Sentencia C-126 de febrero 18 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-126 de 2003 

Ref.: Expediente D-4189

Magistrado Ponente:

Eduardo Montealegre Lynett

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34, numeral 11 (parcial) de la Ley 550 de 1999.

Actor: Arturo Ferrer Carrasco

Bogotá, D.C., dieciocho de febrero de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Del texto objeto de revisión

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación oficial en el Diario Oficial 43.940, de 19 de marzo de 2000, y se resalta lo demandado:

“LEY 550 DE 1999

(Diciembre 30)

Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

(...).

ART. 34.—Efectos del acuerdo de reestructuración. Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y tendrán los siguientes efectos legales:

(...).

11. Las instituciones financieras oficiales o mixtas, al igual que las que hayan sido objeto de medidas de salvamento o de liquidación, estarán sujetas a lo que se disponga en el acuerdo para el pago de sus acreencias, y sus administradores están legalmente facultados para negociar en los mismos términos en que lo hagan los demás acreedores de su clase”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la expresión “o de liquidación” contenida en el artículo 34 numeral 11 de la Ley 550 de 1999, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una ley de la República.

El asunto bajo revisión

2. El actor considera que la expresión acusada invadió las competencias reglamentarias del gobierno, pues reguló en detalle un asunto financiero, siendo que en este campo, el Congreso debe limitarse a expedir una ley marco, que indique las normas generales, los criterios y objetivos que encuadran o enmarcan la regulación concreta de esas actividades por parte del ejecutivo. Por el contrario, para los intervinientes y el Ministerio Público, el aparte demandado se ajusta a la Carta. Según su parecer, la norma parcialmente acusada no regula propiamente la actividad financiera sino que señala los efectos de los llamados acuerdos de reestructuración, que hacen parte de una ley de intervención económica, destinada a reactivar la economía.

Como vemos, el problema que plantea la presente demanda es si la expresión acusada desconoce o no las competencias del gobierno en relación con la reglamentación de la actividad financiera. Para resolver este asunto, la Corte comenzará por recordar brevemente el reparto de competencias entre el Congreso y el ejecutivo en la regulación de la actividad financiera, para luego examinar específicamente si el aparte demandado desconoce o no dicho reparto.

Regulación de la actividad financiera, ley marco y reglamentación gubernamental

3. Para la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, la Carta establece un reparto particular de competencias, pues atribuye al Congreso la expedición de leyes marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas generales que rigen esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno en su intervención (C.P., art. 150, ord. 19), mientras que corresponde al ejecutivo ejercer la intervención en esas actividades, así como desarrollar la inspección y vigilancia de las entidades que adelantan esas labores (C.P., art. 189, ord. 25).

Este reparto de competencias se explica por cuanto la actividad financiera es muy dinámica y cambiante, y por ello la Constitución reconoció la necesidad de que las regulaciones de ese sector de la economía pudieran también realizarse y ajustarse en forma rápida, La Carta optó entonces por fijar esa particular colaboración entre el legislativo y el ejecutivo, de suerte que el primero señala al gobierno “las pautas generales dentro de las cuales este último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación” (1) .

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

4. Esta Corte ha precisado el alcance de esa distribución de competencias entre la ley marco y los decretos gubernamentales que la desarrollan, en los siguientes términos:

“Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.

Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, num. 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Éste agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del gobierno (C.P., art. 189-25), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las leyes (C.P., art. 189-11), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador” (2) .

(2) Sentencia C-608 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver, entre otras, las sentencias C-465 de 1992, C-510 de 1992, C-021 de 1994, C-129 de 1998, C-700 de 1999 y C-955 de 2000.

4. La Corte ha también señalado que este particular reparto de competencias entre las leyes cuadros y los decretos que las desarrollan implica una cierta restricción a la libertad de configuración del legislador, pues significa que en aquellos campos que la Carta ha reservado a las leyes marco, el Congreso debe limitarse a dictar las normas generales, pero no puede entrar en el detalle, pues de hacerlo, estaría vaciando la facultad reglamentaria que la Constitución directamente atribuye al gobierno en esas esferas. Aunque los límites entre la ley marco y la regulación gubernamental no son rígidos, y por ende el Congreso conserva una cierta discrecionalidad para concretar esos límites, es necesario sin embargo que la ley preserve un margen de desarrollo reglamentario al gobierno. Ha dicho al respecto esta corporación:

“Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio —el del Presidente de la República— y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél. Además, al dejar el campo de fijación de pautas generales para ingresar en forma total en el de su desarrollo específico, el Congreso infringe la prohibición contemplada en el artículo 136, numeral 1º, de la Constitución Política: “Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.

Adicionalmente, al incluirse normas como las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del Congreso, aparece desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que circunscribe tal tipo de leyes a establecer el régimen de la actividad legislativa propia de aquél.

Ello no quiere decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte, que el límite trazado por la Constitución entre los dos momentos de actividad de regulación estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado de manera absoluta, ni que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia para formular algunas precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la Constitución a la ley.

(...).

Lo que se quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco” (3) .

