Sentencia C-123 de febrero 18 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-123 de 2003 

Ref.: Expediente D-4179.

Magistrado Ponente:

Álvaro Tafur Galvis.

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1º parcial del artículo 148 del Código Contencioso Administrativo.

Actor: Jairo Villegas Arbeláez.

Bogotá, D.C., dieciocho de febrero del año dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial año CXX 36.439 del 10 de enero de 1984, y se resalta lo demandado:

“DECRETO NÚMERO 01 DE 1984

(Enero 2)

Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,

DECRETA:

ART. 1º—El Código Contencioso Administrativo quedará así:

Código Contencioso Administrativo

PARTE PRIMERA

(...).

LIBRO CUARTO

Procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

TÍTULO XV

Reglas generales

(...).

ART. 148.—Perención del proceso. Cuando por causa distinta al decreto de suspensión del proceso y por falta de impulso cuando éste corresponda al demandante, permanezca el proceso en la secretaría durante la primera o única instancia, por seis meses, se decretará la perención del proceso. El término se contará desde la notificación del último auto o desde el día de la práctica de la última diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público, en su caso.

En el mismo auto se decretará el levantamiento de las medidas cautelares, si las hubiere. Dicho auto se notificará como las sentencias, y una vez ejecutoriado se archivará el expediente.

La perención pone fin al proceso y no interrumpe la caducidad de la acción. Si ésta no ha caducado podrá intentarse una vez más.

En los procesos de simple nulidad no lugar a la perención (sic). Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada.

El auto que decrete la perención en la primera instancia, será apelable en el efecto suspensivo”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte del Decreto 01 de 1984, que tiene fuerza de ley.

2. La materia objeto de análisis.

De conformidad con el resumen tanto de la demanda como de las intervenciones de autoridades públicas y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y del concepto del señor Procurador General de la Nación en el presente proceso debe dilucidarse si la expresión demandada contenida en el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, resulta contraria a las disposiciones constitucionales en especial a las invocadas por el demandante (arts. 29, 113, 229 y 277, num. 7º de la Constitución) y conforme a los motivos de violación por él expresados, esto es, i) desconocimiento de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia porque permite la terminación de un proceso que ni siquiera ha comenzado —artículos 29 y 229 de la Constitución—; ii) vulneración del numeral 7º del artículo 277 de la Constitución porque confunde la potestad del Ministerio Público de intervenir en los procesos judiciales y administrativos, para defender el orden jurídico, con su condición de parte en el proceso administrativo, que de ninguna manera puede excluir la intervención de las entidades administrativas demandadas, y iii) en consecuencia, transgresión del principio de separación de las ramas del poder público —artículo 113 de la Constitución.

