Sentencia C-1265 de septiembre 20 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD DE AVALUADOR

LOS REQUISITOS LOS FIJA ÚNICAMENTE LA LEY

EXTRACTOS: «La Corte se abstendrá de transcribir el texto íntegro de la Ley 546 de 1999, dada su extensión y teniendo en cuenta que las normas de la misma sobre las cuales recae la demanda ya han sido objeto de fallo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.

Sólo el artículo 50, que será abordado por la Corte en este proceso, tiene que ser transcrito. Su texto dice:

“LEY 546 DE 1999

(Diciembre 23)

Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 50.—Avalúos y avaluadores. Sin perjuicio de la competencia que en materia de avalúos corresponde al Instituto Agustín Codazzi y a los catastros municipales y departamentales y distritales autorizados por la ley, los avalúos que se requieran para las operaciones activas y pasivas de que trata la presente ley, serán realizados por personas pertenecientes a una lista cuya integración y actualización corresponderá reglamentar a la Superintendencia de Industria y Comercio, con sujeción a los requisitos de idoneidad profesional, solvencia moral, independencia y responsabilidad, en los términos que determine el Gobierno Nacional.

La remuneración de la labor de los avaluadores se hará con base en el número de metros cuadrados de los bienes inmuebles, aplicando una tarifa descendente en proporción a la extensión, y con un monto máximo establecido en el respectivo reglamento del Gobierno Nacional”.

(...).

1. Cosa juzgada constitucional. Delimitación de la materia sobre la cual se ocupará la Corte en esta providencia.

Se pide la declaración de inexequibilidad de los artículos 1º, 3º, 17, 19, 20, 35, 36, 37, 40, 41, 42, 43 y 50 de la Ley 546 de 1999.

Al culminar este proceso debe tenerse en cuenta que en relación con los artículos 1º, 3º, 17, 19, 20, 40, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 existe fallo definitivo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (Sent. C-955, jul. 26/2000).

Lo propio ha ocurrido con los artículos 35, 36, 37, 43, 44 y 45 del mismo estatuto, sobre los cuales resolvió la Corte mediante sentencia C-1140 del 30 de agosto de 2000.

En torno a esas disposiciones no puede haber decisión judicial y, por tanto, se ordenará obedecer lo ya resuelto.

2. La libertad contemplada en el artículo 26 de la Constitución. Los requisitos para el ejercicio de las profesiones y oficios solamente pueden ser impuestas por el legislador. Las autoridades administrativas carecen de competencia para restringir el ejercicio de profesiones y oficios.

La Constitución Política garantiza a toda persona no solamente el derecho al trabajo, que es simultáneamente una obligación social (C.P., art. 25), sino la libertad de escoger la actividad lícita en que habrá de desempeñarse —profesión u oficio— (C.P., art. 26).

A la vez, la Carta Política asegura a todos el derecho al ejercicio de los oficios y las profesiones, si bien autoriza al legislador para exigir títulos de idoneidad y a las autoridades competentes —que son primordialmente las administrativas— para inspeccionar y vigilar el desempeño de las profesiones, proclamando que “las ocupaciones, artes u oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio” (negrilla de la Corte), salvo aquellos que impliquen un riesgo social. Este último —considera la Corte— debe ser identificado y reconocido de manera expresa por el legislador, por cuanto la regla general en la materia es la libertad, de donde resulta que los oficios, artes u ocupaciones respecto de los cuales no se haya definido legalmente que implican riesgo social no pueden ser objeto de exigencias administrativas, y menos todavía de prohibición o impedimento.

Obviamente, como lo ha sostenido la Corte, “la libertad de ejercer profesión u oficio no es absoluta y, por el contrario, el ordenamiento jurídico plasma respecto de ella importantes restricciones, en guarda del interés colectivo” (Cfr. C. Const. Sent. C-492, sep. 26/96).

Ha expuesto también la Corte que las exigencias y requisitos para ejercer una determinada actividad profesional o para desempeñarse en un oficio u ocupación que implique riesgo social solamente pueden ser previstas por el legislador, jamás por las autoridades administrativas. Ni siquiera el Presidente de la República, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, puede crear o introducir requisitos que la ley no ha contemplado.