(3) Sentencia C-196 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver sentencias C-688 de 1999, C-700 de 1999 y C-955 de 2000.

5. El actor acierta entonces en señalar que sería inconstitucional que la ley abordara de manera detallada materias cuya regulación específica la Constitución atribuyó al gobierno, dentro de los criterios generales establecidos por una ley marco. La obvia pregunta que surge es si la expresión acusada incurrió en ese vicio, para lo cual debe esta corporación examinar el reparto específico de competencias entre la ley marco y los decretos que la desarrollan en materia financiera.

Ahora bien, la Sentencia C-955 de 2000, magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo, estudió in extenso ese reparto de competencias en materia financiera, y explicó que la fijación de las políticas, orientaciones y criterios, en términos generales y abstractos, es del resorte del Congreso, “mientras que la concreción, en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas por el marco de la misma, está en cabeza del gobierno, a no ser que, en razonado su contenido, la competencia para expedirlas o adoptarlas esté constitucionalmente asignada a la misma rama legislativa —evento en el cual la norma tendrá, por fuerza, que ser específica—, a la Junta Directiva del Banco de la República, o a otro órgano del Estado”. Esto significa entonces que la ley no sólo no puede entrar en la regulación concreta que corresponde al gobierno para el desarrollo de la intervención, inspección y vigilancia de la actividad financiera (C.P., art. 189), sino que tampoco puede la ley invadir las atribuciones autónomas del Banco de la República, como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia que es (C.P., art. 372), ni puede confundir las competencias propias del Banco de la República y del gobierno frente a la actividad financiera, pues, como esta Corte lo ha señalado en forma reiterada, “no se puede asimilar, ni siquiera en parte, la facultad reguladora del crédito, que es función propia del Banco de la República, con la potestad de intervención del gobierno, a él asignada por la Carta Política para el ordenamiento y control de las actividades en referencia” (4) . Por ello esta corporación concluyó que son propios de la ley marco “los artículos que toquen con la actividad financiera o de intermediación, es decir, con la operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en esas actividades (C.P., art. 335)”, mientras que desbordan la competencia del Congreso “los artículos que resulten tan específicos que constitucionalmente correspondan a la órbita de funciones del gobierno y los que, por su materia, estén confiados a la decisión exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República” (5) .

(4) Sentencia C-560 de 1994. Ver igualmente sentencias C-021 de 1994 y C-955 de 2000.

(5) Sentencia C-955 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Con estos criterios, entra entonces la Corte a examinar si la expresión acusada desconoce o no las competencias propias del gobierno en el campo financiero, para lo cual resulta ineludible recordar brevemente la naturaleza y el sentido de los llamados “acuerdos de reestructuración” regulados por la Ley 550 de 1999, puesto que el aparte acusado se encuentra vinculado a la regulación de los efectos de dichos acuerdos.

La expresión acusada, los acuerdos de reestructuración y las entidades financieras en liquidación y la regulación de la actividad financiera

6. La Ley 550 de 1999 pretende reactivar la economía, a fin de superar la recesión económica que conoce el país desde 1997, para lo cual prevé, entre otras cosas, mecanismos que permitan que las empresas que se encuentran en dificultades puedan superar sus problemas y logren restablecer su capacidad de pago, tal y como lo señala explícitamente el artículo 2º de ese cuerpo normativo. Y tal vez el instrumento más importante para lograr ese propósito de reactivar la economía y recuperar la solvencia de las empresas es el “acuerdo de reestructuración”. Esta Corte ya había explicado esas finalidades de esa ley y de los acuerdos de reestructuración, en los siguientes términos:

“A través de la referida ley, conocida como de reactivación empresarial, el legislador buscó llevar a cabo objetivos de intervención económica, de conformidad con lo previsto por los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, y con fundamento en las facultades que le concede el numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento superior. En la exposición de motivos al proyecto correspondiente, el gobierno adujo cómo la difícil situación económica que ha enfrentado el país en los últimos años, ha llevado al concordato o liquidación a un sinnúmero de empresas del sector real de la economía, con la consecuente reducción en la demanda de empleo; así mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los establecimientos de crédito, circunstancias ambas de gran impacto social y económico general, que se agravan por la crisis financiera por la que actualmente atraviesan las entidades territoriales.

Ante esta situación, se consideró que los instrumentos ordinarios del derecho concursal concebidos para afrontar estados de insolvencia o iliquidez en circunstancias de normalidad económica, resultaban ahora inapropiados para lograr la reactivación de las empresas, consideradas constitucionalmente como base del desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999 busca dotar a deudores y acreedores de nuevos “incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de programas que les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros”. (Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la L. 550/99. Gaceta del Congreso 390, del martes 26 de octubre de 1999).

A esos efectos, la ley busca desjudicializar la solución de los conflictos que se han producido a raíz de las crisis empresariales referidas. Por ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se asigna a la Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995, se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que permita evitar su liquidación, cual es el denominado “acuerdo de reestructuración”, que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y “que es una convención colectiva vinculante para el empresario y todos los acreedores”, cuando es adoptado dentro de los parámetros de la nueva ley. Así, se busca acudir a un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada como de interés general” (6) .

