CONSEJO DE ESTADO

 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

TITULARES DE LA ACCIÓN

Consejero Ponente:

Dr. José Padilla Villar

Ref.: Expediente Nº C-124.

Bogotá, D. E., once de febrero de mil novecientos noventa y uno.

Ha llegado a esta corporación la solicitud que formula la sociedad Carbones de los Andes Limitada —Carboandes Ltda.—, por conducto de procurador judicial y en ejercicio de la acción de definición de competencias administrativas consagradas en el artículo 88 del C.C.A., tal como dicha disposición ha quedado a partir de la vigencia del Decreto 2304 de 1989, artículo 18 ibídem, “a efectos de que la Sala Plena del H. Consejo de Estado por el procedimiento previsto en las normas citadas dirima el conflicto de competencias presentado entre la empresa Puertos de Colombia —Colpuertos— y la Alcaldía Mayor de Santa Marta, respecto de las condiciones y requisitos que deben cumplir las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que acometan obras, no constitutivas de muelles privados, en los predios del terminal marítimo de Santa Marta”.

Antecedentes

La empresa Puertos de Colombia celebró con la sociedad Carbones de los Andes Ltda. contrato de arrendamiento sobre “el lote ubicado en F el terminal marítimo de Santa Marta”, con facultades para adecuar los terrenos indispensables para el almacenamiento y exportación de carbón, según afirmación de esta última sociedad.

El alcalde mayor de la ciudad de Santa Marta expidió el Decreto 220 de 14 de mayo de 1990 mediante el cual dispuso, entre otras cosas, suspender y demoler las obras realizadas por la sociedad Carboandes Ltda. en virtud de la adecuación antes mencionada.

Consideraciones de la Sala

Estima ésta que la sociedad Carboandes Ltda. contratista de Puertos de Colombia, no está legitimada para acudir ante esta jurisdicción con invocación del artículo 88 del C.C.A., subrogado por el artículo 18 del Decreto 2304 de 1989 ya que los titulares de la acción prevista en esta norma son directamente las entidades administrativas que confrontan entre sí el conflicto de competencia, cuales son en el evento sub lite: Colpuertos y la Alcaldía Mayor de Santa Marta.

Esta conclusión halla respaldo jurídico en las siguientes consideraciones:

Dicho texto, según el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) era del siguiente tenor:

“Artículo 88.—Acción de definición de competencias administrativas. Cuando varias autoridades realicen simultáneamente actos preparatorios o definitivos para ejercer funciones iguales respecto de una misma persona o cosa, o funciones diferentes pero que se opongan entre sí, cualquier persona que demuestre interés directo o cualquiera de esas mismas autoridades, podrá pedir que se suspendan o anulen los actos producidos y que se defina cuál es la autoridad quien corresponde la decisión, y el alcance de su competencia. En este caso, en la sentencia podrá ejercerse también las facultades previstas en el artículo 170 de este Código”. (Se subraya).

El nuevo precepto del Decreto 2304 de 1989 que subrogó el antes transcrito reza como sigue:

“Artículo 88.—Acción de definición de competencias administrativas. Los conflictos de competencia administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de parte.

La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al Tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.

Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el termino común de tres (3) días para, que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver dentro de los diez (10) días.

Si ambas entidades se consideran competentes remitirán la actuación al correspondiente tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el procedimiento prescrito en el inciso anterior”. (Se subraya).

De la simple comparación entre una y otra norma surgen de manera evidente las siguientes diferencias:

a) El Decreto 2304 expresamente suprimió la posibilidad de que cualquier persona que demuestre interés directo pueda intentar la acción ante esta justicia, como sí lo preveía el Decreto 01 de 1984.

Así que sólo quedó como titular de la acción de definición de competencias administrativas las propias entidades administrativas protagonistas del conflicto de competencia.

b) Que dicho conflicto se “promoverá a solicitud de parte” como lo expresa el artículo 18 del Decreto 2304 de 1989, modificatorio del 88 del C.C.A., tiene el significado de que las personas privadas pueden adelantar las diligencias del caso en la esfera gubernativa, ante los entes administrativos, tendientes a que el conflicto se suscite por éstos a su vez frente a la presente jurisdicción y con observancia del procedimiento previsto en el susodicho artículo 18, incisos 2º, 3º y 4º. “Promover”, según el diccionario de la Lengua Española tiene la acepción de “iniciar o adelantar una cosa, procurando su logro”, “resolver” equivale a “hallar la solución a un problema” y “dirimir” denota “componer una controversia”. Así que utilizando la misma terminología del artículo 88 las personas privadas pueden gestionar ante la administración que sometan a la jurisdicción administrativa el conflicto de competencia presentado en su seno para que sea el juez administrativo quien lo resuelva.

