Sentencia C-124 de febrero 22 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-124 de 2006 

Ref.: Expediente D-5942.

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Bogotá, D.C., veintidós de febrero del año dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.963 del 8 de julio de 2005. Se resalta lo demandado.

“LEY 964 DE 2005

(Julio 8)

por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de la República

DECRETA:

(...).

TÍTULO SÉPTIMO

De las disposiciones finales

(…).

ART. 82.—El parágrafo del artículo 177-1 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 13 de la Ley 788 de 2002, quedará así:

PAR.—La limitación prevista en el presente artículo no será aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999, en los términos allí señalados y hasta el 31 de diciembre de 2010”.

(…)”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma demandada hace parte de una ley de la República.

2. La materia sujeta a examen.

Para el actor el artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones” vulnera el artículo 158 de la Constitución Política, por cuanto modifica normas de materia tributaria que nada tienen que ver con el tema de la referida ley que alude a normas generales, a objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para intervenir en las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados al público que se efectúen mediante valores.

El interviniente en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el señor procurador solicitan a la Corte que se inhiba de pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto declare la constitucionalidad de la norma acusada pues en su criterio no asiste razón al actor respecto de la acusación que formula en el presente proceso.

Sobre este último punto, además del interviniente aludido y del señor Procurador General de la Nación, el senador Carlos García Orjuela en su calidad de presidente de la Comisión Tercera del Senado de la República, los intervinientes en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN—, la Superintendencia de Valores y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, así como los ciudadanos Óscar Eduardo Gómez Colmenares y Juan Camilo Serrano Valenzuela coinciden en destacar que i) la norma acusada tiene por objetivo excluir a los contribuyentes que realicen inversiones en bonos hipotecarios, documentos provenientes de la titularización de cartera hipotecaria y préstamos para vivienda de interés social subsidiable, de la limitación consagrada en el artículo 177-1 del estatuto tributario, según la cual los contribuyentes que obtengan rentas exentas no pueden solicitar como costo o deducción de las erogaciones imputables a dichas rentas; ii) con dicha norma se pretende inducir a que en buena medida los recursos financieros sean destinados a la construcción en general, lo que tiene un claro efecto de promover la adquisición de títulos hipotecarios relacionados con la construcción, por lo que resulta evidente la conexión teleológica entre el articulado general de la Ley 964 de 2005 y la norma acusada, pues no resulta en absoluto extraño que el legislador se ocupe en una misma ley de regular y ordenar el mercado de valores y de incentivar la inversión en determinados títulos que se ofrecen en el mismo; iii) que concretamente al extender los beneficios tributarios establecidos en la los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999 hasta el año 2010 se pretende fortalecer y consolidar el proceso de titularización hipotecaria, y por tanto siendo esa una de las actividades que implica manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público mediante valores resulta pertinente el que se incorpore dentro del texto de ley del mercado de valores un artículo como el acusado por cuanto constituye un mecanismo idóneo y efectivo para estimular y promover el desarrollo y eficiencia del mercado de valores.

Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si asiste o no razón al actor en relación con la acusación que formula en contra del artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones” por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia (C.P., art. 158).

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) la solicitud de inhibición, y ii) el contenido y alcance de la norma demandada, que resultan pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda.

3.1. La solicitud de inhibición.

Para el interviniente en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y para el señor Procurador General de la Nación los argumentos expuestos por el actor son superficiales y no explican por qué en el presente caso supuestamente se vulnera el artículo 158 superior y en ese orden de ideas solicitan a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Al respecto, cabe recordar que la Corte ha explicado de manera reiterada que dado que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política (1) , al ciudadano se le impone entonces, como carga mínima, que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional (2) .

Ha dicho esta Corte así mismo que si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 superior (3) .

Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que contrariamente a lo afirmado por los intervinientes aludidos y por el señor procurador no puede afirmarse que el demandante haya incumplido la carga que le corresponde asumir para permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende claramente cuál es la norma que se acusa, cuál norma superior se viola y cuáles las razones por las que se consideran vulneradas. Recuérdese que una cosa es la fundamentación necesaria de la demanda y otra la prosperidad de las pretensiones.

Si bien, la argumentación es sucinta y si bien como más adelante se explica, es evidente que no asiste razón al actor, ello no significa que este no plantee una acusación que deba ser estudiada, independientemente de su eficacia.

Téngase en cuenta que si bien los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 deben cumplirse, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir ante la jurisdicción constitucional y obtener una sentencia (4) .

Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que la Corte se abstendrá de atender la solicitud formulada y procederá a analizar la acusación planteada por el demandante.

3.2. El contenido y alcance de la norma demandada.

La norma acusada —artículo 82— se encuentra contenida en el título séptimo “de las disposiciones finales” de la Ley 964 2005 “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”.

El texto del referido artículo es del siguiente tenor:

“ART. 82.—El parágrafo del artículo 177-1 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 13 de la Ley 788 de 2002, quedará así:

PAR.—La limitación prevista en el presente artículo no será aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999, en los términos allí señalados y hasta el 21 de diciembre de 2010” (destacado fuera de texto).

Al respecto cabe precisar que el artículo 177-1 aludido, contenido en el capítulo V sobre “deducciones” del título I sobre “renta” del estatuto tributario era del siguiente tenor antes de la modificación introducida por el artículo 82 de la Ley 954 de 2005:

“ART. 177-1.—Adicionado. L. 788/2002, art. 13 (5) - Límite de los costos y deducciones. Para efectos de la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas.

PAR.—La limitación prevista en el presente artículo no será aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999, en los términos allí señalados y hasta el 31 de diciembre de 2006” (destacado fuera de texto).

Es decir que la modificación introducida por la norma acusada se limita a extender hasta el año 2010 el mandato contenido en el referido parágrafo.

En cuanto a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999 “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”, cabe precisar que los referidos artículos contenidos en el capítulo IV sobre “régimen tributario de los bonos hipotecarios y de los títulos representativos de cartera hipotecaria” de la misma ley son del siguiente tenor:

“ART. 16.—Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda. Estarán exentos del impuesto de renta y complementarios, los rendimientos financieros causados durante la vigencia de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, siempre que el plazo previsto para su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los títulos y bonos aquí previstos, que estarán expresados en UVR, podrán dividirse en cupones representativos de capital y/o intereses. En todo caso, los títulos o bonos deberán contemplar condiciones de amortización similares a las de los créditos que les dieron origen.

Para efectos de gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos no podrán ser readquiridos o redimidos por su emisor.

Gozarán del beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, que se coloquen en el mercado dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de expedición de la presente ley.

En ningún caso el componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos títulos o bonos constituirá un ingreso gravable.

ART. 56.—Incentivos a la financiación de vivienda de interés social subsidiable. Adiciónase al estatuto tributario, el siguiente artículo: Las nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda de interés social subsidiables, no generarán rentas gravables por el término de cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley”.

No sobra precisar, de otra parte, que en el mismo título séptimo “De las disposiciones finales” de la Ley 964 de 2005 se incluyó en el artículo 81 una modificación del artículo 16 de la Ley 546 de 1999 del siguiente tenor:

“ART. 81.—El artículo 16 de la Ley 546 de 1999 quedará así:

“ART. 16.—Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda. Estarán exentos del impuesto de renta y complementarios, los rendimientos financieros causados durante la vigencia de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, siempre que el plazo previsto para su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los títulos y bonos aquí previstos, podrán dividirse en cupones representativos de capital y/o intereses. En todo caso, los títulos o bonos deberán contemplar condiciones de amortización similares a las de los créditos que les dieron origen.

Para efectos de gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos no podrán ser readquiridos o redimidos por su emisor.

Gozarán del beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos, de titularización de cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, que se coloquen en el mercado dentro de los once (11) años siguientes a la fecha de expedición de la presente ley.

