Sentencia C-127 de marzo 19 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente R.E. 088

Revisión constitucional del Decreto Legislativo 081 del 13 de enero de 1997, “por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”.

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta del 19 de marzo de 1997.

(...).

2. Inconstitucionalidad por consecuencia

EXTRACTOS: «Mediante Sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997 (M.P., drs. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz), esta Corte declaró inexequible el Decreto 80 del 13 de enero de 1997, declaratorio del estado de emergencia económica y social.

Como el decreto legislativo materia de examen en este proceso fue dictado en desarrollo del que se menciona, se configura un caso de inconstitucionalidad por consecuencia, al que ya se había referido la Corte en circunstancias similares, provocadas por la declaración de inexequibilidad del decreto que ponía en vigencia un estado de conmoción interior.

En el Fallo C-488 del 2 de noviembre de 1995, se expresó al respecto:

“Se trata de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.

Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en si mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.

En el fondo ocurre que declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.

Desde luego, la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política”.

Estas mismas razones obran para el caso que se estudia y, por lo tanto, manteniendo su jurisprudencia, la Corte habrá de declararlo inexequible.

No obstante, se estima necesario precisar que, a juicio de la corporación, la pérdida de vigencia de los decretos dictados al amparo de un estado excepcional, cuando el decreto que lo declara es encontrado inexequible, se produce inmediatamente comience a surtir efectos jurídicos la sentencia recaída sobre dicho decreto inicial, y ello acontece cuando tal fallo se notifica.

En otros términos, en la aludida hipótesis —que es la del caso presente—, los decretos dictados en desarrollo del que ha declarado el estado de excepción, si éste es inexequible, pierden fundamento jurídico como consecuencia de la declaración judicial relativa al decreto básico, luego, una vez notificada la primera sentencia, todas las medidas dictadas son inexequibles, como resultado de esta inconstitucionalidad, pero debe aclararse que, como el artículo 241 de la Constitución expresamente le atribuye competencia a la Corte para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de todos los decretos legislativos expedidos al amparo de los artículos 212, 213 y 215 ibídem, es necesario que la Corte haga pronunciamiento formal sobre la inexequibilidad de cada decreto, producido a raíz del fallo principal.

Los efectos de cada sentencia mediante la cual se declare la inexequibilidad de los decretos legislativos dictados con apoyo en el estado de emergencia se producen, entonces, a partir de la notificación del fallo que haya declarado inexequible el decreto declaratorio del estado excepcional, en este caso el distinguido con el número 80 de 1997 (Sent. C-122, mar. 12/97).

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 81 del 13 de enero de 1997, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”.

2. Esta providencia surte efectos a partir del día siguiente a la notificación de la Sentencia C-122 que declaró inexequible el Decreto 80 de 1997, declaratorio del estado de emergencia económica.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

Antonio Barrera Carbonell, Presidente—Jorge Arango Mejía, magistrado—Eduardo Cifuentes Muñoz, magistrado—Carlos Gaviria Díaz, m agistrado—Hernando Herrera Vergara, magistrado—José Gregorio Hernández Galindo, magistrado—Alejandro Martínez Caballero, m agistrado—Fabio Morón Díaz, magistrado—Vladimiro Naranjo Mesa, magistrado

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaría General.

SALVAMENTO DE VOTO

“Como lo expresé durante la sesión de Sala Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 80 de 1997, mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia C-122 del 12 de marzo del presente año.

Pese a haber compartido lo que aprobó la Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias, debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un estado de conmoción interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.

Sigo considerando, claro está, que la inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488 del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente, “todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución”.

Así, pues, como lo ha sostenido la Corte, sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.

Pero surgen dos interrogantes:

1. ¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto?

2. ¿En ese caso, a partir de cuándo desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible?

A la primera de tales preguntas, creo yo, ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas adoptadas al amparo del estado de emergencia perdieron toda base jurídica desde el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía tal decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al pronunciamiento que no gustó al ejecutivo.

La sentencia sobre cada decreto legislativo debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.

La segunda inquietud carece de importancia si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.

En tal hipótesis (que, reitero, no comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la conmoción interior, que cada fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.

Aunque para algunos magistrados lo resuelto ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario, un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y, de otro lado, por paradoja —al menos en los decretos que han sido objeto de fallo en esta fecha—, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.

Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó cambiar el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando una gran confusión en lo que toda con los efectos de las distintas providencias de la Corte.

Ello resulta todavía más preocupante si se tiene en cuenta que la extensión —a mi juicio artificial e innecesaria— de los efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la Corte, era contrario a la Constitución Política.

La notificación formal, en mi criterio, no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en este evento, en que el gobierno y todos los gremios y sectores económicos han hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el ejecutivo, la Junta Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de inconstitucionalidad de la emergencia económica.

En mi concepto, no tiene mayor efectividad para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la secretaría general de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el propio Presidente de la República —adoptando este último actitudes concluyentes en cuya virtud ha quedado plenamente notificado— han hecho sobre el sentido de la misma.

Tal sentido —que consiste en la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la emergencia económica— es precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también inconstitucionales.

Me pregunto lo que, a juicio de la Corte, ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el Fallo C-122 del 12 de marzo, relativo al Decreto 80 de 1997, y sin haber resuelto todavía la corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno, deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad. ¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus efectos desde antes de las respectivas sentencias? ¿O, por el contrario, siguen produciendo efectos? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto retroactivo al 12 de marzo? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el interregno? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en ese lapso?

¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia del derecho sustancial?

¿Está bien que los gobernados soporten —además de las medidas tributarias de la emergencia, supérstites pese a la caída de la norma que les daba sustento— las nuevas disposiciones, dictadas por las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de inexequibilidad de los preceptos excepcionales?

Estimo, finalmente, que una ocasión como esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de inferior jerarquía (los decretos “sobrevivientes” de emergencia) es manifiesta e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para hacer valer el artículo 4º de la Constitución, que dice: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.

José Gregorio Hernández Galindo, magistrado.

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