Para los intervinientes y el Ministerio Público la disposición acusada no contraviene las normas constitucionales y debe declararse la exequibilidad de la misma. Al respecto se destacan los principales argumentos: i) el Estado debe garantizar a los ciudadanos un servicio público de justicia pronto y oportuno, en los términos de la Constitución, para tal fin, el legislador puede imponer a las personas que acuden a la justicia diferentes conductas y sancionar su inobservancia, obligaciones que en ningún momento pueden estar sujetas a la voluntad de los sujetos encargados de cumplirlas, porque las normas que las prevén tienen el carácter de orden público; de quien puso en movimiento el aparato judicial se espera que colabore con la administración de justicia, so pena de recibir las consecuencias jurídicas que de su negligencia se derivan; ii) la figura de la perención tiene la finalidad de impedir la paralización de los procesos y castigar a los sujetos procesales por el incumplimiento de su obligación de dar impulso a las actuaciones, en observancia de los principios de celeridad, economía, efectividad y eficacia que gobiernan la administración de justicia y el ordenamiento procesal; iii) el examen de constitucionalidad no debe centrarse en la definición de lo que constituye proceso, como lo propone el actor, pues el legislador, al disponer que la perención puede declararse incluso sin la notificación del auto admisorio a la parte demandada, acogió una concepción amplia del concepto, que va más allá de la vinculación efectiva del demandado —concepción restringida—; iv) respecto de la afirmación del demandante, según la cual es un contrasentido permitir la terminación del proceso por perención sin que se haya notificado el auto admisorio de la demanda a la demandada, manifiesta que, formalmente, el proceso se inicia con la presentación de la demanda, momento desde el cual el juez puede tomar las medidas tendientes a proteger a la administración de justicia; v) el Ministerio Público, por mandato de la ley, es parte de todos los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, en ellos cumple la función de garante del orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías de los ciudadanos; el precepto acusado, al señalar el hecho de la notificación del auto admisorio al Ministerio Público, como referente para contabilizar el término para declarar la perención, establece un parámetro objetivo que permite la aplicación de la figura; por ello, la perención puede ser declarada en el proceso sin haberse efectuado la notificación del auto admisorio al demandado, pero para el efecto, la notificación al Ministerio Público se hace necesaria; vi) en los procesos surgen obligaciones a cargo de las partes, que de ser incumplidas, generan consecuencias procesales concretas de conformidad con la ley. Así pues, en relación con la notificación del auto admisorio a la parte demandada, el actor está en la obligación de proveer lo necesario para que sea surtida, en tanto que la que se realiza al Ministerio Público, se cumple de manera oficiosa y expedita, no puede admitirse que dicha actuación quede indefinida, esperando para su reanudación el cumplimiento voluntario de la carga en cabeza del demandante; vii) la expresión demandada no vulnera el derecho de las personas a acceder a la justicia, porque la perención opera respecto de quien ya ha hecho uso de las acciones contenciosas y, en el evento en que no haya operado la caducidad de la acción, el actor puede intentar nuevamente la demanda; tampoco se vulnera el derecho al debido proceso de la entidad pública demandada, pues la figura opera en su favor, conservándose inalterados sus derechos e intereses por su declaración.

Entonces en armonía con los argumentos que se han reseñado deberá la Corte determinar, previamente al análisis de los cargos formulados en la demanda, los alcances de la potestad del legislador de establecer cargas procesales que hayan de ser asumidas por quienes participan en los procesos judiciales y los efectos del incumplimiento de las mismas, en especial el relativo a la perención del proceso, en el ámbito de lo contencioso administrativo.

3. La potestad del legislador para establecer deberes, obligaciones y cargas para quienes instauran y participan en los procesos ante la jurisdicción del Estado y la previsión de efectos del incumplimiento de los mismos.

Como se recuerda en la Sentencia C-1104 de 2001 (1) la jurisprudencia de esta corporación ha sido constante en manifestar que conforme a lo dispuesto en los artículos 29, 150 y 228 de la Carta Política, el legislador se halla investido de amplias facultades para configurar los procedimientos judiciales, siempre y cuando al hacerlo respete los principios y valores constitucionales y obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad (2) . Siguiendo la sentencia en cita, entre las facultades de configuración legislativa que se derivan de las normas constitucionales ya mencionadas (establecimiento de recursos y medios de defensa que pueden intentarse contra los actos que profieren las autoridades (3) , fijación de las etapas de los diferentes procesos y establecimiento de los términos y las formalidades que deben cumplir (4) , radicación de las competencias en una determinada autoridad judicial (5) , regulación de lo concerniente a los medios de prueba (6) ) para efectos de la presente providencia es necesario destacar que la jurisprudencia de esta Corte ha puntualizado que “al legislador también se le reconoce competencia para establecer dentro de los distintos trámites judiciales imperativos jurídicos de conducta consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes, ya sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite procesal, proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o algunos de ellos”.

(1) M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V. Magistrado Álvaro Tafur Galvis.