En ningún caso el componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos títulos o bonos constituirá un ingreso gravable”.

A partir de los anteriores presupuestos procede la Corte a efectuar el análisis del cargo formulado.

4. Análisis del cargo formulado.

Para el actor el artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones” vulnera el artículo 158 de la Constitución Política, por cuanto modifica normas en materia tributaria que nada tienen que ver con el tema de la referida ley que alude a normas generales, a objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para intervenir en las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados al público que se efectúen mediante valores.

Al respecto cabe recordar que en relación con el principio de unidad de materia, la jurisprudencia reiterada de esta corporación ha señalado que el fundamento de su exigencia en el artículo 158 superior (6) es el de un control de tecnificación del proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónima aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de esa imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto (7) .

El propósito buscado, ha dicho igualmente la corporación, es garantizar que el debate democrático se desenvuelva con transparencia y legitimidad, asegurando que la deliberación y aprobación de las leyes se concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas dentro de cada una de las comisiones y plenarias de las cámaras legislativas, impidiendo que se introduzcan en los proyectos o leyes asuntos totalmente contrarios o extraños a los allí tratados o a su finalidad.

A partir del alcance del principio de unidad de materia así fijado, la Corte también ha precisado que, aun cuando el referido principio tiene un propósito definido, esto es, impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede postularse y ponerse en práctica con un criterio rígido de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio (8) .

En ese sentido, ha advertido la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (9) . Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (10) .

Al respecto, dijo esta corporación en la Sentencia C-233 de 2003 (11) lo siguiente:

“Sobre este punto cabe recordar que, como acertadamente lo señala la representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia... en reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso.

Sobre el particular ha señalado esta corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de este con las disposiciones atacadas (12) , para establecer si existe una relación causal, ideológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma” (13) .

En el mismo sentido precisó la corporación que:

“7.5.5. Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir cómo organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de asunto de aquellos funcionarios a los que la Constitución les concede iniciativa legislativa (C.P., art. 155), pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles.

Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un código social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no solo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como estas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución” (14) .

La Corte ha advertido igualmente que si bien no puede establecerse un control en extremo rígido, tampoco permite la Constitución que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenido (15) . Solo, entonces, una interpretación razonable y proporcionada permitirá descubrir si entre la norma acusada y la ley existe la conexidad temática, porque “lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable” (16) .

Cabe recordar que la Corte ha hecho algunas precisiones en torno al entendimiento específico de dicho principio frente a leyes de convocatoria a un referendo (17) , o de carácter orgánico (18) , o frente a la ley del plan nacional de desarrollo (19) que implican un examen más estricto. Así mismo cabe señalar que en materia de normas destinadas a fijar un “marco conceptual” (20) , o a regular de manera general un determinado sector —como el financiero— (21) ha puesto de presente la necesidad de asegurar que exista una verdadera relación entre el núcleo temático de la ley y los preceptos que la conforman.

En ese orden de ideas, ha de concluirse que un determinado contenido normativo contraría dicho principio, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constate que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación” (22) .

Ahora bien, dado que —como se ha señalado— para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de la ley respectiva para inferir si la norma acusada tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador (23) , procede la Corte a efectuar la referida identificación en relación con la Ley 964 de 2005 en la cual se contiene el artículo 82 acusado en el presente proceso.

Dicha Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones” consta de siete títulos a saber: I) De la intervención del Gobierno Nacional; II) De la supervisión del sistema integral de información del mercado de valores y de las contribuciones; III) Del sistema de compensación y liquidación de operaciones y del depósito de valores; IV) Del funcionamiento ordenado del mercado; V) Del régimen de protección a los inversionistas; VI) De las infracciones y sanciones administrativas; VII) De las disposiciones finales.

