Sentencia C-129 de marzo 30 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

FACULTADES PARA COMPILAR LA LEGISLACIÓN SOBRE MUNICIPIOS

INEXEQUIBLES LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y LA COMPILACIÓN

EXTRACTOS: «El texto de la disposición acusada:

“LEY 136 DE 1994

(Junio 2)

Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

ART. 199.—Facultades extraordinarias. Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de esta Ley, proceda a compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios.

Para este efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”.

2. La facultad de expedir códigos y de compilar normas jurídicas.

La demanda de inconstitucionalidad que en esta oportunidad se presenta ante la Corte, se refiere a los alcances de la facultad que el Congreso le confirió al Presidente de la República para “compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios”. Para ello, se permitió además “reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. El problema jurídico en cuestión se enmarca, entonces, dentro de los alcances de la facultad de compilar y reordenar normas jurídicas, frente a la expresa prohibición constitucional de autorizar al Presidente de la República para expedir códigos.

Como en reiteradas oportunidades lo ha establecido esta Corporación, la característica principal de un código es la de ser “un conjunto de normas que regulan de manera completa, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho”(1). Sin embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o se armonizan unas normas jurídicas, sin que ello implique la expedición de un cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo código implica per se una sistematización, pero no todo acto ordenador o sistemático equivale a la expedición de un código.

Ahora bien, la Carta Política de 1991 reiteró una competencia que la anterior Constitución otorgaba a la rama legislativa, cual es la de expedir “códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” (art. 150-2 C.P.). Sin embargo, el constituyente quiso que dicha atribución permaneciera siempre en cabeza del Congreso y, por ello, prohibió expresamente a este conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República. Así, en la Constitución se dispuso:

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos” (subrayas fuera de texto original).

La Corte Constitucional, en los pronunciamientos citados, se ha ocupado de establecer la diferencia entre la facultad de expedir códigos y la de compilar normas jurídicas: la primera es del resorte exclusivo del Congreso, mientras que la segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 superior. Con todo, cabe en este punto precisar que la facultad de compilar, esto es, de agrupar en un sólo texto normas jurídicas referentes a un determinado tema, no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código.

Sobre el particular, resulta igualmente ilustrativo remitirse a lo dispuesto por la Corte Constitucional, a propósito de la prohibición constitucional de expedir códigos:

“En síntesis, la prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos.

(...) las regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente atañen a la materia propia del código, deben ser objeto de previsión a través de sus normas. Así entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias”(2) (negrillas fuera de texto original).

3. El caso en concreto.

De conformidad con lo expuesto, corresponde entonces analizar si las facultades contenidas en el artículo 199 de la Ley 136 de 1994 permitían una simple compilación de normas jurídicas relativas a la organización de municipios, o si, por el contrario, se trataba de una delegación en cabeza del Presidente de la República para expedir un código.

La Corte encuentra que la norma acusada se enmarca dentro del último supuesto al que se ha hecho referencia. A su juicio, la facultad otorgada por el legislador, así como la utilización de la misma por parte del ejecutivo, desbordó los límites de que trata el numeral 10 del artículo 150 superior y, en particular, desconoció la prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un solo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código.

Cabe recordar que la norma acusada contempla la posibilidad de que el señor presidente pudiera “compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamientos de municipios”, y le otorga la facultad de determinar libremente cuáles normas se pueden eliminar por encontrarlas “repetidas o derogadas”.

Sea lo primero advertir que las facultades en mención se caracterizan por su vaguedad, su imprecisión y su falta de claridad en la definición de las competencias a delegar. Sabido es que el artículo 150-10 constitucional establece un requisito sine qua non, cual es el de que las materias que el legislador le delega temporalmente al Presidente de la República sean precisas, esto es, puntuales, exactas y determinadas. En el caso bajo examen no se cumplió con este postulado, pues no sólo se confirieron facultades que le permitían un campo de acción excesivamente amplio y ambiguo, a la vez, al ejecutivo, sino que además, bajo el pretexto de una autorización para expedir una “compilación”, en realidad se estaba permitiendo la expedición de un código, es decir, de un ordenamiento jurídico completo y nuevo, referente a la organización y funcionamiento de los municipios.

Observa, en efecto, esta Corporación, que el artículo demandado permitió no sólo compilar sino también “eliminar” todo tipo de disposiciones —incluyendo las constitucionales—, sin importar la jerarquía de las mismas dentro de la estructura del ordenamiento jurídico colombiano. Es así como resulta difícil de determinar cuál es el fundamento constitucional que permite al Presidente de la República —a su libre arbitrio— decidir cuáles disposiciones constitucionales y legales se encuentran derogadas o repetidas. Ello implica, ni más ni menos, el supuesto de que el legislador extraordinario goza de una autorización legal que, de ser erróneamente interpretada y utilizada, podría llevar al absurdo jurídico de derogar por vía de ley, una disposición de orden constitucional. De igual forma, se estaría patrocinando que el Presidente de la República pudiese, según su propio criterio, determinar que una ley estatutaria o una orgánica —las cuales gozan de una jerarquía superior a las leyes ordinarias y se deben someter a un trámite legislativo especial (arts. 151, 152 y 153 C.P.)— fuese eliminada por el simple hecho de considerarse que se está ante una temática repetitiva. Esta interpretación, no sólo atenta contra los pilares esenciales de un Estado de derecho, sino que además significa que el Congreso de la República permite que a otra rama del poder público se le atribuyan funciones que constitucionalmente le están prohibidas en virtud del principio de separación de las ramas del poder (art. 113 C.P.).