(2) En Sentencia C-555 de 2001 dijo la Corte al respecto: “...el legislador al diseñar los procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”. También en Sentencia C-927 de 200 (sic) se dijo: “De conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del ordenamiento constitucional, le corresponde al Congreso de la República “Expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, es decir, goza el legislador, por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial. Por lo tanto, el órgano legislativo tiene una importante “libertad de configuración legislativa”, que le permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”. Esta doctrina ha sido vertida en múltiples pronunciamientos: C-803 de 2000, C-742 de 1999, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000.

(3) Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 200 (sic) entre otras.

(4) Sentencia C-728 de 2000.

(5) Sentencia C-111 de 2000.

(6) Como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos; y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.

Trayendo a colación la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, esta corporación también ha señalado (al estudiar la constitucionalidad del art. 356 del CPC, que le impone al apelante el deber de suministrar lo necesario para las copias para la procedencia de recursos de apelación, so pena de ser declarado desierto):

“Dentro de los distintos trámites judiciales, es factible que la ley asigne a las partes, al juez y aun a terceros intervinientes imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso, consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales. Sobre el particular la Corte Suprema de Justicia, en una de sus providencias (7) , señaló lo siguiente:

(7) Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17 de septiembre de 1985, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX - Nº 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427.

(...) De los que la doctrina procesal ha dado en denominar imperativos jurídicos, en el desarrollo de la relación jurídico-procesal se distinguen los deberes, las obligaciones y las cargas procesales que imponen tanto al juez como a las partes y aun a los terceros que eventualmente intervengan, la observancia de ciertas conductas o comportamientos de hondas repercusiones en el proceso. De esos imperativos, los primeros se hallan instituidos por los ordenamientos rituales en interés de la comunidad, las obligaciones en pro del acreedor y las últimas en razón del propio interés.

Son deberes procesales aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización del proceso y que miran, unas veces al juez (CPC, art. 37), otras a las partes y aun a los terceros (art. 71, ibíd.), y su incumplimiento se sanciona en forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la clase de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibíd., D. 250/70 y 196/71). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales, que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en términos del artículo 6º del código.

Las obligaciones procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho de defensa. “El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas” (“Fundamentos del derecho procesal civil”, Nº 130).

Finalmente, las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.

Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el juez o persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho para no recibir una sentencia adversa” (resalta la Sala).

En ese orden de ideas cabe precisar, siguiendo la línea jurisprudencial, que la carga procesal, como característica predominante, supone un proceder potestativo del sujeto a quien para su propio interés le ha sido impuesta, impidiendo constreñirlo para que se allane a cumplirla, lo cual difiere de la figura de la obligación procesal, prestación de contenido patrimonial exigible a las partes coercitivamente y cuyo incumplimiento genera de ordinario contraprestaciones a título de sanción, v. gr. la condena en costas.

Ahora bien, la omisión de la realización de la carga procesal está llamada a traer consecuencias desfavorables para quien debe asumirla, tales como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive la pérdida del derecho material, toda vez que la sujeción a las reglas procedimentales, en cuanto formas propias del respectivo juicio, no es meramente optativa para quienes acuden al proceso con el fin de resolver sus conflictos jurídicos, ya que de esa subordinación depende la validez de los actos que de ellas resulten y la efectividad de los derechos sustanciales.

Es que, como ha enfatizado esta corporación:

“No se puede perder de vista, entonces, que la observancia de las formas propias de cada juicio supone también el desarrollo de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras de la igualdad de las personas, este último gracias al sometimiento de las causas idénticas a procedimientos uniformes. Obviar tales formas en las actuaciones judiciales o administrativas preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho sustancial reclamado, ya que se estaría sustentando la frustración del interés perseguido en la propia culpa o negligencia” (8) .

(8) Sentencia C-1512 de 2000.