En el título VII “De las disposiciones finales” dentro de los diversos aspectos específicos del mercado de valores que en él se regulan (24) , el legislador decidió incluir algunas disposiciones que aluden al tratamiento tributario de determinados valores y para el efecto en el artículo 81 modificó el artículo 16 de la Ley 546 de 1999 (25) relativo al “Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda”, y en el artículo 82 —acusado— modificó el parágrafo del artículo 177-1 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 13 de la Ley 788 de 2002 en cuanto a la prórroga hasta el año 2010 del beneficio previsto para los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999 (26) , es decir para los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda (art. 16) (27) y para las nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda de interés social subsidiables (art. 56) (28) .

Encuentra la Corte así mismo que de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 964 de 2005 (29) , dentro de los “valores” a que ella alude se encuentran los bonos y cualquier título o derecho resultante de un proceso de titularización y que es en relación con títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y con bonos hipotecarios de que trata la Ley 546 de 1999 a la que remite el artículo 82 de la Ley 964 de 2005 acusado. Así mismo que dentro de las “actividades del mercado de valores” a que la misma ley alude (30) se encuentran todas las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y que son propias de la financiación de vivienda.

A partir de estos presupuestos, la Corte constata que la norma acusada no contraviene el principio de unidad de materia a que hace referencia el artículo 158 superior, ya que —contrario de lo afirmado por el actor— el texto de aquella guarda relación temática y teleológica con la materia desarrollada por la Ley 964 de 2005.

En efecto, como lo ponen de presente varios intervinientes, el artículo 82 acusado si bien alude a un beneficio tributario, su finalidad y efectos están encaminados a motivar a los agentes del mercado de valores para que inviertan en nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda y a la adquisición de títulos derivados de procesos de titularización hipotecaria con el ánimo de consolidar dicho proceso como eje central de financiación del sistema de vivienda.

Recuérdese, en efecto, que la norma acusada tiene por objetivo excluir a los contribuyentes que realicen inversiones en bonos hipotecarios, documentos provenientes de la titularización de cartera hipotecaria y préstamos para vivienda de interés social subsidiable, de la limitación consagrada en el artículo 177-1 del estatuto tributario, según la cual los contribuyentes que obtengan rentas exentas no pueden solicitar como costo o deducción las erogaciones imputables a dichas rentas.

En ese orden de ideas es claro que con dicha norma se pretende promover la adquisición de títulos hipotecarios, por lo que no puede resultar extraño que el legislador se ocupe en la misma ley que regula y ordena el mercado de valores, de promover la inversión en determinados títulos que se ofertan en el mismo.

Así las cosas, si se entiende que la Ley 964 de 2005 regula una serie de aspectos relacionados con el mercado de valores, tales como la intervención del Gobierno Nacional, la definición misma de valores y las actividades del mercado de valores, la supervisión del sistema integral de información del mercado de valores y de las contribuciones, los sistemas de compensación y liquidación de operaciones, el funcionamiento del mercado, la protección de los inversionistas, las infracciones y sanciones administrativas y otros temas incluidos aquellos que buscan estimular el mercado de valores, es claro que no se está en este caso en presencia de un cuerpo extraño o de un elemento totalmente ajeno al eje temático de la Ley 964 de 2005 “que invade sin explicación su contenido” (31) .

Se está más bien ante una norma que se inserta de manera lógica y armónica dentro del contenido y objetivos fijados por el legislador para regular el mercado de valores y en ese sentido mal puede entenderse vulnerado el principio de unidad de materia (C.P., art. 158).

En ese orden de ideas el cargo planteado por el actor en ese sentido no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequible, por el cargo analizado, el artículo 82 de la Ley 964 de 2005 “por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa, Presidente de la Sala—Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha V. Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 97 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-519 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-177 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; C-013 de 2000 y C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre varios pronunciamientos.

(2) Ver, por ejemplo, el Auto de Sala Plena 244 de 2001.

(3) Ver, entre otras, las sentencias C-540 de 2001 y C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-362 de 2001, C-510 de 2004 y C-475 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(5) Ley 788 de 2002 por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones (...).

