se trata de negociar convenciones o pactos de una sola vigencia fiscal no se requiere autorización de las asambleas y concejos municipales, porque su financiación está garantizada en el presupuesto que se está ejecutando o que se aprobó, pero si la financiación de una convención o pacto compromete vigencias fiscales futuras, es menester la autorización de la respectiva corporación administrativa de elección popular, pues con ello pretende el legislador, garantizar el principio constitucional, según el cual, en los departamentos y en los municipios, son las asambleas y los concejos municipales los que constitucionalmente aprueban los ingresos anuales de rentas, recursos y gastos. Lo contrario, sería comprometer el presupuesto futuro de las entidades territoriales, pues los pactos y convenciones colectivas crean obligaciones frente a las cuales las corporaciones públicas de elección popular no podrían aprobar el presupuesto, en tanto estarían en la obligación de incluir las partidas presupuestales como si fuesen hechos cumplidos, lo cual lesiona el principio de legalidad de los ingresos y los gastos públicos.

Magistrados: —Fabio Morón Díaz— Vladimiro Naranjo Mesa—Martha Victoria Sáchica de Moncaleano—Álvaro Tafur Galvis.  

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