Sentencia C-121 de febrero 17 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-121 de 2004 

Ref.: Expediente D-4791

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandantes: Arturo Daniel López Coba y Dimas Salamanca Palencia.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16, literales d), c) y f), de la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.

Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.040 de 27 de diciembre de 2002. Se resalta lo acusado.

“LEY 790 DE 2002

(Diciembre 27)

ART. 16.—Facultades extraordinarias. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para:

a) Suprimir y fusionar departamentos administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia.

El acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el orden de precedencia del departamento administrativo resultante de la fusión.

El acto mediante el cual se disponga la supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes departamentos administrativos;

b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los ministerios;

c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional;

d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley;

e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas;

f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen cuando a ello haya lugar;

g) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas.

PAR. 1º—Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar la estructura de la administración pública nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.

PAR. 2º—Cuando por cualquier causa una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los términos de ley”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. Problema constitucional que plantea la demanda de inconstitucionalidad contra los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.

Los cargos de inconstitucionalidad que los demandantes plantean contra los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, son los siguientes: i) el primero de ellos se refiere a la violación del artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política, en tanto el Congreso de la República no podía otorgar al ejecutivo la facultad de “escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley”, por tratarse de una atribución propia del Congreso que no puede ser delegada en el Presidente de la República; ii) en relación con ese mismo literal d), aducen los accionantes que esa disposición reprodujo el contenido material del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, declarado inconstitucional por esta corporación mediante Sentencia C-702 de 1999, con lo cual se desconoce el principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la Carta Política; iii) los literales e) y f) acusados, vulneran el requisito de precisión contenido en el numeral 10 del artículo 150 del ordenamiento superior; y iv) las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para la renovación del Estado, desconocen los principios que orientan la función administrativa (C.P., art. 209).

Corresponde entonces a la Corte determinar: i) si la facultad para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional es competencia exclusiva del Congreso de la República y, por ello, no puede ser objeto de delegación en el jefe del ejecutivo; así mismo, si con dicha facultad se pretendió superar el motivo que declaró la inconstitucionalidad del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, mediante el cual se facultaba al Presidente de la República para la escisión de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; ii) si las facultades extraordinarias establecidas en los literales e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, carecen de precisión y, en consecuencia son violatorias del artículo 150, numeral 10 de la Carta Política; y iv) si las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo se encuentran acordes con los principios de la función administrativa.

3. El Congreso de la República puede delegar las facultades constitucionales consagradas en el artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política. El literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no desconoce el principio de la cosa juzgada constitucional.

3.1. Los demandantes aducen en el escrito de demanda, que al desprenderse el Congreso de la República de las atribuciones que le confiere el artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política, se restringen los espacios democráticos de participación ciudadana, se deslegitima el Estado social de derecho, la separación de poderes, así como la participación de los ciudadanos en los asuntos que directa o indirectamente los afectan, lo cual sustentan con la transcripción de varias sentencias proferidas por esta corporación, en las cuales en efecto, se ha manifestado que el constituyente de 1991 tuvo una visión más restrictiva de la habilitación legislativa al ejecutivo, con la clara finalidad de evitar que a través de ese mecanismo el Congreso de la República se desprendiera de su principal función (expedir las leyes), y delegara en el jefe del ejecutivo la responsabilidad de legislar en asuntos de gran trascendencia nacional, que por ese mismo motivo requerían una amplia discusión y aprobación por parte de los representantes de los ciudadanos.

En ese sentido, como lo ha reseñado la doctrina constitucional, el constituyente al reformar el régimen de las facultades extraordinarias buscó varios objetivos, tales como: i) el fortalecimiento del Congreso de la República y del principio de separación de poderes; ii) la afirmación y ampliación del principio democrático; y, ii) (sic) la consecuente expansión del principio de reserva de ley(1).

En efecto, ha señalado la Corte que una forma que encontró el constituyente de 1991 para evitar la transitoria pero continua habilitación legislativa en el ejecutivo de toda suerte de asuntos, fue fortalecer al Congreso restringiendo y haciendo más exigentes los requisitos para que el legislativo se pudiera desprender de su atribución de hacer las leyes, con lo cual se reforzó el principio de separación de poderes al entronizar límites temporales y materiales a las facultades extraordinarias; con ello, se pretendió atenuar el excesivo presidencialismo “y propender por un mayor equilibrio entre las ramas del poder público mediante la ampliación de las competencias del Congreso por vía, entre otras, de las restricciones impuestas a la concesión de facultades extraordinarias”.