ART. 13.—Límite de los costos y deducciones. Adiciónese el estatuto tributario con el siguiente artículo:

“ART. 177-1.—Límite de los costos y deducciones. Para efectos de la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas.

PAR.—La limitación prevista en el presente artículo no será aplicable a los ingresos de que tratan los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999, en los términos allí señalados y hasta el 31 de diciembre de 2006”.

(6) ART. 158.—Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.

(7) Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-786 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y, C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(8) Ver Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis.

(9) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(10) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(11) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(12) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(13) Sentencia C-233 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(14) Sentencia C-618 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(15) Ver entre otras, la Sentencia C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(16) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(17) Ver Sentencia C- 551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(18) Ver entre otras, la Sentencia C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(19) Al respecto señaló(19). Ver entre otras, la Sentencia C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

En efecto que “(E)l principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del plan Nacional de desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial, las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte a examinar concretamente la disposición acusada”. Sentencia C-573 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. En el mismo sentido ver la Sentencia C-795 de 2004 del mismo magistrado.

(20) Por ejemplo la Ley 454 de 1998 “por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”. A que aludió la Sentencia C-779 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(21) Ver por ejemplo, la Sentencia C-065 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la que se examinaron cargos por supuesta violación del principio de unidad de materia en relación con la Ley 510 de 1999 “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades” en la que se señaló lo siguiente: “De esta manera, debe recalcarse, si la ley a la que pertenecen los preceptos impugnados tiene un claro propósito por reestructurar la conformación del mercado de valores, no resulta extraño que se expidan normas que hacen referencia a algunos de los intermediarios del mismo ampliando su participación en otras ramas de la actividad económica (i.e. el mercado cambiario), pues al hacerlo el legislador no solo ejerce sus funciones constitucionales sino que regula materias funcional y sustancialmente ligadas que dependen de una normatividad que se interconecta necesariamente y debe responder a orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una conexión sustancial y teleológica (21) entre las normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por la ley de la que hacen parte”.

(22) Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(23) Ver Sentencia C-309 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(24) Artículo 63. Acciones revocatorias o de simulación en procesos de titularización; Artículo 64. Negociación de los bonos pensionales; Artículo 65. Garantías; Artículo 66. Aplicabilidad de esta ley al Banco de la República y a la Nación; Artículo 67. Sistemas de negociación de valores; Artículo 68. Separación patrimonial; Artículo 69. Continuidad de las inscripciones de los valores y los intermediarios, e inscripciones especiales; Artículo 70. Estatuto orgánico del mercado de valores; Artículo 71. Bolsas, intermediarios y sistemas de compensación y liquidación de productos agropecuarios, agroindustriales o de otros commodities; Artículo 72. Agencia, numeradora nacional; Artículo 73. Modificaciones (a los nums. 1º y 6º del art. 65 de la L. 510/99); Artículo 74. Fusión, integración o reorganización; Artículo 75. Alcance, derogatorias e interpretación; Artículo 76. Prohibiciones; Artículo 77. Acceso a la Bolsa de Valores; Artículo 78. Sobre “traspasos de acciones inscritas en bolsas de valores”; Artículo 79. Sobre “fondos de valores administrados por sociedades comisionistas de bolsa”; Artículo 80. Sobre terminación unilateral de contratos por entidades sometidas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores que desarrollen actividades de depósito y administración de valores, compensación y liquidación de valores y administración de sistemas de negociación; Artículo 81. Que modifica el artículo 16 de la Ley 546 de 1999; Artículo 82.—Acusado— que modifica el parágrafo del artículo 177-1 del estatuto tributario; Artículo 83. Operaciones de redescuento en Finagro; Artículo 84. Según el cual “Cuando el Estado enajene su participación en las empresas del sector eléctrico y de comunicaciones, procurará hacerlo a través del mercado de valores”; Artículo 85. Que modifica el literal a) del numeral 3º del artículo 326 del estatuto orgánico del sistema financiero; Artículo 86. Vigencia.