El establecimiento de cargas procesales y el consecuente señalamiento de efectos desfavorables derivados del incumplimiento de las mismas, como también ha precisado esta Corte se fundamentan en el deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales (C.P., art. 95-7), que en el plano procesal se proyecta en la obligación de la parte demandante de coadyuvar e interesarse por la marcha del proceso en el que pretende la defensa de sus derechos e intereses legítimos, so pena de correr con las consecuencias legales adversas que se derivan de su inactividad (Ley estatutaria de la administración de justicia, art. 6º).

4. La perención del proceso y en especial del proceso contencioso administrativo como efecto del incumplimiento de cargas procesales.

La Corte ya se ha pronunciado sobre las características y efectos de la perención del proceso, en especial en el ámbito de lo contencioso administrativo. Al respecto se destacaran, a continuación los principales lineamientos jurisprudenciales (9) .

(9) Ver Sentencia C-043 de 2002, donde se estudiaron las características y alcances de la perención en el proceso contencioso administrativo a propósito de una demanda contra un segmento normativo del mismo artículo 148 del Código Contencioso Administrativo.

a) En cuanto a la naturaleza jurídica de la perención, es pertinente recordar que ésta ha sido objeto de varias posiciones en la doctrina en el ámbito internacional, entre las cuales se identifican claramente dos tendencias: una subjetiva y otra objetiva (10) . La primera, sustentada en la presunción de abandono del proceso, como también en la renuncia tácita a continuar con el juicio y, la segunda, en la necesidad de impedir una prolongación indefinida del proceso, así como en la configuración de una sanción al responsable de la inactividad procesal. A su vez, la jurisprudencia administrativa nacional (11) , ha atribuido a la perención la naturaleza de mecanismo sancionatorio; sin embargo, existen algunos ejemplos en los cuales la misma ha sido considerada como “un desistimiento implícito de la acción” (12) .

(10) Vid. González Pérez, Jesús, Derecho procesal administrativo hispanoamericano, Temis S.A., Bogotá. Colombia, 1985, pág. 361.

(11) Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 2 de febrero de 2001, Rad. 15001-23-31-000-1998-1089-01 (17675), C.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.

(12) Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de noviembre 28 de 1986.

No obstante, cualquiera sea la posición que se adopte al respecto, lo cierto es que el efecto de la perención es uno solo; esto es, la extinción del proceso por su paralización durante un determinado tiempo, por la inactividad objetiva de la parte encargada de impulsarlo para obtener su marcha a fin de adelantar la litis y que esta inactividad supone el incumplimiento de una obligación procesal;

b) El artículo 148 del Código Contencioso Administrativo (13) establece la figura de la perención en los procesos contencioso administrativos (14) . De dicho texto legal se pueden extraer los presupuestos legales de procedibilidad para decretar la perención, los cuales se resumen así (15) : i) la inactividad del proceso en la secretaría por el término de seis meses, ii) inactividad por causa distinta al decreto de suspensión del proceso emitido por el juez, iii) que el proceso se encuentre cursando la primera o única instancia, iv) que el demandante incumpla, en dicho término, con las actuaciones procesales de impulso del proceso a su cargo y v) que exista solicitud de la parte demandada o decreto del juez declarando la perención de oficio (16) .

(13) No sobra advertir que con anterioridad a la vigencia del mencionado código y bajo el régimen de la Ley 167 de 1941, que establecía las normas sobre organización de la jurisdicción contencioso administrativa, existía un vacío en la normatividad específica para la aplicación de la figura procesal de perención que se salvaba mediante remisión al régimen previsto en los procesos civiles, específicamente al artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, resultado de una tendencia unificadora entre los procesos civiles y los contencioso administrativos, pero que de todas formas presentaba una posibilidad restringida de aplicación, por razón de la especificidad de la naturaleza y la finalidad de éstos últimos procesos.