La jurisprudencia ha señalado, pues, que

“... en Colombia (...) toda persona es libre de escoger profesión u oficio e inclusive, si la ley no ha exigido formación académica para la ocupación seleccionada en virtud de esa libertad, la norma hoy vigente las favorece a todas, como regla general, con el libre ejercicio, a menos que su índole propia implique en sí misma un riesgo para la sociedad”.

Por lo que concierne al ámbito de regulación propio de la ley —ha añadido la Corte—, la importancia y necesidad de ésta se derivan no solamente del artículo 26 sino de los artículos 1º y 2º de la Constitución y de su mismo preámbulo, en cuanto resulta ser el instrumento jurídico adecuado al establecimiento de condiciones mínimas para que el derecho de cada individuo a escoger y ejercer una profesión no afecte a la comunidad” (negrilla de la Corte).

La corporación advierte, por ello, que es consecuencia de esa elemental precaución “la facultad conferida por el constituyente al legislador en el sentido de reconocer las profesiones, exigir títulos de idoneidad, contemplar para ellas una previa formación académica y calificar como de riesgo social las ocupaciones y los oficios que, aun sin requerir esa formación, demanden especiales controles o cuidados habida cuenta de sus peculiares características o del peligro que su desempeño representa” (negrilla de la Corte). (S. Tercera de Revisión, Sent. T-408, proferida el 8 de junio de 1992).

Significa lo anterior que el ejecutivo y las autoridades administrativas —las superintendencias, por ejemplo, para aludir al caso que nos ocupa— no gozan de autoridad constitucional para crear requisitos, exigencias o trámites con miras al ejercicio de las profesiones, y menos para hacer lo propio respecto del desempeño de los oficios, artes y ocupaciones. Aun en el evento extraordinario de que éstos impliquen riesgo social —lo que el legislador debe calificar expresamente—, sólo la ley podría señalar por vía general las exigencias que serían aplicables a las personas que quisiesen actuar en esos campos.

Desde luego, como también resulta de una consolidada jurisprudencia, si hay una reserva a favor de la competencia del legislador, no pueden las autoridades administrativas tomar para ellas abusivamente tales atribuciones, ni tampoco podría el propio legislador trasladar a ellas autorización o facultad para sustituirlo.

3. La norma examinada.

Ahora bien, en la materia tratada por la Ley 546 de 1999, que se refiere a la vivienda, es posible establecer reglas marco sobre la actividad financiera relacionada con ella, según resulta de los artículos 51, 150 —numeral 19— y 189 —numeral 25—, como lo reconoció esta Corte al referirse, en este aspecto, al artículo 50 de esa ley, ahora de nuevo demandado.

El análisis que sobre dicho precepto efectuó la Corte en la sentencia C-955 del 26 de julio de 2000 giró alrededor del cargo genérico de que no se trataba de una “ley marco”.

La Corte encontró ajustado el artículo a los caracteres propios de ese tipo de estatutos y halló, además, que las disposiciones sobre avalúos a los que deben acudir las instituciones financieras para los créditos hipotecarios son de competencia del legislador y mediante ellas no se invadió la órbita propia del ejecutivo ni el ámbito de otra rama u órgano del poder público.

Allí mismo se advirtió por la Corte que, si bien se declararía la exequibilidad de la disposición en cuanto al cargo, ello tendría lugar “sin perjuicio del análisis material que pueda asumir la Corte en virtud de demandas específicas”.

Se procede, entonces, al cotejo sustancial entre el artículo 50, objeto de esta acción, y la Carta Política.

La norma demandada dispone que, sin perjuicio de la competencia que en materia de avalúos corresponde al Instituto Agustín Codazzi y a los catastros departamentales, municipales y distritales autorizados por la ley, los avalúos que se requieren para las operaciones activas y pasivas de que trata la Ley 546 de 1999 serán realizados por personas pertenecientes a una lista cuya integración y actualización corresponderá reglamentar a la Superintendencia de Industria y Comercio, con sujeción a los requisitos de idoneidad profesional, solvencia moral, independencia y responsabilidad, en los términos que determine el Gobierno Nacional.

