Sentencia C-1247 de noviembre 28 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES

TÉRMINO PARA SU RECONOCIMIENTO

EXTRACTOS: «Mediante oficio de 24 de octubre del año en curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 167 de la Constitución Política, el Presidente del Senado de la República remitió a la corporación el Proyecto de Ley 155/01 Senado-35/00 Cámara “Por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones”, el cual fue objetado por inconstitucionalidad por el ejecutivo, y radicado en la Corte como expediente OP-053.

(...).

II. Texto de la norma objetada

El proyecto de ley objetado establece:

“LEY Nº

Por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—El reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de previsión social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.

ART. 2º—Las solicitudes que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en trámite y lleven más de un (1) mes de radicadas, con su correspondiente documentación, deberán ser resueltas dentro del mes siguiente a su promulgación. Aquellas que hayan sido presentadas dentro del mes anterior a su vigencia, deberán resolverse dentro del término establecido en el artículo precedente.

ART. 3º—La presente ley rige a partir de su promulgación”.

(...).

2. El problema jurídico.

2.1. Compete a la Corte en esta oportunidad, establecer si el Proyecto de Ley 155/01 Senado 035/00 Cámara “Por el cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones”, viola los artículos 29, 1º, 2º y 42 de la Constitución Política, al fijar el término perentorio de dos meses para que las entidades de previsión social reconozcan la pensión de sobrevivientes.

Las objeciones planteadas por el ejecutivo en contra del proyecto de ley a que se ha hecho referencia, consisten básicamente en que el término de dos meses fijado por el legislador para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, violaría el debido proceso de particulares que pueden acreditar un mejor derecho, y el de las entidades encargadas del reconocimiento de dicha pensión, que no contarían con el tiempo suficiente para verificar la pertinencia de la solicitud. Dicho lapso viola también los artículos 1º y 2º de la Constitución, pues impide que las autoridades actúen con la prudencia y celo necesarios cuando se trata de la repartición de dineros públicos. Finalmente el plazo de dos meses que se establece en el proyecto de ley, viola el artículo 42 pues se obliga a las entidades administradoras de pensiones a reconocer esa prestación a un miembro del grupo familiar en detrimento de otros con mejor derecho.

2.2. El artículo 48 de la Constitución Política dispone que “La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley”. Así las cosas, al Congreso de la República le compete dentro de ejercicio de sus funciones, velar como órgano del Estado, que se dé cumplimiento a los principios que rigen el servicio público de la seguridad social.

En ese orden de ideas, la potestad del legislador al establecer términos perentorios para el reconocimiento de las pensiones, concretamente en el caso que nos ocupa, de la pensión de sobrevivientes, lejos de desconocer el debido proceso lo garantiza, pues impone a las entidades de previsión social la obligación de actuar con eficiencia y eficacia en el trámite de reconocimiento de esa pensión, de tal suerte que los beneficiarios de dicha prestación puedan acceder con prontitud a la seguridad social y económica con que contaban en vida de la persona de la cual se deriva su derecho. Así, a juicio de la Corte, la potestad ejercida por el Congreso de la República, permite instrumentar con eficacia el servicio público de la seguridad social, tan caro al Estado social de derecho, de suerte que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se encuentre alejado de la discrecionalidad de las entidades encargadas de reconocerla, que si bien puede no calificarse como arbitrariedad, no permite que las personas beneficiarias de la misma puedan predecir con exactitud cuando les será reconocida, a falta de una norma imperativa y objetiva que precise el ámbito de las obligaciones de las entidades de previsión social.

La pensión de sobrevivientes, como en múltiples ocasiones lo ha manifestado esta corporación, “(...) busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento” (1) . Nótese entonces, que dicha prestación tiene por finalidad esencial, que los miembros de la familia no queden en el desamparo total cuando fallece quien contribuía a proveer lo necesario para el mantenimiento del hogar.

(1) Cfr. T-190 de 1993, T-553 de 1994, C-389 de 1996, T-089 de 1999.

Ahora bien, el Congreso de la República puede dentro de la órbita de sus funciones y competencias, establecer términos para el cumplimiento de los procesos y actuaciones administrativas, como una manera de hacer efectivo el cumplimiento del derecho constitucional al debido proceso, y de la misma manera puede modificar los plazos o términos señalados en disposiciones anteriores, sin que por ello, se pueda argumentar violación del debido proceso. La limitación temporal fijada por el legislador para las entidades de previsión social permite el cumplimiento electivo del debido proceso, no sólo a los particulares que presenten la solicitud de reconocimiento de ese derecho, porque tienen certeza del término en que se les debe resolver dicha solicitud, sino también a las entidades encargadas de dicho reconocimiento, por cuanto les permite conocer en forma concreta el término dentro del cual deben proceder a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes.

