Sentencia C-127 de febrero 17 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

ADMINISTRADOR DE UNA COPROPIEDAD

NOMBRAMIENTO POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN

Sentencia C-127 de 2004

Ref.: Expediente D-4909

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Gerardo Vargas Moreno.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50, inciso primero, parcial, de la Ley 675 de 2001 “por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”.

Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.509 de 4 de agosto de 2001. Se resalta lo acusado.

“LEY 675 DE 2001

(Agosto 3)

ART. 50.—Naturaleza del administrador. La representación legal de la persona jurídica y la administración del edificio o conjunto corresponderán a un administrador designado por la asamblea general de propietarios en todos los edificios o conjuntos, salvo en aquellos casos en los que exista el consejo de administración, donde será elegido por dicho órgano, para el período que se prevea en el reglamento de copropiedad. Los actos y contratos que celebre en ejercicio de sus funciones, se radican en la cabeza de la persona jurídica, siempre y cuando se ajusten a las normas legales y reglamentarias.

Los administradores responderán por los perjuicios que por dolo, culpa leve o grave, ocasionen a la persona jurídica, a los propietarios o a terceros. Se presumirá la culpa leve del administrador en los casos de incumplimiento o extralimitación de sus funciones, violación de la ley o del reglamento de propiedad horizontal.

PAR. 1º—Para efectos de suscribir el contrato respectivo de vinculación con el administrador, actuará como representante legal de la persona jurídica el presidente del consejo de administración o, cuando este no exista, el presidente de la asamblea general.

PAR. 2º—En los casos de conjuntos residenciales, y edificios y conjuntos de uso mixto y comercial, quien ejerza la administración directamente, o por encargo de una persona jurídica contratada para tal fin, deberá acreditar idoneidad para ocupar el cargo, que se demostrará en los términos del reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

PAR. 3º—El Gobierno Nacional podrá disponer la constitución de pólizas que garanticen el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los administradores de edificios o conjuntos de uso comercial, mixto o residencial. En todo caso, el monto máximo asegurable será equivalente al presupuesto de gastos del edificio o conjunto para el año en que se realiza la respectiva designación”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. Problema jurídico-constitucional a resolver.

El argumento central del demandante radica en la extralimitación del Congreso de la República, al establecer en el inciso primero del artículo 50 de la Ley 675 de 2001, que sea el consejo de administración de edificios o conjuntos, quien designe al administrador de la copropiedad, y no la asamblea general, pues con ello se vulnera el derecho a la participación consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política, concretamente el de elegir y ser elegido.

3. El derecho de participación que consagra la Constitución de 1991 no se circunscribe al campo electoral, sino que permea todos los escenarios públicos y privados en los que se adopten decisiones que interesan a la comunidad.

3.1. Considera la Corte que el argumento planteado por el demandante como sustento de su solicitud de inconstitucionalidad de la expresión “salvo en aquellos casos en los que exista el consejo de administración, donde será elegido por dicho órgano”, resulta de una interpretación restringida del derecho de participación que consagra la Constitución Política, porque el mismo no solamente tiene aplicación en el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, sino que tiene un espectro mucho más comprensivo, por cuanto se trata de garantizar la participación de toda la comunidad en las decisiones que los afectan.

La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos se ha ocupado de examinar las características jurídicas del derecho fundamental a la participación ciudadana, como una de las expresiones más vivas de un Estado democrático. En efecto, se ha señalado que el estatuto fundamental desde el preámbulo dispone que el régimen constitucional colombiano se desarrolla dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, principio que se reitera entre otros(1), en el artículo 1º, al disponer que Colombia es un Estado de derecho democrático y participativo; y, establecer entre los fines del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan (C.P., art. 2º).

De las normas superiores sobre las que se edifica la democracia participativa, se infiere que el derecho de participación de todas las personas no se circunscribe al ámbito electoral, sino que permea todos los ámbitos públicos, privados, sociales, familiares y comunitarios, en los cuales se han de tomar decisiones que afectan a toda la comunidad, como sucede con las decisiones adoptadas al interior de una copropiedad.

Precisamente, la Corte al examinar la constitucionalidad de unas disposiciones de la Ley 675 de 2001 (arts. 3º, 25 y 37), en los cuales se definen derechos y deberes de los copropietarios con base en el criterio de coeficiente de propiedad(2), precisó el concepto de democracia participativa, expresando que:

“De otra parte, es necesario puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el principio democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo(3). Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denotado esfuerzo para su efectiva construcción”(4).

La participación que consagra la Constitución no se contrae al campo de la participación política, en el cual los ciudadanos pueden elegir o ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, entre otros aspectos (C.P., art. 40), sino que se extiende a otros campos distintos del electoral, en los cuales los ciudadanos pueden tomar parte en las decisiones que los afectan y que inciden en forma significativa en el rumbo de su vida(5).