(14) El Código Contencioso Administrativo establece los procesos contencioso administrativos tanto ordinarios (CCA, art. 206 y ss.) como especiales (CCA, art. 215 y ss.). A través de los procesos ordinarios, se hacen efectivas las siguientes acciones: la de simple nulidad (CCA, art. 84. subrogado por D.E. 2304/89, art. 14), la de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85, subrogado por D.E. 2304/89, art. 15), la de reparación directa (CCA, 86, modificado por L. 446/98, art. 31), controversias contractuales (CCA, art. 87, L. 446/98, art. 32), de definición de competencias (CCA, art. 88 y D.E. 2304/89, art. 18), de nulidad de cartas de naturalización (CCA, art. 206 y D.E. 2304/89, art. 45) y nulidad de laudos arbitrales (CCA, art. 206), así como para los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial. Mediante los procesos especiales, se adelantan las acciones sobre conflictos de competencia (CCA, art. 215, subrogado por D.E. 2304/89, art. 53) y de jurisdicción (CCA, art. 216), electorales (CCA, art. 223 y ss.) y de jurisdicción coactiva (CCA, art. 252, subrogado por D.E. 2304/89, art. 63).

(15) Vid. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 18 de abril de 1989, Exp. 3517, C.P. Dr. Álvaro Lecompte Luna y Sección Tercera, auto del 29 de octubre de 1985, expediente 4163, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo.

(16) A partir de la entrada en vigencia del artículo 277-7 de la Constitución Política de 1991, el Ministerio Público puede, igualmente, solicitar la perención del proceso. Dicho artículo reza:

“ART. 277.—El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:

(...).

7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”.

Así las cosas, la perención del proceso contencioso administrativo en la forma actualmente vigente, consiste en la extinción del proceso causada por su paralización, durante un término preestablecido en la ley, por inactividad del demandante transgrediendo el deber de efectuar el impulso del mismo.

La terminación anticipada del proceso que se produce por tal razón, permite ubicar la perención entre las formas anormales de finalización de los procesos, pero con identidad jurídica propia, frente a las otras previstas por el ordenamiento jurídico, como son el desistimiento, la transacción y la conciliación, en cuanto éstas involucran la voluntad de las partes procesales en un acto jurídico con relevancia procesal, mientras que aquella resulta de un hecho ocasionado por el transcurso del tiempo, al cual se le reconocen efectos jurídicos procesales.

Vista la perención de esta manera, como una terminación anticipada y anormal del proceso, es evidente el rompimiento que produce con el propósito propio de éste, como es que el juez competente, una vez cumplidas las etapas previamente determinadas en el ordenamiento y según las ritualidades establecidas para ello, adelante la litis, entre al fondo de la misma y mediante una providencia resuelva definitivamente sobre la causa petendi.

Ahora bien, cabe precisar que los procesos contenciosos administrativos se caracterizan por un fuerte impulso oficioso, es decir que la mayor parte de las actuaciones procesales que lo ponen en marcha están a cargo del juez del conocimiento y no de las partes. Dentro de este contexto, no obstante, la perención permite alcanzar dos objetivos de importancia: i) evita que el demandante incumpla las cargas procesales asignadas para dar impulso al proceso, bajo el entendido de que se trata del mayor interesado en promover y mantener el curso normal del proceso, por cuanto fue su voluntad la que le dio inicio siendo responsable de la activación dada al aparato judicial y al sistema de justicia para que le atiendan y resuelvan sobre sus pretensiones, y ii) permite descongestionar los despachos judiciales, argumento que ha tenido pleno respaldo en la Corte Constitucional, quien frente a la finalidad de la perención en materia civil, en criterio perfectamente aplicable en el ámbito de la perención contencioso administrativa, manifestó que consiste en “...evitar la duración indefinida de esos juicios y sancionar al sujeto procesal negligente, que no ha cumplido con sus cargas procesales” (17) , y

(17) Sentencia C-568 de 2000.

c) Los efectos que produce la perención en los procesos contencioso administrativos trascienden la órbita estrictamente procesal-legal, involucrando varios derechos y principios constitucionales.