Las anteriores consideraciones resultan suficientes para que esta Corte declare la inexequibilidad del artículo 199 de la Ley 136 de 1994. De la misma forma, aplicando la unidad de materia y atendiendo el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, esta Corte habrá de declarar igualmente la inexequibilidad del Decreto 2626 de 1994, por haber sido expedido con base en las facultades otorgadas por una disposición legal que será retirada del ordenamiento jurídico.

Esta Corporación considera, sin embargo, oportuno añadir que la deficiente precisión al otorgar las facultades extraordinarias en comento, acarreó que el Presidente de la República expidiera una normatividad con serios reparos de constitucionalidad, como lo es el Decreto 2626 de 1994, cuyo contenido —conviene reiterarlo— realmente corresponde a un Código de Régimen Municipal, no obstante haber sido proferido bajo el título de “estatuto”. En efecto, puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. Es así como, por ejemplo, se incluyeron en ese decreto con fuerza de ley, normas de carácter reglamentario como el Decreto 777 de 1992 o el Decreto 2459 de 1993, cuyo conocimiento en razón de acusaciones de inconstitucionalidad, como es sabido, le corresponde al Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.). Si esas normas mantuviesen su vigencia jurídica, la confusión y las inconsistencias jurídicas resultarían evidentes, pues ahora se podrían demandar esas mismas disposiciones ante la Corte Constitucional, por estar ellas contenidas en el Decreto 2626 de 1994 (art. 241-5 C.P.). Dos corporaciones judiciales pronunciarían entonces sendos fallos de constitucionalidad, con el riesgo de ser contradictorios, desconociéndose así el principio de delimitación de competencias y, lo que es aún más preocupante, atentando contra el principio constitucional de la cosa juzgada.

Como si lo anterior no fuese suficiente, la Corte encuentra que dentro de este nuevo ordenamiento jurídico se reprodujo el contenido material de normas ya declaradas inexequibles por esta Corporación, con lo cual se violó lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política. Tal es el caso, por ejemplo, de los artículos 543-1 y 544 del citado decreto, pues la expresión “financiación de becas” del primero y el parágrafo del segundo —en los que se transcriben los artículos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993, fueron declarados inexequibles por esta Corte en sentencia Nº C-520 del 21 de noviembre de 1994 (magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara). De igual forma, en el decreto en comento (artículo 564) se incluyó la totalidad del artículo 25 de la Ley 40 de 1993, cuya exequibilidad condicionada fue declarada por esta Corte en la sentencia Nº C-542 del 24 de noviembre de 1993 (magistrado ponente: Jorge Arango Mejía). Nótese que en este caso ambas jurisprudencias fueron proferidas con anterioridad al 29 de noviembre de 1994, fecha de expedición del Decreto 2626 de ese mismo año.

Finalmente, esta Corporación debe aclarar que la declaratoria de inexequibilidad del decreto en mención, no acarrea per se que las disposiciones legales recopiladas en él desaparezcan del ordenamiento jurídico colombiano. Por el contrario, cada una de ellas, individualmente consideradas, exceptuando las que ya hubieren sido declaradas inexequibles, mantiene su vigencia y su obligatoriedad y, por tanto, su constitucionalidad sólo puede ser definida cuando cualquier ciudadano las demande ante esta Corte Constitucional, en los términos del artículo 241 superior.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 199 de la Ley 136 de 1994. Igualmente, por unidad de materia, declarar INEXEQUIBLE el Decreto 2626 de 1994. Sin embargo, se aclara que cada una de las disposiciones legales que fueron recopiladas en dicho decreto, mantienen su vigencia y su obligatoriedad jurídica, en los términos de la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-129 de marzo 30 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «No comparto el procedimiento adoptado en la Sala Plena de la Corporación para cambiar de modo radical la jurisprudencia de la Corte en materia tan delicada como la de las facultades extraordinarias, y en un asunto tan importante para la disciplina científica y práctica del derecho, como el de la competencia legislativa para compilar disposiciones jurídicas dentro de un determinado ordenamiento, todo lo cual reclamaba una lectura detenida de la ponencia inicial y de sus fundamentos, presentada por quien ahora suscribe este salvamento; en efecto, dada la importancia conceptual, doctrinaria y aun práctica del tema que se debate en la sentencia de la que me aparto, él no comprende únicamente elementos de derecho público interno, ni puede ser examinado, exclusivamente, desde la óptica que imponen las vicisitudes locales tan ricas en experiencias de diverso orden.