Como sucede en el evento sub judice que no fue un organismo del Estado, sino una empresa privada quien pide a esta jurisdicción decidir sobre el conflicto de competencia que a su juicio se presenta entre Colpuertos y la alcaldía mayor de Santa Marta, carece aquella de la titularidad para ello y por tal razón esta corporación se inhibirá de adelantar el trámite correspondiente.

Además, de las voces del artículo 88, incisos 3º y 4º, se infiere claramente que la jurisdicción administrativa debe limitarse, en este caso, a dirimir el conflicto, correspondiendo a la autoridad administrativa que aquella señale como competente proseguir la actuación y proferir los actos a que haya lugar.

Así las cosas, resulta obvio afirmar que el procedimiento establecido en el artículo 88, sólo es aplicable frente al fenómeno de que varias autoridades estén llevando a cabo una actuación administrativa que solo compete a una de ellas y no se haya emitido el pronunciamiento definitivo. Porque si alguna de ellas toma la decisión, surge el acto administrativo, agota la competencia y frente a una competencia ya ejercida, mal podría predicarse la existencia de conflicto alguno. El acto administrativo definitivo puede ser cuestionado por otros procedimientos como son los recursos por la vía gubernativa si los tiene y las acciones propias consagradas en el C C.A.

De lo anterior se concluye, que en el presente caso, independientemente del aspecto de la titularidad para accionar inicialmente examinado, no puede hablarse de conflicto de competencias porque el Decreto 220 de 14 de mayo de 1990 es un acto administrativo definitivo y ejecutoriado proferido por el señor Alcalde de Santa Marta al ejercer en forma exclusiva una competencia que a su entender le ha otorgado el legislador.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

RESUELVE:

ABSTIÉNESE de decidir sobre la presente acción.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 29 de enero de 1991.

Consuelo Sarria Olcos, Presidente—José Padilla Guerrero Villar—Jaime Abella Zárate—Reynaldo Arciniegas Baedecker—Carlos Betancur Jaramillo, salvo el voto—Joaquin Barreto Ruiz—Policarpo Castillo Dávila—José Joaquín Camacho Pardo—Guillermo Chahín Lizcano—Clara Forero de Castro—-Miguel González Rodríguez—-Myriam Guerrero de Escobar—Amado Gutiérrez Velásquez, salvo voto—Alvaro Lecompte Luna, salvo voto—Carmelo Martínez Conn—Dolly Pedraza de Arenas—Jorge Penen Deltieure—Carlos Ramírez Arcila—Libardo Rodríguez Rodríguez—con aclaración de voto—Julio Cesar Uribe Acosta—Diego Younes Moreno.

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto me separo de la decisión mayoritaria, aunque si bien es cierto es evidente que no se dio el conflicto de competencias administrativas de que habla el artículo 88 del CCA (18 del Decreto 2304 de 1989).

Pero no comparto la motivación porque en ella se le hace decir a la ley lo que no dice.

Es cierto que el artículo 88 del CCA fue modificado sustancialmente por el artículo 18 del Decreto 2304. El primero era antitécnico y constituía una pseudo acción que invadía los predios de los contenciosos de nulidad y restablecimiento (artículos 84 y 85 del C.C.A.). Y fue por eso que el legislador lo convirtió en lo que realmente es: un proceso especial para definir, en caso de conflicto positivo o negativo, quién es el organismo o la autoridad competente para tomar determinada decisión administrativa. Pero en cuanto a la titularidad de las personas que podían promover el conflicto no hubo un cambio sustancial, sino uno meramente formal o de técnica procesal. Así cuando el 88 del Decreto 01 hablaba de que cualquier persona que demuestre interés directo o cualquiera de las autoridades involucradas en el conflicto podrán promoverlo, el nuevo texto habla de que tales conflictos se promoverán de oficio o a solicitud de parte, con lo que se dijo, en el fondo, lo mismo. Exigir que alguien tenga interés directo para demandar equivale a darle a éste el carácter procesal de parte porque, “sin interés no hay acción”. Y decir que el conflicto se pueda promover de oficio es lo mismo que afirmar que las autoridades involucradas en él puedan promoverlo sin instancia de parte.

No tiene sentido afirmar, contra el texto mismo del inciso 1º del artículo 18 del Decreto 2304, que sólo las autoridades pueden promover el conflicto. Además, porque si así lo fuera se violaría en forma ostensible el artículo 45 de la Constitución. No es descartable que las autoridades, por negligencia o ignorancia, no promuevan el conflicto ante la jurisdicción; evento en el cual, en forma inequívoca, puede hacerlo la persona interesada en que la administración le resuelva la petición que formuló.

Aquí cabe repetir el mensaje de Perogrullo: “cuando la ley no distingue...”