3.2. Aduce el demandante que el régimen de propiedad horizontal, constituye una extralimitación del legislador, en tanto cercena el derecho de participación de los ciudadanos. La Corte no comparte esa apreciación. Al respecto, resulta relevante recordar que la participación, así como el resto de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, no es un derecho absoluto, pues él mismo admite modulaciones cuya precisión le corresponde al legislador, a quien le compete a través de instrumentos democráticos seleccionar entre las opciones normativas que surgen de la Carta Política, las que desarrollen de mejor manera el derecho en cuestión, sin que resulten irrazonables o desproporcionadas.

En este sentido, resulta ilustrativo traer a colación la precisión que en relación con la competencia del Congreso de la República para expedir la ley que regula el régimen de propiedad horizontal, se hizo por la Corte en la Sentencia C-522 de 2002, ya citada. Se dijo en esa oportunidad:

“En múltiples ocasiones la Corte Constitucional se ha referido a la necesidad de identificar el ámbito de competencia que la Constitución Política le otorga al legislador en el caso objeto de estudio para definir el grado o intensidad del control con el propósito de armonizar los principios constitucionales de la división de poderes y supremacía de la Carta Política los cuales, en principio parecen entrar en contradicción al otorgar la facultad de hacer la ley al Congreso de la República pero al mismo tiempo prescribe que la Constitución Política es la norma de normas, lo cual significa que el legislador no posee una soberanía absoluta para producir la ley sino que se encuentra sujeto a las prescripciones constitucionales. Cuánto, cómo y por qué es un asunto que debe esclarecer el juez constitucional para definir los contornos de su acción y lograr un equilibrio entre los fundamentos de un régimen democrático y la vigencia de un orden constitucional.

12. La Constitución Política reconoce la propiedad privada y garantiza su respeto (art. 58 superior). Los límites que el constituyente le impuso al derecho de propiedad privada se relacionan con la preeminencia del interés social utilidad pública. Así, cuando una ley expedida para garantizar esos bienes colectivos entra en contradicción con la propiedad privada, se establece la regla que priman los fines colectivos sobre el interés particular.

Es este punto, es claro que el orden constitucional reconoce la propiedad privada y solo condiciona su ejercicio de dominio y disposición por motivos de interés y utilidad pública en consecuencia, la facultad conferida al legislador por la Carta Política frente al tema, hace parte de la cláusula general de competencia atribuida al cuerpo colegiado para que, en ejercicio de la deliberación democrática, establezca las reglas que considere necesarias al organizar el desarrollo en la vida en sociedad. De este modo, la Corte Constitucional se define dentro del marco constituido por la protección del interés social y la utilidad pública y por la facultad general que tiene el legislador para reglamentar el ejercicio del derecho de propiedad privada.

13. Conforme a lo expuesto, el legislador se encuentra facultado para elegir el criterio conforme al cual se rigen las relaciones de las personas que adquieren la condición de copropietarios y para ello, eligió el coeficiente de propiedad...” (negrillas fuera de texto).

Estando el legislador en libertad, obviamente dentro del marco que le fija la Constitución, de diseñar un sistema normativo que a su juicio resulte pertinente y conveniente para desarrollar las relaciones de las personas que adquieren la condición de propietarios, pasa la Corte a examinar si se viola el derecho de participación al permitir que el consejo de administración, en los edificios o conjuntos en donde exista, nombre al administrador de la copropiedad.

4. La decisión del legislador de establecer que el administrador de una copropiedad pueda ser nombrado por el consejo de administración no viola el derecho de participación de los propietarios de los inmuebles.

4.1. La propiedad horizontal constituye una forma especial de dominio, constituida sobre pisos o locales, en el cual coexisten dos derechos: “el primero, que radica en la propiedad o dominio que se tiene sobre un área privada determinada; y, el segundo, una propiedad en común sobre las áreas comunes, de la cual son cotitulares quienes a su turno lo sean de áreas privadas”(6).

Ante la dualidad legislativa que existía en relación con este régimen especial de propiedad(7), surge la Ley 675 de 2001, mediante la cual se busca garantizar la seguridad, la convivencia pacífica y solidaridad social, la función social y ecológica de la propiedad, el respeto a la dignidad humana, la libre iniciativa empresarial en los inmuebles con destinación comercial o mixto, el debido proceso, el derecho de defensa, contradicción e impugnación, aspectos todos estos que deben ser respetados tanto por la asamblea general como por el consejo de administración.