No puede aceptarse por la Corte, el argumento esbozado por el Presidente de la República en el sentido de que el término fijado por el legislador en el caso que nos ocupa, viola el debido proceso de las entidades encargadas del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, porque el lapso tan breve impide todas y cada una de las etapas y procedimientos propios de esas labores, pues aceptarlo sería ir en contra de uno de los principios que orientan el servicio público de la seguridad social, como es el de la eficiencia. Las personas no se encuentran en la obligación constitucional de asumir la ineficiencia de las entidades de previsión social. Dichas entidades por el contrario, están en la obligación en aras de los principios de la eficacia, eficiencia y celeridad, de mantener actualizados los datos de todas las personas pensionadas o afiliadas, independientemente del régimen pensional que tengan de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993, esto es, ya se trate del régimen de prima media con prestación definida que administra el Seguro Social, o bien, de ahorro individual con solidaridad a cargo de las sociedades administradoras de pensiones, autorizadas por la Superintendencia Bancaria.

En efecto, como lo señala la vista fiscal, en el trámite de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, que ha de solicitar el beneficiario bien ante el Seguro Social, o ante sociedades administradoras de pensiones, de conformidad con el régimen escogido por el afiliado, ambos se deben sujetar a las prescripciones constitucionales y legales para el reconocimiento de esa pensión. Dicho de otra manera, los procedimientos y términos establecidos para tal fin, deben ser acatados independientemente del carácter público o privado que tenga el organismo o la sociedad encargada de administrar pensiones, porque como lo señala el Presidente de la República, se trata de recursos de la seguridad social.

Otro de los argumentos esbozados por el Presidente de la República, es el de la innecesaria expedición de una ley que establezca un término para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues en su concepto ya existe normatividad legal al respecto como es el artículo 19 del Decreto-Ley 656 de 1994 o, en su defecto, el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo. Aunque en rigor no se trata de una objeción por inconstitucionalidad, si tiene que ver con un aspecto constitucional, como es el derecho de petición, derecho éste que se encuentra inmerso en la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

En primer lugar, considera la Corte, que si bien es cierto el artículo 19 de la ley citada por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administran fondos de pensiones, faculta al Gobierno Nacional para establecer plazos y procedimientos para que las administradoras de fondos de pensiones decidan las solicitudes en ese sentido, plazo que según dicha norma no puede ser superior a cuatro meses, lo cierto es que hasta la fecha el gobierno no ha reglamentado dicha norma, pese a su importancia, como ya lo recalcó esta corporación (2) . Con todo, ello no significa que el legislador no pueda establecer plazos aplicables a casos concretos, como en el caso que nos ocupa de la pensión de sobrevivientes, pues, en ese evento, el término que se aplica es el especial.

(2) Sentencia T-170 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

En segundo lugar, el artículo 23 de la Constitución Política, consagra el derecho que tiene toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea en interés general o particular y a obtener una pronta respuesta. Señala también la norma constitucional que el legislador podrá reglamentar su ejercicio “ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

En ese orden de ideas, el legislador en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 23 citado, fija un término perentorio para que las entidades de previsión social resuelvan las solicitudes de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, en aras de dar plena eficacia al requisito de pronta respuesta que hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. Adicionalmente el legislador al establecer el término mencionado, acoge lo señalado por esta corporación en la sentencia T-170 de 2000 ya citada, en la cual se recalcó la necesidad de que dicha corporación estableciera un plazo específico para que entidades como por ejemplo el Seguro Social dieran respuesta a las solicitudes de sus afiliados en materia de reconocimiento de pensiones, teniendo en cuenta que el término de quince días que consagra el Código Contencioso Administrativo es muy breve.

En efecto, dijo la Corte Constitucional en la sentencia citada:

“Significa lo anterior que mientras el legislador no establezca un plazo específico para que el Seguro Social resuelva las solicitudes pensionales que le presenten sus afiliados, éste sigue rigiéndose en materia de derecho de petición por el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo según el cual la respuesta a las peticiones de carácter particular o general, deben ser resueltas en el término de quince (15) días. La solicitud de pensión es una petición de carácter particular. (...)

Lo anterior evidencia la necesidad e importancia de una regulación expresa en esta materia, no sólo en cuanto a la fijación de un plazo sino a un procedimiento, que permitan tanto al seguro social como a sus afiliados, tener certeza sobre el término que debe emplear éste para absolver peticiones de esta clase, sobre todo cuando de su decisión, depende el goce de otros derechos que, según las circunstancias de cada caso, podría involucrar derechos de carácter fundamental. La reglamentación de esta materia, entonces, permitirá que principios como los de igualdad, eficacia y eficiencia que imperan la función administrativa tengan plena ejecución”.

Así las cosas, el plazo de dos meses fijado por el legislador en el marco del ejercicio de sus funciones, no vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, porque no restringe el derecho de los beneficiarios de acceder a la pensión de sobrevivientes, ni impide que las entidades de previsión social otorguen esta prestación en debida forma. Por el contrario, considera la Corte, que el lapso fijado por el legislador en el proyecto de ley objetado, determina a las entidades de previsión social a tener sus bases de datos debidamente actualizadas lo que permitirá que las solicitudes de reconocimiento de pensiones se atiendan dentro del término establecido por la ley, de suerte que puedan tener plena eficacia los principios que rigen el servicio público de la seguridad social.