Otro de los objetivos buscados fue el de fortalecer el principio democrático, de suerte que las decisiones de mayor trascendencia para el país, sean adoptadas por el órgano de representación popular, a fin de privilegiar la participación de todos en las decisiones que los afectan, evitando la posibilidad de que sea el ejecutivo quien legisle “mediante mecanismos carentes de las garantías de publicidad en la formación de los decretos y en los cuales no tienen voz las minorías ni pueden acceder los ciudadanos por medio de sus representantes”(2).

Así mismo, se ha establecido por la jurisprudencia que con la expansión del principio de reserva de ley, se busca que determinados asuntos sean exclusivamente de competencia del órgano legislativo, con lo cual se asegura “que ciertas decisiones de gran trascendencia para todos, como pueden ser las que desarrollan los derechos constitucionales de las personas, no sean atribuidas al ejecutivo”(3).

3.2. El artículo 150 superior establece que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes, pero lo faculta en su numeral 10 para trasladar su facultad legislativa en forma transitoria —hasta por seis meses— al Presidente de la República a través de la figura de las facultades extraordinarias, siempre y cuando: la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, sean solicitadas expresamente por el gobierno y, las mismas sean conferidas por el órgano legislativo por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Así mismo, consagra en forma expresa la norma de habilitación legislativa citada, que el Congreso podrá reformar en todo tiempo y por iniciativa propia los decretos leyes dictados por el ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias. Dispone también el artículo 150-10 del ordenamiento superior, que las facultades extraordinarias no podrán ser conferidas para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni para expedir las denominadas leyes marco a las cuales se refiere el numeral 19 del mismo artículo 150 superior(4), ni para decretar impuestos.

Ahora bien, manifiestan los demandantes que según lo dispuesto por el artículo 150, numeral 7º de la Constitución, al Congreso de la República le corresponde en forma privativa la determinación de la estructura de la administración nacional, y crear, suprimir, fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, razón por la cual el Congreso no podía desprenderse de esa atribución, para autorizar al jefe del ejecutivo para “escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley”, como lo establece el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.

Sobre el particular es importante recordar que el constituyente señaló expresamente las materias que no podían ser objeto de habilitación legislativa y, por ello, salvo lo que la misma disposición superior consagra en relación con las materias indelegables, el legislador puede determinar cuáles materias atribuye en forma transitoria al Presidente de la República, para que este en ejercicio de dicha atribución dicte normas con fuerza de ley. Este punto ha sido objeto de varios pronunciamientos de este tribunal constitucional, en los cuales se ha expresado que:

“Para la Corte con la normatividad demandada no se está invadiendo la órbita del legislador, ya que el artículo 150-10 de la Carta autoriza al Congreso para revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias. Los límites materiales señalados al ejercicio de tal atribución son taxativos, y dentro de estos no se encuentra ninguno relativo a la facultad de reestructurar órganos y dependencias de la administración con miras a racionalizar el gasto público”(5).

Si bien el numeral 7º del artículo 150 del ordenamiento superior, no se refiere expresamente a la figura de la escisión, como lo afirman los demandantes, ella se deriva de la atribución del Congreso de la República para determinar la estructura de la administración nacional, pues, según lo define el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, escindir significa “cortar, dividir, separar”, y en ese orden una entidad u organismo del orden nacional puede ser objeto de división o separación con el objeto de lograr más eficiencia en la prestación del servicio, lo cual encaja perfectamente dentro de la facultad del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional y, constitucionalmente no existía impedimento alguno para que esa facultad fuera trasladada temporalmente al Presidente de la República.

Ahora, a juicio de los demandantes el Congreso de la República al facultar al ejecutivo para escindir entidades u organismos de orden nacional creados o autorizados por la ley, pretendió superar el motivo que declaró la inconstitucionalidad del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, buscando técnicas jurídicas para soslayar las decisiones de inconstitucionalidad. No comparte la Corte esa interpretación que realizan los accionantes de la facultad extraordinaria conferida al Presidente de la República en el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.

En la Ley 489 de 1998, artículo 53, se otorgaba al Presidente de la República la atribución directa de escindir empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, cuando lo considerara conveniente para el mejor desarrollo de su objeto. Incluso la norma declarada inconstitucional confería al jefe del ejecutivo la atribución de autorizar la escisión de sociedades de economía mixta “cuando fuera conveniente para el mejor desarrollo de su objeto”, circunstancia que en criterio de la Corte desconocía abiertamente el artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política, por tratarse de una atribución exclusiva del Congreso de la República. Expresó la Corte en la Sentencia C-702 de 1999(6), en relación con esa disposición, lo siguiente:

“Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º del artículo 150 y 16 del artículo 189 Constitución Política pues, en ellos el legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.