Considera la Corte que bien puede la ley, en defensa de los intereses de los usuarios del crédito y de la transparencia de los trámites que deben llevarse a cabo para su concesión, y con el fin de evitar que las instituciones financieras escojan según su particular criterio a los peritos avaluadores, que exista un registro oficial en el que aparezcan quiénes pueden ser escogidos por las partes para establecer el valor de los inmuebles que habrán de ser hipotecados a favor de los prestamistas.

El legislador, mediante ese requerimiento, no está impidiendo que se ejerza el oficio u ocupación del avaluador, y por tanto no desconoce la garantía consagrada en el artículo 26 de la Constitución, y, al contrario, está asegurando que todos aquellos a quienes no se pueda desvirtuar que gozan de la aptitud y la preparación suficientes, de la idoneidad profesional, la solvencia moral, la independencia y la responsabilidad necesarias, inscritos que sean en la lista que lleva la Superintendencia de Industria y Comercio, puedan actuar en condición de peritos avaluadores, si son escogidos por acuerdo entre las partes, en las distintas ocasiones en que así se requiera para los fines del crédito hipotecario.

Pero ha de delimitarse, con arreglo a la Constitución la indicada norma, dejando en claro que la Superintendencia de Industria y Comercio, al cumplir su función, debe circunscribirse a reglamentar internamente los aspectos técnicos, operativos y logísticos referentes al establecimiento y actualización de la lista de peritos que la disposición contempla, pero, en cuanto no le es posible, como ente administrativo, prever requisitos o exigencias —que son del resorte de la ley—, no podrá en esa reglamentación exigir a quienes pidan ser inscritos documentos, constancias o trámites diferentes a los que expresamente la ley haya consagrado.

Así, le está vedado a la superintendencia crear nuevas normas en las que se plasmen condiciones, requerimientos o dificultades para ser inscrito en la lista. La inscripción, cumplido lo que la ley expresamente exija a los avaluadores para ejercer su actividad, debe ser automática. No puede negarse la superintendencia a ella, pues, al tenor del artículo 26 de la Constitución, estamos ante una ocupación respecto de la cual opera el principio general del libre ejercicio.

Por otro aspecto, la norma enjuiciada no puede entenderse ni aplicarse en el sentido de que la superintendencia pueda escoger discrecionalmente o a su acomodo a quienes han de formar parte de la lista de peritos avaluadores. El proceso que conduzca a la inscripción ha de ser abierto y transparente, de modo que quien, cumpliendo los requisitos de ley, pida ser inscrito, lo sea.

Es verdad que la disposición examinada alude a los requisitos de idoneidad profesional, solvencia moral, independencia y responsabilidad, pero para esta Corte resulta incontrovertible que ellos se refieren a la forma en que los peritos avaluadores deberán cumplir su tarea, sujetos como están a verificación posterior y a responsabilidad sobre la manera como han actuado, si al hacerlo han transgredido los enunciados postulados, la Constitución o la ley.

Sin embargo, de todo lo dicho se desprende que la superintendencia no está habilitada por la norma para exigir a quien solicite inscripción como perito avaluador que demuestre mediante documento u otro medio probatorio su idoneidad profesional, su solvencia moral, su independencia o su responsabilidad. Aplicando el principio de la buena fe, plasmado en el artículo 83 de la Constitución Política, en concordancia con el 26 ibídem, tales condiciones se presumen en un oficio que, no habiendo sido calificado por la ley como de riesgo social, es de libre ejercicio. Y, en consecuencia, para desvirtuar la presunción constitucional, debería el Estado demostrar, previo un debido proceso, que alguna de las indicadas exigencias no se cumple en el caso de un determinado perito.

También es importante resaltar que la reglamentación a cargo de la superintendencia se refiere a aspectos puramente instrumentales y de ninguna manera equivale a la posibilidad de crear por vía administrativa una especie de “estatuto profesional” de la ocupación a cargo de los peritos avaluadores.

Ahora bien, las expresiones “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, relativas al establecimiento de requisitos para el ejercicio de la nombrada actividad, son inconstitucionales, si se tiene en cuenta, de conformidad con lo atrás manifestado, sólo el legislador podría disponer acerca del tema, quedando al Presidente de la República, por la vía de la potestad reglamentaria (C.P., art. 189, num. 11), la función, a él exclusivamente atribuida, de procurar lo necesario “para la cumplida ejecución de las leyes”.