2.3. El Presidente de la República objeta el proyecto de ley bajo estudio, por considerarlo violatorio de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, pues a su juicio el término tan breve que consagra el referido proyecto, no permite que las autoridades actúen con el celo y la prudencia que se requieren para la repartición de dineros públicos.

El artículo 1º de la Carta establece que Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Por su parte, el artículo 2º superior señala como fines esenciales del Estado, entre otros, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Precisamente, para la Corte, lo que se persigue con el señalamiento de plazos fijos y perentorios para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, es dar prevalencia a los principios y fines que consagran las normas superiores citadas. En efecto, el principio de solidaridad, consustancial al Estado social de derecho, tiene un reconocimiento expreso para la seguridad social (C.P., art. 48). Por ello, la fijación de límites temporales para el reconocimiento de la pensión mencionada, impide que los beneficiarios de dicha prestación que dependían para su sustento de lo devengado por la persona fallecida, queden desprotegidos y, en la mayoría de los casos, sujetos a una serie de penurias y angustias para proveerse su subsistencia, debido a la ineficacia e ineficiencia de las entidades de previsión social, las cuales, además, en la mayoría de los casos, ya tienen los recursos apropiados para ese efecto.

Ciertamente, el proyecto de ley objetado al fijar un término de dos meses para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, al contrario de lo manifestado por el Presidente de la República, garantiza los principios de solidaridad y eficacia consagrados en la Constitución Política. Además, no puede predicarse por la Carta, la vigencia de un orden justo, si los organismos del Estado no propenden por ello, que para el caso que nos ocupa, es el Congreso de la República a través de la expedición de leyes que garanticen el derecho que tienen a la luz de la legislación colombiana, personas dependientes del trabajador pensionado, o con derecho a pensión, para entrar a disfrutar “posmortem” de los beneficios y prerrogativas laborales del trabajador fallecido.

2.4. Finalmente, aduce el ejecutivo en el escrito de objeciones que el Proyecto de Ley 155/01 Senado y 035/00 Cámara, desconoce la obligación del Estado de proteger a la familia como núcleo esencial de la sociedad, pues existe el riesgo de reconocer una pensión de sobrevivencia a un miembro del grupo familiar en detrimento de otro con mejor derecho, debido al lapso tan breve que fija el proyecto de ley.

La llamada pensión de sobrevivientes que consagra la Ley 100 de 1993 (entre otras —vejez, invalidez—), tiene la finalidad como se ha visto, de proteger a la familia del trabajador de las contingencias que genera su muerte. Por lo tanto, el establecimiento del término de dos meses para su reconocimiento, justamente lo que busca es la protección de los miembros de la familia que quedan en completa situación de orfandad ante el fallecimiento del pensionado o afiliado, que proveía su sustento.

Como se ha dicho en esta providencia, el término establecido por el legislador impone a las entidades de previsión social la obligación de actuar con diligencia y celeridad en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, manteniendo al día los datos de sus pensionados y afiliados, de suerte que al momento de fallecer la persona, se pueda casi de inmediato garantizar la protección de la familia, que por causa del deceso de su familiar, ha quedado desprovista de los ingresos con los que contaba en vida del fallecido; de ahí, que corresponda al Estado y a la sociedad garantizar su protección.

No se puede aceptar el argumento del Gobierno Nacional, en el sentido de que el término establecido en el artículo del proyecto objetado obliga a las entidades de seguridad social, a reconocer una pensión a personas inescrupulosas que no tengan derecho a ella, en detrimento de quien sí tiene derecho. Ello, es aceptar su ineficiencia para agotar y verificar en el lapso estipulado los requisitos que por ministerio de la ley deben acreditar los beneficiarios para acceder a dicho reconocimiento. En todo caso, en el evento de presentarse una situación como la que plantea el gobierno, no lo sería por el término fijado en el proyecto objetado, sino por otras circunstancias, como puede ser la mala fe del solicitante o la desorganización de la entidad, circunstancias que en todo caso no impiden el derecho de los verdaderos beneficiarios de iniciar las acciones legales correspondientes en busca del reconocimiento de sus derechos, o de las entidades de previsión social de acudir a los mecanismos que para el efecto consagra la ley.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INFUNDADAS las objeciones presentadas al Proyecto de Ley 155/01 Senado 035/00 Cámara “Por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones”. En consecuencia, por los aspectos analizados declárase EXEQUIBLE el mencionado proyecto de ley (*) .

(*) El proyecto de ley aquí estudiado fue sancionado y promulgado por el Presidente de la República como Ley 717 de 24 de diciembre de 2001. (N. del D.).

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-1247 de noviembre 28 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).

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