En efecto, constituye fin esencial del Estado social de derecho colombiano el de garantizar la efectividad de los derechos constitucionalmente reconocidos (C.P., art. 2º), y para ello el artículo 229 constitucional establece como derecho fundamental de toda persona, el de acceder a la administración de justicia. Adicionalmente, el artículo 228 constitucional señala que la administración de justicia es una función pública y que los jueces son independientes y autónomos para resolver las controversias y situaciones jurídicas ante ellos expuestas para su definición. Sin embargo, el ejercicio de esa función pública debe ser eficaz, es decir que debe garantizarse una administración de justicia pronta y cumplida (18) , lo que se concreta en el principio de la celeridad, deducido del mismo artículo 228 superior, al establecer que “[l]os términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”.

(18) Ley Estatutaria de Administración de Justicia 270 de 1996, artículo 4º.

“ART. 4º—Celeridad. La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

(...)”.

Por lo anterior la Corte ha reconocido como derecho fundamental de las personas “tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos” (19) , que se instituye en premisa básica de la efectividad del derecho a la administración de justicia, señalando que la perención —en el ámbito civil pero igualmente extensible al ámbito contencioso administrativo— es considerada como “un adecuado desarrollo legal del principio constitucional, según el cual, la administración de justicia debe ser diligente, los términos procesales deben ser respetados y su incumplimiento será sancionado (C.P. art. 228)” (20) . Además, la perención constituye una medida que realiza “los principios de celeridad, economía, efectividad y eficacia que informan nuestro ordenamiento procesal, con fundamento en los cuales se debe propender por la agilidad de los procedimientos, porque toda actuación, instancia o proceso llegue a su fin, evitando que queden inconclusas, indefinidas o sin agotarse por la incuria de la parte que tiene la carga procesal de actuar y en perjuicio de la otra” (21) .

(19) Sentencia T-006 de 1992.

(20) Sentencia C-568 de 2000, antes citada.

(21) Sentencia C-918 de 2001.

5. El análisis de los cargos.

Recordados los lineamientos que a partir de las reglas constitucionales y legales han orientado la jurisprudencia de esta corporación en cuanto a la posibilidad legal de establecer cargas procesales y determinar los efectos del cumplimiento de las mismas por parte de quienes acuden ante la jurisdicción del Estado y en especial ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se adelantará el estudio de los específicos cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante, para ello se tendrán en cuenta, además, los planteamientos de los intervinientes y del Ministerio Público.

5.1. Violación de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política.

Para el demandante la norma acusada incurre en desconocimiento de los artículos 29 y 229 por cuanto permite la terminación de un proceso que ni siquiera ha comenzado, pues esta circunstancia, en opinión del demandante sólo se concreta cuando se notifica al demandado, usualmente una entidad administrativa —artículo 148 del Código Contencioso Administrativo.

Considera la Corte, en armonía con las consideraciones hechas en los acápites anteriores, que el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia debe acompasarse con deberes, obligaciones y cargas procesales que el legislador en desarrollo de mandatos como los contenidos en el artículo 95 constitucional puede imponer a quienes acuden a la organización judicial del Estado; deberes, obligaciones y cargas que como también se expresó, han de orientarse a garantizar los principios propios de la administración de justicia (art. 228 de la Constitución).

Así las cosas, aceptado que puede el legislador imponer cargas procesales, en los términos ya señalados, va de suyo que puede determinar las consecuencias del incumplimiento de las mismas, consecuencias que bien pueden significar la perención del proceso.

En este punto es necesario entonces precisar si frente al derecho reconocido en el artículo 229 de la Constitución es aceptable que el legislador determine, como consecuencia del incumplimiento de la carga procesal de impulsión del proceso que corresponde no sólo a la autoridad judicial sino al demandante, que a partir de un momento dado se cuente el término para que opere dicha perención.