(...).

En el artículo, 53, el Congreso facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º, del artículo 150 de la Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de ley, ejercer la función de “crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no solo concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por tanto, será declarado inexequible”.

No se trata entonces, como equívocadamente lo interpretan los demandantes que la norma cuestionada reproduzca el contenido material del artículo 53 de la Ley 489 de 1998 retirado del ordenamiento jurídico en virtud de una sentencia de inexequibilidad, pues claramente se observa que la disposición declarada inexequible pretendía otorgar al Presidente de la República una atribución que por mandato constitucional es de competencia privativa del legislador, según lo dispone el numeral 7º del artículo 150 superior, situación distinta a la que se presenta con el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 que ahora se examina, mediante la cual se le transfiere al jefe del ejecutivo en forma transitoria —por el término de seis meses— la facultad de escindir entidades u organismos del orden nacional creados o autorizados por la ley, para lo cual, como se vio el Congreso podía otorgar dicha facultad.

4. Los literales e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, no adolecen de falta del requisito de precisión que exige el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política.

4.1. Aducen los demandantes que las facultades extraordinarias otorgadas al jefe del ejecutivo para “señalar, modificar, determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladan las funciones de las suprimidas” (lit. e)), así como las de “crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplan las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar” (lit. f)), son imprecisas pues no determinan con exactitud el número de entidades resultantes de las fusiones o escisiones, y resulta indeterminado el número de entidades u organismos que podría el Presidente de la República crear para desarrollar las funciones de las que se supriman, escindan, fusionen o transformen, todo lo cual hace que esas facultades obedezcan a criterios subjetivos no cuantificables en cuanto a las entidades afectadas.

El artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, exige que las facultades otorgadas al Presidente de la República, entre otros requisitos, sean precisas. Quiere ello decir, que las materias o los asuntos sobre los cuales el jefe del ejecutivo puede regular, han de ser delimitables, claras, puntuales, específicas, de suerte que las mismas establezcan un límite que no permita la extralimitación o el abuso en el ejercicio de las atribuciones que en virtud de la habilitación legislativa puede ejercer el ejecutivo.

El requisito de la precisión en las facultades extraordinarias, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de esta corporación, en los cuales se ha recogido la jurisprudencia que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia esbozó respecto de esa exigencia en la Constitución de 1886, artículo 76, numeral 12. Así, la jurisprudencia ha expresado que la amplitud o generalidad de las facultades no constituye una violación a la Carta Política, pues lo que se exige es que las mismas sean claras de suerte que puedan ser fácilmente delimitadas las materias sobre las cuales recae la habilitación legislativa.

Sobre el particular la Corte ha expresado desde sus inicios que si las facultades extraordinarias resultan claras tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y establecen las funciones que en virtud de la ley habilitante puede ejercer el jefe del ejecutivo, no se puede predicar de ellas falta de precisión. En efecto, se ha dicho por la Corte que: “el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como se señaló, basta conque los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales.

(...).

No es cierto, como dice el demandante, que las facultades deban señalar taxativamente cada una de las cuestiones particulares. Basta con indicar de manera clara y sin lugar a error las facultades que se otorgan, sin importar que estas se expresen en forma amplia y general.

Lo que exige la Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si se otorgan a través de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión”(7).

En otra oportunidad la Corte también expresó lo siguiente: “El que las facultades extraordinarias deban ser “precisas”, significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes “corresponde al Congreso”. Así, pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos”(8).

Ahora bien, la jurisprudencia ha señalado que el requisito de precisión que debe respetar con rigor el Congreso de la República, para desprenderse de su atribución legislativa y trasladarla en forma transitoria al ejecutivo, contiene ciertos elementos que pueden resumirse así: el deber de indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Presidente de la República; indicar la finalidad que persigue el jefe del ejecutivo con la solicitud de las facultades para su adecuado ejercicio; y, por ultimo, en la ley habilitante se deben enunciar los criterios restrictivos que orientaran las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de política pública “dentro del ámbito material general de la habilitación”(9).

Esos elementos que integran el requisito de precisión, se ha dicho por este tribunal constitucional, que en principio deben estar recogidos de manera explícita en el texto del artículo que confiere las facultades extraordinarias, sin embargo, bien “pueden estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que se optó por habilitar al ejecutivo para terminar la obra del Congreso.