El intento de distinguir entre promover ante la administración el conflicto y formularlo ante la jurisdicción, para decir que el administrado puede hacer lo primero y no lo segundo, es vano, inútil y sin sentido.

Es de lógica elemental que cuando la ley habla de promover el conflicto, se refiere a la situación que se crea cuando ya ambos organismos administrativos afirman su incompetencia o se declaran competentes y se busca la instancia jurisdiccional que la desate. Promover esta instancia es lo que contempla el nuevo artículo 88, no la etapa meramente administrativa. Por algo, aunque antitécnicamente, se habla de “acción”.

Nacido el conflicto positivo o negativo surge la oportunidad para formularlo y esa promoción no es otra cosa que la presentación de la solicitud ante la jurisdicción, para que ésta, al definir quién es el competente, dirima el conflicto ya creado.

Aquí promover, se repite, desde el punto de vista procesal es presentar la demanda ante la jurisdicción, cuando ya las autoridades tomaron partido opuesto sobre la competencia; antes, como es obvio, nadie puede hablar de conflicto; y si nadie puede hablar de éste, menos podrá definirse, en ese momento, quién es el titular de una acción aún no nacida.

Con todo respeto,

Carlos Betancur Jaramillo 

Bogotá, D.E., febrero 15 de 1991.

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo comedimiento me aparto de la parte considerativa de la providencia que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo profirió, al desatar el conflicto de definición de competencias administrativas que adujo suscitado Carbones de los Andes Ltda. entre la Empresa Puertos de Colombia y la Alcaldía Mayor de Santa Marta.

Mi disentimiento no versa con la resolución de la cuestión, en cuanto a la Sala se abstuvo de decidir respecto del petitum por estimar que no se dio el conflicto, solución ajustada a derecho, sino porque sostuvo que en virtud de las modificaciones introducidas al art. 88 del CCA por el 18 del Decreto 2304 de 1989, solo son titulares de la acción aludida las entidades administrativas confrontadas respecto de su competencia positiva o negativa. Ello quita a los particulares la posibilidad de promover el conflicto ante las autoridades jurisdiccionales, pese a que la norma lo autoriza “a solicitud de parte”, dejándolo solamente de oficio a las entidades administrativas quedando aquellos a merced de la diligencia o negligencia de las autoridades en cuanto a solucionar la colisión.

En otras palabras, la comentada interpretación de la nueva normatividad, arrebata el carácter de verdadera acción al medio de control estatuido bajo el rubro de “Acción de definición de competencias administrativas”, dejándolo como incidente promovible solamente de oficio, y consagra manifiesta inequidad al arrebatar a los particulares una vía de acción jurisdiccional, en favor de la prepotencia del Estado.

Amado Gutiérrez Velásquez 

Bogotá, D.E., febrero 20 de 1991.

SALVEDAD DE VOTO

Con sumo respeto disiente el suscrito de las motivaciones que llevaron a la ilustrada mayoría de la Sala Plena a acoger las tesis sostenidas en las motivaciones que la llevaron a abstenerse de decidir sobre la presente acción.

A grandes rasgos coincide con las explicaciones que dan los consejeros Betancur Jaramillo y Gutiérrez Velásquez en sus salvedades de voto. Y agrega algo más: en vez de abstenerse de decidir porque el demandante —Carbones de los Andes Limitada (Carboandes)— no era, según el proveído, titular de la acción, han debido denegarse las peticiones del libelista, porque no hubo conflicto de competencia administrativa entre Puertos de Colombia y la Alcaldía Mayor de Santa Marta.

Para mayor entendimiento de esta posición conceptual del suscrito, cabe decir lo siguiente:

a) Las llamadas “acciones” según las voces del título XI, libro 2º, parte 2ª del Código Contencioso Administrativo son, en verdad, “medios de control” de los que esta jurisdicción hace uso respecto a los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas y esos controles los despliega a través de “juzgamientos”, como claramente lo determina el art. 83 de dicho Código.

b) Uno de esos “medios de control” o “acciones” es la de “definición de competencias administrativas” (art. 88 ibídem). Y dice dicha normatividad:

“Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de parte.

La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.

Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver dentro de los diez (10) días.