Al respecto, encuentra la Corte que la disposición acusada prevé que la perención del proceso, en el ámbito de lo contencioso administrativo, está llamada a operar como consecuencia de la falta de impulso procesal debida al demandante y que por ella, el proceso permanezca en la secretaría por el término de seis meses, durante la primera o la única instancia, a contar “desde la notificación del último auto o desde el día de la práctica de la última diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público, en su caso”.

Precisamente este último segmento de la norma en cuanto señala el punto de partida para la contabilización de los seis meses desde la notificación al Ministerio Público es objeto del reparo de inconstitucionalidad. Empero, a juicio de la Corte, el legislador, según lo expresado, es competente no sólo para establecer la carga procesal de impulsar el proceso por parte del demandante sino lo es también para deducir las consecuencias jurídicas de la no impulsión (la perención) en que aquel incurra y por ende bien puede así mismo determinar las condiciones de operación de los efectos.

Y en ese orden de ideas se encuentra que no vulnera la Constitución el que la ley haya escogido como momento inicial para contar el término de perención el de la notificación al Ministerio Público del auto admisorio de la demanda, pues es a partir de dicha notificación (que corresponde a la organización judicial sin que para ello intervenga el demandante, a menos que éste haya incurrido en omisiones que imposibiliten dicha notificación) cuando surgen deberes de impulsión propios del demandante; por ello, encuentra la Corte ajustado a la Constitución el efecto señalado en la norma acusada.

Establecer, como lo pretende el actor que el término de perención se cuente a partir de la notificación de la demanda, no al Ministerio Público sino al demandado, llevaría precisamente al resultado que él mismo, dice, busca evitar, cual es que indefinidamente el proceso quede a merced de la acción o inacción de quienes están llamados a ser partes en el mismo.

En fin, como ha señalado la vista fiscal, la expresión demandada no vulnera el derecho de las personas a acceder a la justicia, porque la perención opera respecto de quien ya ha hecho uso de las acciones contenciosas y, en el evento en que no haya operado la caducidad de la acción, el actor puede intentar nuevamente la demanda.

Como fundamento del cargo por violación al artículo 29 de la Constitución, el demandante afirma que no puede darse por terminado un proceso que no ha empezado porque éste sólo comienza cuando se notifica al demandado.

No obstante, como destacan algunos de los intervinientes y el Ministerio Público, en el ámbito del juicio de constitucionalidad debe observarse que desde el momento mismo de la presentación de la demanda pueden surgir deberes, obligaciones y cargas procesales que han de ser satisfechas directamente por el demandante, precisamente encaminadas a que ulteriormente pueda participar efectivamente la entidad pública que en su demanda indique el demandante. Esperar a que se notifique a la entidad demandada, abstracción hecha de la conducta que al efecto observa el demandante, frente a las cargas de impulsión que le haya impuesto la ley, para que la perención opere, es dejar el efecto de la conducta en manos de quien debe precisamente observarla o cumplirla. Por ello no encuentra la Corte que la disposición acusada resulte violatoria del artículo 29 de la Constitución, en los términos que pretende el demandante.

5.2. Vulneración del numeral 7º del artículo 277 de la Constitución.

Este cargo se hace consistir en que la norma acusada, al prever que la perención corre a partir de la notificación al Ministerio Público, confunde la potestad del Ministerio Público de intervenir en los procesos judiciales y administrativos, para defender el orden jurídico, con su condición de parte en el proceso administrativo, que de ninguna manera puede excluir la intervención de las entidades administrativas demandadas.

Conforme al artículo 277, numeral 7º, efectivamente corresponde al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes “intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”.

Entonces, es claro que el Ministerio Público, por mandato de la ley, está llamado a intervenir en los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo y en ellos cumple la función de garante del orden jurídico, del patrimonio público y los derechos y garantías de los ciudadanos.