Cabe advertir, de otro lado, que el mandato de precisión y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la Constitución permite atribuir al ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la institución de las facultades extraordinarias. Cuando el Congreso predetermina completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no está en realidad habilitando transitoriamente al ejecutivo para legislar sino ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo. La cuestión de si las facultades son precisas es un asunto de grado respecto del cual el Congreso dispone de un margen de configuración. No obstante, las condiciones que han de reunirse para que las facultades cumplan el mandato de precisión constituyen su contenido mínimo y sintetizan los criterios aplicados por el juez constitucional al juzgar si una ley habilitante es vaga, ambigua o indeterminada”(10).

4.2. En el asunto sub examine observa la Corte que la Ley 790 de 2002, en su artículo 16 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias por el término de seis meses contados a partir de la fecha de la publicación de esa ley, lo que se traduce en el acatamiento por parte del legislador ordinario, del requisito de temporalidad establecido en el artículo 150-10 del ordenamiento superior.

4.2.1. En la exposición de motivos presentada por el gobierno al Congreso de la República, se solicitó en forma expresa la atribución de facultades extraordinarias por el término de seis meses, con el fin de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. En ese sentido, se consideró que se hacía indispensable dotar al Presidente de la República de los instrumentos jurídicos que le permitieran tomar las medidas necesarias para la modernización de la estructura de la administración pública.

En ese orden de ideas, el legislador expidió la Ley 790 de 2002, otorgando las facultades solicitadas. Pero estableció que el objeto de la ley habilitante era el de “renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Nacional y desarrollados en la Ley 489 de 1998”.

Siendo ello así, el parágrafo 1º del artículo 16 mediante el cual se confirieron las facultades solicitadas, estableció expresamente que las mismas fueron conferidas al Presidente de la República para renovar la estructura de la administración pública nacional y que las mismas serían ejercidas con el “propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación”.

Se tiene entonces que la finalidad de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República, a juicio de la Corte, buscan garantizar una mayor eficacia y eficiencia de la función administrativa de suerte que se pueda dar pleno cumplimiento a los fines esenciales del Estado (C.P., art. 2º). Esa finalidad se encuentra enmarcada en dos estrictos criterios restrictivos, establecidos en el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, esto es: racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.

Considera la Corte que tanto la finalidad buscada con la ley habilitante, como los criterios a los cuales se debe sujetar el ejecutivo con el objeto de obtener dicha finalidad no resultan indeterminados, sino por el contrario, obedecen a conceptos claros, delimitables y determinados, dentro de los cuales se puede mover el jefe del ejecutivo para cumplir con los propósitos para los cuales solicitó las atribuciones que se examinan.

Examinando entonces el contenido normativo de los literales e) y f) acusados, se tiene que la materia a la cual se refieren los mismos, se encuentra delimitada en forma clara y concreta.

En el literal e), se faculta el Presidente de la República para señalar, modificar o determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos que resulten de las fusiones o escisiones, así como de las entidades u organismos a los que se trasladen las funciones de las suprimidas.

Se trata de tres verbos rectores que delimitan el campo de acción al cual se debe sujetar la actividad del ejecutivo en relación con los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos a que se refiere la norma, es decir, solamente a las entidades de la administración nacional que se fusionen o escindan, o a las que les sean trasladadas funciones de las suprimidas, organismos que no son otros que los que hacen parte del sector central o descentralizado de la administración, los cuales se encuentran establecidos en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

Ahora bien, en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, se autoriza al ejecutivo para crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían los suprimidos, fusionados, escindidos o transformados, cuando a ello haya lugar. Respecto de esta facultad, no encuentra la Corte que se desconozca el requisito de precisión, como quiera que si bien las expresiones “que se requieran” y “cuando a ello haya lugar”, otorgan al ejecutivo un margen de acción amplio, como lo sostiene la vista fiscal, ello no implica imprecisión, pues la creación de entidades a las que se refiere la norma, surge solamente de la necesidad de otorgar a una nueva los objetivos que cumplían las que sean suprimidas, fusionadas, escindidas o transformadas, y únicamente en el evento en que como lo señala la disposición acusada, a ello haya lugar, pues puede suceder que luego de los estudios técnicos y jurídicos pertinentes, se concluya que no se hace necesario en aras de la eficiencia y eficacia de la función administrativa, la creación de nuevas entidades u organismos. Ello por cuanto la racionalización del funcionamiento de la administración pública, no es asunto que pueda ser estimado libremente, sino que encuentra soporte en las valoraciones y estudios que deba realizar el Gobierno Nacional, con acatamiento a lo dispuesto en los artículos 209 y 210 de la Constitución Política.