Como es obvio, a través del reglamento no podría el presidente añadir requisitos, formalidades o condiciones para el ejercicio de la actividad objeto de regulación.

Finalmente, ha de advertirse que los requisitos de ley aplicables al ejercicio de la actividad avaluadora prevista en el artículo examinado son únicamente los que se refieren directamente a ella, en el marco de la Ley 546 de 1999, y no los previstos para otros servicios prestados por quienes se dedican al mencionado oficio.

Solamente en los términos expuestos será declarado exequible el inciso primero del artículo 50 de la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, que se declararán inexequibles.

En cuanto al inciso segundo del mismo precepto, según el cual la remuneración de la labor de los avaluadores se hará con base en el número de metros cuadrados de los bienes inmuebles, aplicando una tarifa descendente en proporción a la extensión, y con un monto máximo establecido en el respectivo reglamento del Gobierno Nacional, entiende la Corte que con él no ha sido vulnerado mandato ni principio alguno de la Constitución Política, y que, a la inversa, se trata de una norma de control orientada a la defensa del interés colectivo y particularmente a la protección de los deudores hipotecarios, que deben pagar los honorarios por avalúo, y además, de la fijación anticipada de claras reglas de juego sobre ese elemento, que sin duda influye de manera importante en los costos de la contratación del crédito y de las operaciones financieras correspondientes.

Esta norma encuentra respaldo en el artículo 333 de la Constitución, que autoriza a la ley para delimitar el alcance de la libertad económica y el ejercicio de las actividades relacionadas con ella cuando así lo exija el interés social, y particularmente en el 334, que ordena al Estado intervenir, por mandato de la ley, en los servicios privados —como en los públicos—, para racionalizar la economía, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.

Tal atribución se encuentra íntimamente relacionada con la función estatal de intervenir para dar pleno empleo a los recursos humanos y para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

La limitación que se establece para el cobro de honorarios por los peritazgos resulta, además, razonable, en cuanto se relaciona con el número de metros cuadrados de los inmuebles objeto de aquéllos, a la vez que se autoriza al gobierno para fijar montos máximos, lo que encaja en el artículo 51 de la Constitución, en el cual se obliga al Estado a garantizar a las personas una vivienda digna y sistemas adecuados de financiación a largo plazo para hacer efectivo ese derecho. Si, según la sentencia C-955 de 2000, todo el sistema de financiación de vivienda está sometido a la intervención y el control del Estado, y no puede obedecer a las leyes del mercado, para asegurar la vigencia del mencionado canon constitucional, así como la del artículo 335 de la Carta, sobre democratización del crédito, mal podría entenderse que de tales criterios superiores escapara la actividad de avalúo de los inmuebles hipotecados.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Estése a lo resuelto por la Corte Constitucional mediante sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, en relación con los artículos 1º, 3º, 17, 19, 20, 40, 41 y 42 de la Ley 546 de 1999.

2. Estése a lo resuelto por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1140 del 30 de agosto de 2000, en relación con los artículos 35, 36, 37, 43, 44 y 45 de la Ley 546 de 1999.

3. Declarar EXEQUIBLE, sólo en los términos de la presente sentencia, el artículo 50 de la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, que se declaran INEXEQUIBLES.

La constitucionalidad de esta norma se declara únicamente bajo el entendido de que la Superintendencia de Industria y Comercio, al reglamentar lo concerniente a la integración y actualización de la lista de peritos avaluadores, sólo podrá referirse a la parte operativa y administrativa de la misma; no podrá añadir requisitos o exigencias adicionales a las de la ley para ser inscrito, e inscribirá a todo aquel que, cumpliendo los requisitos legales, así lo solicite.

También se condiciona la exequibilidad de este precepto en el sentido de que el trámite para la inscripción de los peritos avaluadores en la lista deberá ser abierto y transparente, para garantizar el libre acceso de las personas al ejercicio de dicha ocupación.

Bajo cualquiera otra interpretación, la norma demandada se declara INEXEQUIBLE.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-1265 de septiembre 20 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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