(25) ART. 81.—El artículo 16 de la Ley 546 de 1999 quedará así:

“ART. 16.—Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda. Estarán exentos del impuesto de renta y complementarios, los rendimientos financieros causados durante la vigencia de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, siempre que el plazo previsto para su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los títulos y bonos aquí previstos, podrán dividirse en cupones representativos de capital y/o intereses. En todo caso, los títulos o bonos deberán contemplar condiciones de amortización similares a las de los créditos que les dieron origen.

Para efectos de gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos no podrán ser readquiridos o redimidos por su emisor.

Gozarán del beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, que se coloquen en el mercado dentro de los once (11) años siguientes a la fecha de expedición de la presente ley.

En ningún caso el componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos títulos o bonos constituirá un ingreso gravable”.

(26) Cabe precisar que en relación con dicha Ley 546 de 1999 en dicho título igualmente se señaló en el artículo 68 lo siguiente:

ART. 68.—Separación patrimonial. Los bienes que formen parte de los fondos de valores, fondos de inversión, fondos mutuos de inversión y los activos subyacentes vinculados a procesos de titularización, para todos los efectos legales, no hacen parte de los bienes de las entidades que los originen o administren y constituirán un patrimonio, o universalidad para el caso de procesos de titularización definidos en la Ley 546 de 1999, independiente y separado, destinado exclusivamente al pago de las obligaciones que con respaldo y por cuenta de dicho patrimonio o universalidad contraiga el administrador que tenga la capacidad de representarlo, sin perjuicio de la responsabilidad profesional de este por la gestión y el manejo de los respectivos recursos.

Por consiguiente, los bienes que formen parte de los fondos de valores, fondos de inversión, fondos mutuos de inversión y los activos subyacentes vinculados a procesos de titularización, incluyendo los definidos en la Ley 546 de 1999, no constituirán prenda general de los acreedores de quienes los originen o administren y estarán excluidos de la masa de bienes que pueda conformarse para efectos de cualquier procedimiento mercantil o de cualquier otra acción que pudiera afectarlos.

En todo caso, cuando el administrador de los fondos de valores, los fondos de inversión, los fondos mutuos de inversión y de los procesos de titularización, incluyendo los definidos en la Ley 546 de 1999, actúe por cuenta de los mismos, se considerará que compromete únicamente los recursos del respectivo fondo o los activos subyacentes vinculados al proceso de titularización.

Así mismo, los fondos y valores que se encuentren en poder de las entidades sujetas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores y del Banco de la República, que sean de propiedad de terceros o que hayan sido adquiridos a nombre y por cuenta de terceros no forman parte de la garantía general de los acreedores de tales entidades, sin perjuicio de la responsabilidad de las entidades y de sus administradores por las operaciones que realicen en fraude de sus acreedores.

(27) ART. 16.—Beneficio tributario para los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda. Estarán exentos del impuesto de renta y complementarios, los rendimientos financieros causados durante la vigencia de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, siempre que el plazo previsto para su vencimiento no sea inferior a cinco (5) años. Los títulos y bonos aquí previstos, que estarán expresados en UVR, podrán dividirse en cupones representativos de capital y/o intereses. En todo caso, los títulos o bonos deberán contemplar condiciones de amortización similares a las de los créditos que les dieron origen.

Para efectos de gozar del beneficio de que trata este artículo, los títulos o bonos no podrán ser readquiridos o redimidos por su emisor.

Gozarán del beneficio aquí consagrado los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios de que trata la presente ley, que se coloquen en el mercado dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha de expedición de la presente ley.

En ningún caso el componente inflacionario o mantenimiento de valor de dichos títulos o bonos constituirá un ingreso gravable.

(28) ART. 56.—Incentivos a la financiación de vivienda de interés social subsidiable. Adiciónase al estatuto tributario, el siguiente artículo: Las nuevas operaciones destinadas a la financiación de vivienda de interés social subsidiables, no generarán rentas gravables por el término de cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley.