Tal como lo dispone la Ley 675 de 2001, una vez constituida legalmente la propiedad horizontal, surge una persona jurídica conformada por los propietarios de los bienes de dominio particular, cuyo objeto es administrar en forma oportuna y eficaz los bienes y servicios comunes, así como manejar los asuntos de interés común y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal (art. 32). Para ello, la ley dispuso la creación de órganos de dirección y administración de la persona jurídica, a saber: la asamblea general de propietarios, el consejo de administración si lo hubiere y el administrador del edificio o conjunto (art. 36).

La asamblea general por disposición legal, está constituida por todos los propietarios de los inmuebles que integran la copropiedad, quienes tendrán derecho a participar en sus reuniones y a votar en ella, una vez cumplidos el quórum y las condiciones que para el efecto prevean la ley y el reglamento de propiedad horizontal, y cuyas atribuciones se encuentran expresamente establecidas en la ley. Es pues la máxima autoridad de la copropiedad y, en ese orden de ideas, está encargada de dirigirla y administrarla, por cuanto es en ella en donde confluye la voluntad colectiva de los copropietarios en todo lo relacionado con la administración de los bienes comunes.

Otro de los órganos de dirección de la propiedad horizontal, es el consejo de administración, órgano que por ministerio de la ley (L. 675/2001, art. 53), solamente es obligatorio constituirlo en los edificios o conjuntos de uso comercial o mixto integrados por más de treinta (30) bienes privados excluyendo parqueaderos o depósitos, el cual estará integrado por un número impar de tres (3) o más propietarios de las unidades privadas respectivas o sus delegados. En los demás casos, esto es, edificios o conjuntos de uso comercial o mixto con menos de treinta bienes privados, o en los de uso residencial integrados por más de treinta (30) bienes privados será potestativo la consagración de ese organismo en los reglamentos de propiedad horizontal.

Una de las atribuciones del consejo de administración en los edificios o conjuntos en que dicho órgano se constituya, consiste en elegir al administrador de la copropiedad, quien también hace parte, como se vio, de los órganos de dirección y administración de la persona jurídica, y quien según lo dispone el artículo 50 de la Ley 675 de 2001 tiene su representación legal, además de la facultad de tomar las determinaciones necesarias para que dicha persona jurídica cumpla con los fines establecidos en la ley y en el reglamento.

4.2. Es precisamente esa atribución del consejo de administración, la que a juicio del demandante resulta contraria a la Carta pues al parecer, a su juicio, impide que todos los copropietarios participen de dicha elección, con lo cual se vulnera el derecho de participación.

No comparte la Corte esa apreciación del demandante, porque el legislador en uso de la cláusula general de competencia de hacer la ley, eligió como uno de los criterios para elegir al administrador de la copropiedad, que en los eventos en que el consejo de administración estuviera constituido, bien por la obligatoriedad que impone la ley en los edificios o conjuntos de uso comercial o mixto integrados por más de treinta bienes privados, ya por la voluntad de la copropiedad de constituir este órgano de dirección en los demás casos, a ese consejo correspondiera dicha designación, sin que ello resulte inconstitucional pues no se revela contrario al derecho de participación.

En efecto, la asamblea general, en la cual participan todos los propietarios con derecho a deliberar y votar en ella, tiene dentro de sus funciones la de nombrar libremente al administrador cuando fuere el caso, y la de elegir y remover a los miembros del consejo de administración. Significa lo anterior que en los edificios o conjuntos en los que no exista el mencionado consejo, la designación del administrador le compete directamente a la asamblea general, pero en el evento contrario, el legislador, como lo señala el procurador general, acudiendo a un principio de racionalidad dentro del concepto de la libertad de configuración normativa, dispuso que el administrador lo elija el consejo de administración, órgano este que es elegido a su vez, por la asamblea general de copropietarios.

A juicio de la Corte, la designación del administrador por el consejo de administración cuando este exista, no desconoce el derecho de participación de todos los copropietarios, pues son ellos precisamente los que en asamblea general han elegido a sus integrantes de entre los propietarios de las unidades privadas respectivas, para que en cumplimiento de las atribuciones que les confiere la ley y el reglamento nombren al administrador, creando con ello un procedimiento razonable que permita la agilización en la toma de decisiones.

La eficiencia y la eficacia no son solo principios predicables de la función administrativa del orden estatal, son, en concepto de la Corte, principios de ineludible aplicación en todos los escenarios en los que hayan de adoptarse decisiones que afectan los intereses de una copropiedad, en donde se hace indispensable que los principios en cuestión irradien todas las decisiones de suerte que se aseguren la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2º). Por ello, el legislador en forma razonable previó la creación de un consejo de administración en edificios de uso comercial o mixto integrados por más de treinta inmuebles, o en aquellos en donde se quiera consagrar ese organismo, con el objeto de racionalizar la toma de algunas decisiones, sin tener que estar recurriendo a la convocatoria de asamblea general, por lo dispendioso que ello resulta.