(6) Sentencia C-1185 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.

7. La Ley 550 de 1999 establece entonces condiciones más fáciles para lograr un acuerdo de reestructuración que aquellas que prevé la legislación para el sistema concordatario, pues limita el poder de veto del deudor al acuerdo de reestructuración, y reduce el porcentaje de créditos requeridos para la aprobación del mismo. Así mismo, se permite la flexibilización del orden de prelación de créditos vigente en la legislación civil. De esa manera, la Ley 550 de 1999 busca que esos acuerdos de reestructuración tengan mayores posibilidades de concretarse y permitan entonces la recuperación de las empresas y la reactivación de la economía. Los acuerdos de reestructuración pretenden entonces evitar que la empresa en dificultades tenga que ser liquidada, por medio de un mecanismo de negociación de sus deudas que es más ágil y flexible que el proceso concordatario.

Sin embargo, a pesar de esas diferencias, los acuerdos de reestructuración comparten ciertos principios con los procesos concordatarios, como bien lo destacan varios intervinientes y el Procurador, puesto que tienen el mismo propósito, a saber, que el deudor logre un acuerdo con sus acreedores, a fin de que sus negocios se recuperen y logre pagar sus obligaciones, y la empresa pueda continuar funcionando y contribuyendo al desarrollo económico. Por ello, al igual que los procesos concursales, dichos acuerdos están guiados por los principios de universalidad, colectividad, igualdad, y preferencia. Según el primer principio, el acuerdo de reestructuración afecta la totalidad del patrimonio del deudor para que se garantice el pago de la totalidad de sus obligaciones. Y esto explica a su vez, el principio de colectividad, según el cual deben poder participar la totalidad de los acreedores, a fin de que sus acreencias sean satisfechas. Además, y tal es el sentido del principio de igualdad, los distintos acreedores concurren en igualdad de condiciones al acuerdo, no sólo en relación a la oportunidad en que pueden participar sino a su derecho al voto y la oportunidad para el pago, salvo que se trate de créditos privilegiados (L. 550/99, arts. 22 y 34). Finalmente, con el fin de lograr sus propósitos, estos acuerdos de reestructuración, una vez realizados en debida forma, son preferentes, y por ello suspenden los procesos de ejecución que se adelanten en contra del empresario, tal y como lo estipulan los artículos 14 y 34 de la mencionada Ley 550 de 1999.

8. Las anteriores características del acuerdo de reestructuración explican el sentido del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, del cual forma parte la expresión acusada. Así, esa disposición regula los efectos de los acuerdos de reestructuración, y en particular establece que éstos, si se han realizado conforme a la ley, son “de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él”. En tal contexto, el numeral 11 de ese artículo, que contiene el aparte demandado, establece que estos acuerdos también se aplican, para el pago de las acreencias respectivas, a las instituciones financieras oficiales o mixtas, al igual que a aquellas que hayan sido objeto de medidas de salvamento o de liquidación.

Este ordinal está entonces simplemente señalando que si una institución financiera es acreedora de una empresa, que se encuentra en dificultades y ha realizado un acuerdo de reestructuración, entonces la institución financiera deberá sujetarse a los términos del acuerdo, a fin de recuperar sus créditos. Además, el ordinal precisa que para tal efecto, los administradores de esas entidades están legalmente facultados para negociar en los mismos términos en que lo hagan los demás acreedores de su clase.

9. Esta breve descripción es suficiente para concluir que, contrariamente a lo sostenido por el actor, y como bien lo destacan los intervinientes y la vista fiscal, la expresión acusada no está regulando ni modificando el proceso de liquidación de las entidades financieras. Simplemente el ordinal acusado está señalando que los acuerdos de reestructuración se aplican a esas entidades. Ahora bien, dichos acuerdos son desarrollados por un cuerpo normativo, como la Ley 550 de 1999, que es una ley de intervención económica, tal y como la propia ley lo señala, y tal y como esta Corte lo había precisado anteriormente (7) . Por consiguiente, la aplicación de los efectos de esos acuerdos a las instituciones financieras en liquidación no constituye una órbita reservada del gobierno en la intervención, inspección o vigilancia del sector financiero, por lo que ese tema bien podía ser desarrollado por la ley. El cargo de la demanda carece de todo sustento, pues la regulación prevista por el numeral 11 del artículo 34 de la Ley 550 de 1999 no desconoce la competencia gubernamental en la regulación del sector financiero.

(7) Ver Sentencia C-1551 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Fundamento 3.4.

10. Por último, la Corte precisa que para analizar la acusación resultó ineludible examinar en su integridad el numeral 11 del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, por lo que, en desarrollo de la figura de la unidad normativa, prevista por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la presente decisión de constitucionalidad recaerá sobre todo ese numeral, el cual será declarado exequible, pero únicamente por el cargo estudiado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el numeral 11 del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, pero únicamente por el cargo estudiado en la presente sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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