Encuentra la Corte que las normas examinadas describen de manera inequívoca la materia sobre la cual versan las facultades que mediante ellas se confieren, pues en forma explícita se refieren a las atribuciones del jefe del ejecutivo en relación con las entidades u organismos que resulten suprimidos, fusionados, escindidos o transformados, bien para señalar, determinar o modificar sus objetivos o estructura orgánica, ya para crear las que sean requeridas para el cumplimiento de los objetivos de las desaparecidas por cualquiera de las formas que para el efecto establece la ley. Adicionalmente, la materia sobre la cual versan las facultades otorgadas, guardan congruencia con los motivos que llevaron al legislador ordinario a concederlas que no es otro que renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional.

Como se ha señalado, lo que exige la Constitución es que la ley habilitante determine en forma inequívoca la materia sobre la cual el Presidente de la República puede legislar, a través de facultades claras, precisas, concretas y determinadas, lo que a juicio de la Corte acontece en el caso sub iudice, pues se faculta al ejecutivo para dictar normas con fuerza de ley sobre la estructura de la administración nacional, bien sea señalando, modificando o determinando los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos que resulten de las fusiones o escisiones, así como de las entidades a las cuales se trasladen las funciones de las suprimidas; ya creando las que sean necesarias para desarrollar los objetivos que cumplían las que se supriman, escindan, fusionen o transformen.

No les asiste razón a los demandantes cuando afirman que las facultades adolecen de falta del requisito de precisión, porque la ley habilitante no indica cuáles son las entidades u organismos que serán objeto del ejercicio de las facultades extraordinarias acusadas pues, como se expresó, no son otras que las entidades u organismos de la administración pública nacional a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, sin que sea necesario indicar taxativamente y en forma detallada y minuciosa cuáles son, porque precisamente eso hace parte de las facultades que le fueron conferidas al ejecutivo, quien se deberá sujetar eso sí, a la materia, finalidad y criterios que la ley habilitante establece como límites al ejercicio de esas atribuciones, elementos que hacen parte del requisito de precisión exigido por la Constitución Política que deben ser observados con rigor al expedir los decretos que con fuerza de ley profiera el Presidente de la República.

5. Finalmente, encuentra la Corte que la acusación de los demandantes en el sentido de que las facultades extraordinarias acusadas desconocen los principios que orientan la función administrativa, carece de sustento lógico, pues precisamente la finalidad perseguida con las mismas, es la de buscar la renovación y modernización de la administración pública nacional, de conformidad con los principios rectores de la función administrativa de eficiencia, eficacia y celeridad, para lo cual, como lo señala una de las entidades intervinientes, se establecieron como criterios, entre otros, subsanar problemas de duplicidad de funciones y colisión de competencias, procurar una gestión por resultados para mejorar la productividad en el ejercicio de la función pública y profundizar el proceso de descentralización administrativa, con lo cual se pretende hacer más eficiente el ejercicio de la función pública.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los literales d), e) y f), del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, por los cargos analizados en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) En la Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se hace un recuento histórico de las facultades extraordinarias y su redefinición en la Constitución de 1991, y se recoge la jurisprudencia constitucional en relación con la interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias realizada por esta corporación.

(2) Ibídem.

(3) Cfr. C-480 de 1993, C-080 de 1994, C-428 de 1997, C-140 de 1998, C-097 de 2003, entre otras.

(4) Cfr. Sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(5) Sentencia C-428 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(6) M.P. Fabio Morón Díaz.

(7) Sentencia C-074 de 1993, recogida en varias sentencias proferidas por esta corporación, entre ellas: C-245 de 2001, C-503 de 2001. Valga recordar que en esas sentencias se han acogido los criterios que en relación con el requisito de precisión en las facultades extraordinarias fue expuesto por la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en la cual se señaló lo siguiente: “La exigencia constitucional del artículo 76-12 sobre la precisión en las facultades legales otorgadas no significa que estas tengan que ser necesariamente, ni siempre, detalladas, minuciosas o taxativas, sino que, sin adolecer de imprecisión, puedan validamente contener mandatos indicativos, orientadores, sin que por ello dejen de ser claros, nítidos e inequívocos.

(...).

Por axioma antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso, lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado, pero no lo amplio cuando es claro, ni lo genérico cuando es limitado y nítido. Tampoco es admisible identificar como extensivo de lo preciso lo restringido o lo expreso.

Una ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como condición de su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser, o sea, la de otorgarle al gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario. Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad”.

“Lo amplio y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido, lo contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua”. Cfr. Sentencia 83 de agosto 24 de 1983, sentencia de 19 de septiembre de 1985, las dos del magistrado ponente Manuel Gaona Cruz.

(8) Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, recogida en la C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(9) Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(10) Ibídem.

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