Si ambas entidades se consideran competentes, remitirán la actuación al correspondiente Tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el procedimiento prescrito en el inciso anterior”. (Las subrayas no son del texto).

c) Como se observa, la disposición es un híbrido de normatividades sustantivas o sustanciales y adjetivas o procedimentales inadecuadamente entremezcladas, lo que dificulta su inteligencia exacta, dado que los dos primeros incisos y el último dice quiénes pueden ser titulares de la acción y los dos casos que se pueden presentar para que haya conflicto de competencias administrativas, al paso que el tercer inciso se ocupa del aspecto procedimental, es decir, acerca de los pasos a seguir cuando el asunto se encuentra al conocimiento del tribunal o del Consejo de Estado.

d) No obstante lo que acaba de anotarse es evidente que pueden ser promotores de la “acción” en cualquiera de sus dos variantes (el conflicto de competencia negativa y el conflicto de competencia positivo, 2º y 4º incisos), bien las propias entidades u organismos en conflicto (“de oficio”), bien la parte interesada en que se defina cuál es el competente. De manera que el interesado o las mismas entidades u organismos tienen vocación de ser titulares esta “acción”.

e) Mas en el caso sub-lite no ha habido conflicto de competencia entre Puertos de Colombia y la Alcaldía de Santa Marta. Cada uno ellos actuó en los casos que involucran a la actora dentro de su respectiva órbita de competencia administrativa. Por un lado, Puertos de Colombia, como empresa comercial e industrial del Estado, celebró con Carboandes un contrato de arrendamiento de tipo privado, que por ser acto bilateral se sustrae del campo del acto administrativo, emisión de la voluntad estatal eminentemente unilateral, y, además, por ser del orden privado (carece de cláusula de caducidad) escapa al control de la jurisdicción en lo contencioso-administrativo. Y por otro lado, la Alcaldía de Santa Marta expidió el Decreto 220 de 1990 —14 de mayo— (ordenó “la suspensión inmediata de la obra o construcción del muelle carbonífero el Terminal Marítimo de Santa Marta —Colpuertos—autorizadas ya por esta empresa a Carboandes” y la demolición de lo construido), por las consideraciones en que basa su pronunciamiento, entre las cuales la más importante es el daño ecológico que tal cosa produciría a la ciudad que administra: se trata, pues, de un acto administrativo clásico. No hay, pues, conflicto, del mismo modo que no lo habría si un particular arrienda un terreno a otro particular para levantar una construcción y la autoridad municipal no lo autoriza o no lo permite. Sencillamente Puertos de Colombia no ha actuado aquí como autoridad administrativa sino como un particular. Luego, no hubo conflicto de competencia administrativa.

Deja así consignado el suscrito su cordial disentimiento en este asunto, con la mayoría de la Sala Plena.

Alvaro Lecompte Luna 

Bogotá, 22 de febrero de 1991.

ACLARACIÓN DE VOTO

A pesar de compartir la parte resolutiva de la providencia que puso fin al proceso de la referencia, por cuanto no existió el conflicto de competencias planteado, he considerado necesario aclarar mi voto por las siguientes razones, algunas de ellas ya expresadas por el suscrito al aclarar el voto en el proceso Nº C-135, Actor: Betty Monterrosa de Martínez - Conflicto de competencias administrativas entre la Alcaldía de Cartagena y la Dirección General Marítima y Portuaria:

1. Considero que la eliminación de la mención a la persona interesada en el nuevo texto del artículo 88, aprobado por el artículo 18 del Decreto 2304 de 1989, no debe entenderse en el sentido de que haya desaparecido su titularidad pues, si así fuera, el conflicto sólo podría ser planteado por las autoridades y aquella persona no tendría mecanismos para buscar la solución del conflicto en caso de que dichas autoridades se abstuvieran de plantearlo.

2. Debido a las dificultades de redacción del nuevo texto del artículo 88 del C.C.A., es necesario aplicar al procedimiento allí previsto algunos principios generales del derecho procesal para evitar la violación de garantías esenciales. Es así como en el caso concreto controvertido se corrió traslado a las partes (v. fl. 42 del expediente), como efectivamente lo ordena el tercer inciso del nuevo texto del artículo 88, sin que la Empresa Puertos de Colombia y la Alcaldía de Santa Marta tuvieran siquiera conocimiento de la existencia del proceso, pues no se les notificó nunca personalmente ninguna decisión.

3. En relación con el conflicto propiamente dicho, considero, como lo expresa el Consejero doctor Alvaro Lecompte Luna en su salvamento de voto, que en el caso sub judice no existe, por cuanto la normatividad enfrentada está contenida en un contrato de arrendamiento celebrado por Puertos de Colombia y en un acto administrativo expedido por el Alcalde Mayor de Santa Marta. Y si se tiene en cuenta que el contrato de arrendamiento es de derecho privado y ni siquiera contiene cláusula de caducidad, ello quiere decir, a la luz de los principios que rigen la contratación administrativa, que Puertos de Colombia ha actuado en este caso como un particular y no como autoridad administrativa, por lo cual es evidente que no puede hablarse de conflicto de competencias administrativas.

Con todo respeto,

Libardo Rodríguez Rodríguez 

Bogotá, marzo 6 de 1991.

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