No obstante, el legislador también previó que dada la trascendencia de ciertas decisiones que afectan a una copropiedad, ellas solamente puedan ser tomadas por la asamblea general como máxima autoridad de la copropiedad, tales como aprobar o improbar los estados financieros y el presupuesto anual; las reformas al reglamento de propiedad horizontal; decidir la desafectación de bienes comunes; y, aprobar la disolución o liquidación de la persona jurídica, entre otras, asuntos que son indelegables en el consejo de administración.

Precisamente, en la exposición de motivos de la Ley 675 de 2001, en el Congreso de la República, se explicó la utilidad de la creación del consejo de administración, en los siguientes términos:

“A pesar de las disposiciones para evitar las consecuencias lesivas del ausentismo en la asamblea general, existe dificultad para convocarla con cierta frecuencia, para tomar decisiones que tengan carácter de urgentes.

En consecuencia se ha previsto la existencia de un consejo de administración en edificios o conjuntos de uso comercial o mixto, integrados por más de veinte inmuebles de dominio privado.

Este consejo, que también puede ser creado en otros edificios o conjuntos, según lo indique el reglamento de propiedad horizontal, tiene como función fundamental actuar como intermediario entre la asamblea general y el administrador. De igual forma, es dado a la asamblea delegar en el consejo algunas de sus facultades”.

4.3. Ahora, si bien no es admisible el símil argumentativo que esgrime el demandante, para invocar la inconstitucionalidad de la expresión acusada, en el sentido que el administrador de una copropiedad cumple la misma función de los funcionarios de elección popular, como alcaldes y gobernadores, pues como lo advierte el procurador general la elección de dichos dignatarios corresponde a un diseño de orden constitucional, en el cual es la propia Carta Política la que expresamente dispone cuáles cargos de dirección política y administrativa deben ser provistos mediante el ejercicio del sufragio, dada la relevancia de la organización territorial en el esquema constitucional que rige desde 1991, resulta importante precisar que la Ley 675 de 2001 en ninguna de sus disposiciones prohíbe la elección de propietarios de bienes inmuebles que conforman una copropiedad, como administrador de la misma. La única exigencia consagrada en la ley para el desempeño del cargo en cuestión, se encuentra establecida en el parágrafo 2º del artículo 50 de la mencionada ley, en el cual se dispone que “En los casos de conjuntos residenciales, y edificios y conjuntos de uso mixto o comercial, quien ejerza la administración directamente, o por encargo de una persona jurídica contratada para tal fin, deberá acreditar idoneidad para ocupar el cargo, que se demostrará en los términos del reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional”.

La elección del administrador por parte del consejo de administración si lo hubiere, no desconoce el derecho de participación de los propietarios de unidades privadas de una copropiedad a ser elegido, en primer lugar, porque se trata de un órgano de dirección de la copropiedad designado por todos los propietarios en asamblea general, para lo cual el legislador adoptó dicho criterio en aras de agilizar ciertas decisiones; y, en segundo lugar, porque como se anotó en el párrafo precedente, la Ley 675 de 2001 no consagra en ninguna de sus disposiciones la prohibición de que un propietario pueda ser designado como administrador de la copropiedad, si para ello acredita la idoneidad que para el efecto exija el reglamento expedido por el Gobierno Nacional, lo cual se ajusta a las previsiones de orden constitucional y legal que orientan el régimen de propiedad horizontal.

No obstante, el derecho de participación de los propietarios de las unidades privadas de un inmueble sometido al régimen de propiedad horizontal, no se agota con su asistencia a la asamblea general, ni con la elección de los miembros del consejo de administración, cuando este exista, pues, como es obvio, de manera permanente tienen el derecho a intervenir en los asuntos que los afecten y, pueden ser consultados para emitir su opinión o por el consejo o por el administrador, cuando ello sea pertinente.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “salvo en aquellos casos en los que exista el consejo de administración donde será elegido por dicho órgano”, contenida en el inciso primero del artículo 50 de la Ley 675 de 2001 “por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”, por los cargos analizados en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Cfr. C-089 de 1994.

(2) La Corte declaró la exequibilidad de la expresión “Define además su participación en la asamblea de propietarios” del artículo 3º, así como la constitucionalidad del numeral 2º del artículo 25 de la Ley 675 de 2001. En relación con el parágrafo 2º del artículo 37 de la citada ley se declaró exequible “en el entendido que cuando se trate de inmuebles destinados a vivienda, el voto de cada propietario equivaldrá al porcentaje de coeficiente de propiedad del respectivo bien privado, solo para las decisiones de contenido económico conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia”.

(3) Sentencia C-089 de 1994.

(4) Sentencia C-552 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(5) Cfr. C-089 de 1994, C-180 de 1994.

(6) Sentencia C-726 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(7) Ley 182 de 1948, Ley 16 de 1985.

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