Al respecto, esta Corporación dejó sentada su jurisprudencia que ahora modifica, en las anteriores sentencias C-588 de octubre 15 de 1992, (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón); C-024 del 1º de febrero de 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón); C-37 de 1994 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell); C-188 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-252 del 26 de mayo de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell).

6. Por lo que corresponde a los reparos de constitucionalidad sobre el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, estimo que no asiste razón ni a los actores, ni a la Corte, ya que como se había definido en la jurisprudencia de la Corporación, la función legislativa de compilar y de reunir en un sólo texto, con vigor normativo, el conjunto de las disposiciones que corresponden a una determinada materia, para efectos de su promulgación como un conjunto ordenado y sistemático, según criterios de lógica jurídica, de numeración y de ubicación, es una actividad que tiene proyecciones técnicas y en verdad mecánicas desde el punto de vista material y sustancial, si se examina de modo aislado y específico, pero igualmente es legislativa por los aspectos formales, ya que, para que la nueva compilación tenga efectos jurídicos vinculantes de rango legal, debe tener expresión en la ley o en actos jurídicos equiparables a ella, como lo son los decretos leyes o de facultades extraordinarias; de lo contrario sería un simple ejercicio académico o editorial.

Por ello se había advertido de modo categórico que la actividad de compilar disposiciones de rango legal y constitucional comprendía sólo la competencia de allegar o reunir en un solo cuerpo normativo, disposiciones jurídicamente válidas y vigentes, con el fin de su reorganización y difusión sistemática y racional, con la eliminación de las derogadas o repetidas para efectos de hacerlas aparecer en un cuerpo ordenado, lo que conducía necesariamente a la expedición de una disposición jurídica nueva con fuerza de ley, que es la expresión externa de la voluntad del legislador y hace que ellas se apliquen en adelante en las condiciones de una nueva normatividad válida y coactiva suficientemente autónoma, con el efecto jurídico de la simple eliminación de las disposiciones de rango legal anteriores y no compiladas por estar repetidas o por no estar vigentes.

8. De otra parte, tampoco me asiste duda de la legitimidad constitucional de la eventual incorporación de disposiciones constitucionales en la compilación que se expida con rango legal, pues la vigencia y la validez o la operancia de una disposición constitucional no depende de su ubicación en un cuerpo normativo de dicho orden, y ella rige de conformidad con su posición en el ordenamiento jurídico, que es desde todo punto de vista superior a la ley y a los restantes actos jurídicos equiparables a esta; solamente se produce un fenómeno de redundancia o de énfasis y el legislador corre el riesgo de ser tachado como antitécnico por redundante, empero pueden darse fenómenos de especial relevancia en las labores hermenéuticas que resulten afectadas por la reiteración legal de la disposición constitucional, solo que ellas también son plenamente válidas a la luz del derecho. Pero por si fuera poco, de nada sirve que una compilación de orden legal no incorpore en su texto disposiciones constitucionales; en ningún caso ni en ningún evento podría entenderse que el decreto ley deroga una norma constitucional, y semejante despropósito lógico y sustancial sería asunto del respectivo acto en cada caso.

En este sentido la mayoría de la Corte entiende que esa es la situación de la disposición demandada, y por ello admite el planteamiento que proponen los actores; obviamente, para arribar a una conclusión acertada, se debe partir del criterio según el cual, no toda actividad legislativa presupone actos positivos y materiales de creación o de innovación de disposiciones jurídicas o de normas con fuerza jurídicamente vinculante, y menos, como de ordinario ocurre, comporta la voluntad de incorporar en el nuevo acto normativo una norma diferente a las preexistentes; pero además, dicha situación de abstención se hace imperativa cuando la facultad extraordinaria conferida se reduce a la habilitación para compilar y reunir las disposiciones preexistentes, en un nuevo acto con fuerza de ley, pero no para dictar normas positivas nuevas, todo lo cual constituye un límite constitucionalmente suficiente para definir en cada caso la inexequibilidad de las disposiciones expedidas en contrario de este principio, pero no de todo el nuevo cuerpo de reglas ordenado y sistematizado en la compilación, que en principio presupone un esfuerzo notable de coherencia, unidad y claridad en el archipiélago de reglas en que se debate la vida contemporánea de nuestros municipios.

También valía la pena retener como elemento de juicio en este caso, y para examinar la verdadera voluntad del constituyente histórico y del legislador concreto, la situación de las entidades del orden local que desde la reforma constitucional de 1986 reclaman ese esfuerzo de compilación con visos de normatividad coherente y precisa para adelantar las labores que les exige la democracia y la administración modernas».

Fabio Morón Díaz. 

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