(29) ART. 2º—Concepto de valor. Para efectos de la presente ley será valor todo derecho de naturaleza negociable que haga parte de una emisión, cuando tenga por objeto o efecto la captación de recursos del público, incluyendo los siguientes:

a) Las acciones;

b) Los bonos;

c) Los papeles comerciales;

d) Los certificados de depósito de mercancías;

e) Cualquier título o derecho resultante de un proceso de titularización;

f) Cualquier título representativo de capital de riesgo;

g) Los certificados de depósito a término;

h) Las aceptaciones bancarias;

i) Las cédulas hipotecarias, y

j) Cualquier título de deuda pública.

PAR. 1º—No se considerarán valores, las pólizas de seguros y los títulos de capitalización.

PAR. 2º—Cuando concurran en un mismo emisor las calidades de acreedor y deudor de determinado valor, solo operará la confusión si el título estuviere vencido o si ella fue prevista en el correspondiente prospecto de emisión o, en su defecto, en las condiciones contractuales del respectivo valor.

PAR. 3º—Lo dispuesto en la presente ley y en las normas que la desarrollen y complementen será aplicable a los derivados financieros, tales como los contratos de futuros, de opciones y de permuta financiera, siempre que los mismos sean estandarizados y susceptibles de ser transados en las bolsas de valores o en otros sistemas de negociación de valores. Los productos a que se refiere el presente parágrafo solo podrán ser ofrecidos al público previa su inscripción en el registro nacional de valores y emisores.

PAR. 4º—El Gobierno Nacional podrá reconocer la calidad de valor a los contratos y derivados financieros que tengan como subyacente energía eléctrica o gas combustible, previa información a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, para lo cual esta última tendrá en cuenta la incidencia de dicha determinación en el logro de los objetivos legales que le corresponde cumplir a través de las funciones que le atribuyen las leyes 142 y 143 de 1994, así como aquellas que las modifiquen, adicionen o sustituyan.

PAR. 5º—Los valores tendrán las características y prerrogativas de los títulos valores, excepto la acción cambiaria de regreso. Tampoco procederá acción reivindicatoria, medidas de restablecimiento de derecho, comiso e incautación, contra el tercero que adquiera valores inscritos, siempre que al momento de la adquisición haya obrado de buena fe exenta de culpa.

PAR. 6º—Las empresas públicas y privadas podrán emitir los valores a que se refiere el presente artículo en los términos y condiciones que determine el Gobierno Nacional.

(30) ART. 3º—Actividades del mercado de valores. Serán actividades del mercado de valores:

a) La emisión y la oferta de valores;

b) La intermediación de valores;

c) La administración de fondos de valores, fondos de inversión, fondos mutuos de inversión, fondos comunes ordinarios y fondos comunes especiales;

d) El depósito y la administración de valores;

e) La administración de sistemas de negociación o de registro de valores, futuros, opciones y demás derivados;

f) La compensación y liquidación de valores;

g) La calificación de riesgos;

h) La autorregulación a que se refiere la presente ley;

i) El suministro de información al mercado de valores, incluyendo el acopio y procesamiento de la misma, y

j) Las demás actividades previstas en la presente ley o que determine el Gobierno Nacional, siempre que constituyan actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores.

PAR. 1º—Las entidades que realicen cualquiera de las actividades señaladas en el presente artículo, estarán sujetas a la supervisión del Estado.

PAR. 2º—Únicamente las entidades constituidas o que se constituyan en Colombia podrán realizar las actividades del mercado de valores a que se refiere el presente artículo, salvo las previstas en los literales a) e i), casos en los cuales no será necesario constituir una sociedad en el país.

Lo previsto en el presente parágrafo se entiende sin perjuicio de la promoción de servicios a través de oficinas de representación o contratos de corresponsalía, conforme a lo dispuesto en las normas pertinentes.

(31) Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

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