Ahora bien, la intervención del Ministerio Público con las especializadas finalidades que señala la propia Constitución no se confunde ni sustituye la participación que en los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo deben cumplir las entidades públicas por cuya actuación o con ocasión de ésta se genera el proceso por virtud de demanda de quien se considera jurídicamente agraviado. Mientras que la entidad pública comparecerá al proceso, una vez notificada en debida forma, en defensa de sus actos y actuaciones, el Ministerio Público lo hará siempre en función de garante del orden jurídico o en defensa del patrimonio público y de los derechos y garantías de los ciudadanos. Por ello, no se pueden confundir las dos actividades procesales ni entender que basta notificar sea al Ministerio Público o a la entidad pública. Debe notificarse tanto al Ministerio Público como a la entidad pública. Otra cosa es que, en armonía con las razones ya expuestas, para efectos de la aplicación de los términos de perención baste con la notificación al Ministerio Público —que se realiza de manera oficiosa y expedita—, pues lo que se sanciona con ella es precisamente la falta de impulsión del proceso que a partir de ese momento es imputable al demandante. Y ello, es claro, no acarrea la violación de la norma superior que el demandante endilga a la disposición acusada pues ésta no incurre en la confusión que le atribuye el demandante.

Naturalmente, si la falta de notificación al demandado, después de notificado el Ministerio Público, se diere por circunstancias que no son atribuibles o imputables al demandante, la perención no podría ser declarada pues, tal como se ha expuesto al inicio del análisis, si bien las consecuencias jurídicas consistentes en la extinción del trámite se habrán de concretar por el simple paso del tiempo, ello no releva al juez de verificar si la paralización del proceso se produce por la conducta omisiva del demandante que tiene la carga de impulsarlo. De otra forma, no es posible exigirle a aquel que soporte los efectos derivados de la declaratoria de la perención.

Así pues, el hecho de que el término establecido por el legislador pueda computarse desde la notificación al Ministerio Público, toma como presupuesto que a partir de ese momento el impulso del proceso sea una carga exigible al demandante y que la hubiere incumplido por cualquier circunstancia.

5.3. Transgresión del principio de separación de las ramas del poder público —artículo 113 de la Constitución.

El demandante señala que la disposición acusada resulta transgresora del principio de separación de las ramas del poder público (art. 113 de la Constitución) como consecuencia de la vulneración del numeral 7º del artículo 277 de la Constitución porque confunde la potestad del Ministerio Público de intervenir en los procesos judiciales y administrativos, para defender el orden jurídico, con su condición de parte en el proceso administrativo, que de ninguna manera puede excluir la intervención de las entidades administrativas demandadas.

Al respecto bastaría con señalar que si no prospera el cargo de violación del artículo 277, numeral 7º, de la Constitución, pues consecuencialmente no está llamado a prosperar el cargo por violación del principio de separación de funciones de los órganos del Estado.

No obstante, la Corte debe llamar la atención en el sentido de que el enunciado de dicho principio en los propios términos constitucionales sólo se halla completo si se agrega que los órganos del Estado al tiempo que cumplen sus funciones en forma separada están llamados a colaborar armónicamente “para la realización de sus fines”. Que es precisamente lo que busca la norma constitucional al prever la intervención del Ministerio Público, en los diferentes procesos y actuaciones judiciales en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. Pero esta intervención no enerva ni sustituye la de las entidades u órganos que deban ser vinculados para defender sus propios intereses y los de la administración, en cumplimiento de sus exclusivas responsabilidades.

Por las consideraciones que anteceden ha de concluir la Corte que los cargos formulados en la demanda contra la expresión acusada “al Ministerio Público, en su caso” del artículo 148 del Código Contencioso Administrativo no están llamados a prosperar y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. En consecuencia, no es del caso considerar la petición formulada en la demanda sobre la fecha a partir de la cual debería surtir efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad impetrada.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las expresiones “al Ministerio Público, en su caso”, contenidas en el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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