Sentencia C-131 de febrero 18 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

CONTINUACIÓN CON LOS HEREDEROS DEL PRESUNTO RESPONSABLE

Sentencia C-131 de 2003 

Ref.: Expediente D-4211

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.

Actora: Ana Lucía Padrón Carvajal.

Bogotá, D.C., febrero dieciocho de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II.Norma demandada

El texto de la disposición demandada es el siguiente:

LEY 610 DE 2000 

(Agosto 15)

Por la cual se establece el tramite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

“ART. 19.—Muerte del implicado y emplazamiento a herederos. En el evento en que sobrevenga la muerte del presunto responsable fiscal antes de proferirse fallo con responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado, se citarán y emplazarán a sus herederos con quienes se seguirá el trámite del proceso y quienes responderán hasta concurrencia con su participación en la sucesión”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

2. Problema jurídico.

Dos son los cargos que se presentan en contra del artículo 19 de la Ley 610 de 2000. El primero hace relación a la calidad que se le transmite a los herederos; la demandante y el representante de la Contraloría General de la República señalan que el gestor fiscal es el único sujeto pasivo contra el cual puede dirigirse el proceso, y que la calidad de tal no se transmite a los herederos. El segundo de los cargos señala que con este procedimiento se violan los derechos a la defensa y al debido proceso de los herederos por cuanto se les vincula a un proceso del cual son ajenos.

El problema jurídico que se plantea en la demanda consiste entonces en lo siguiente: ¿Vulnera la Constitución, particularmente los derechos constitucionales de los herederos, la norma legal que ordena citarlos y emplazarlos para seguir con ellos el trámite del proceso de responsabilidad fiscal y para que respondan hasta concurrencia de su participación en la sucesión, en el evento de la muerte del gestor fiscal antes de proferirse fallo en su contra debidamente ejecutoriado?

Para efectos de resolver el anterior problema la Corte se referirá inicialmente a la naturaleza resarcitoria del proceso de responsabilidad fiscal; luego entrará a precisar en qué calidad se vincula a los herederos al proceso de responsabilidad fiscal que se seguía al de cujus; y, finalmente analizará si la norma acusada viola los derechos fundamentales de los herederos u otras normas constitucionales.

3. Naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal.

En sucesivos pronunciamientos la Corte Constitucional ha reiterado el criterio según el cual la responsabilidad fiscal “no tiene un carácter sancionatorio ni penal”. Al respecto ha sostenido la Corte que “la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos” (1) .

(1) Corte Constitucional, sentencias SU-620 de 1996 y C-46 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Como lo ha advertido la Corte, dicho proceso de responsabilidad fiscal es de carácter administrativo, se rige por las normas de la Ley 610 de 2000 y, en los asuntos no previstos por ella, remite, en su orden, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, al Código de Procedimiento Civil y al Código de Procedimiento Penal, “en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal” (L. 610/2000, art. 66).

Sobre la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal ha sostenido esta corporación:

“El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa (2) ; de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa” (3) .

(2) Ciertamente, la Corte ha entendido que los órganos de control llevan a cabo una administración pasiva que consiste en la verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la gestión de la administración activa, esto es, aquella que es esencial y propia de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del Estado también deben adelantar actividades de ejecución para que la entidad pueda cumplir sus fines. En este sentido, “la atribución de carácter administrativo a una tarea de control de la contraloría no convierte a esa entidad en un órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene como único efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (...) Es pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la administración activa”. Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también. Op. Cit. SU-620 de 1996, C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(3) Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

Más recientemente, la Corte ha resumido la doctrina constitucional sobre la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal, subrayando el carácter no penal o disciplinario del mismo:

“Cabe destacar que este tipo de responsabilidad —la fiscal— se establece mediante el trámite de un proceso eminentemente administrativo, inicialmente regulado en la Ley 42 de 1993 liara el ámbito financiero y después en la Ley 610 de 2000 para todos los casos, definido como el conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que, con la observancia plena de las garantías propias del debido proceso, le compete adelantar a las contralorías a fin de determinar la responsabilidad que les asiste a los servidores públicos y a los particulares, por la mala administración o manejo de los dineros o bienes públicos a su cargo. A través del mencionado proceso, se persigue pues una declaración jurídica mediante la cual se defina que un determinado servidor público, ex servidor o particular, debe responder patrimonialmente por la conducta dolosa o culposa en la realización de su gestión fiscal.

5.4. En la Sentencia SU-620 de 1996, la Corte Constitucional hizo referencia a las principales características que identifican el proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes términos:

“a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades administrativas, como son: la Contraloría General de la República y las contralorías, departamentales y municipales;

b) La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.

Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Adicionalmente, la declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos políticos, etc.);

e) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (L. 42/93, art. 81, par.). En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-46 de 1994” (4) , y

(4) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

d) A lo anterior se agregó en dicho fallo que la responsabilidad fiscal “es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa” (5) .

(5) Sentencia C-619 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil (salvamento de voto de Manuel José Cepeda), (salvamento de voto Álvaro Tafur Galvis), (salvamento de voto de Clara Inés Vargas y Jaime Araújo).

4. Calidad de los herederos en el proceso de responsabilidad fiscal según el artículo 19 de la Ley 610 de 2000.

4.1. El objeto de la Ley 610 de 2000 es desarrollar la responsabilidad fiscal de quienes realizan gestión fiscal (L. 610/2000, art. 4º). Tal gestión es, como allí mismo se señala, “la actividad que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos” (L. 610/2000, art. 3º). Resulta claro entonces que el sujeto pasivo dentro del proceso de responsabilidad fiscal sólo puede ser aquel quien tenga la calidad de gestor fiscal en los términos que señala la ley; es decir, si la conducta no fue realizada por un gestor fiscal no podrá iniciarse proceso fiscal en su contra o, de iniciarse, operaría una causal de cesación de la acción fiscal (6) . Por ello no es dable confundir la calidad —en sentido sustancial— del gestor contra el que se adelanta un proceso de responsabilidad fiscal con la calidad de otras personas llamadas a vincularse al proceso en virtud de una sucesión procesal.

(6) Ley 610 de 2000, artículo 16. “Cesación de la acción fiscal. En cualquier estado de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal, procederá el archivo del expediente cuando que establezca que la acción fiscal ... no comporta el ejercicio de gestión fiscal”.

4.2. La sucesión procesal es una institución consagrada en el libro 1º, título 6, capítulo 3 del Código de Procedimiento Civil, específicamente en el artículo 60 del mismo (7) . Opera en los casos en los que iniciado un proceso civil una de las partes desaparece, es decir, siendo una persona natural muere, o si es una persona jurídica se extingue o fusiona; la consecuencia que el ordenamiento jurídico imputa a dicha situación es la de que sus herederos, el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes o el curador, sustituyan en el proceso al sujeto de derecho fallecido o jurídicamente inexistente, con el fin de ocupar su posición procesal y permitir la defensa de sus intereses.

(7) Código de Procedimiento Civil, artículo 60. “Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador”.

La sucesión procesal es la regla general en el caso de la muerte de una de las partes dentro de un proceso. Ella opera ipso jure, aunque el reconocimiento de los herederos en el proceso depende de la prueba que aporten de su condición (8) . Ahora bien, existen procesos civiles en los que están en juego derechos personalísimos y en los que a la muerte de una de las partes no puede operar la sucesión procesal, como por ejemplo en los procesos de divorcio, de separación de cuerpos o de nulidad del matrimonio. En ellos la muerte de una de las partes implica la culminación de la actuación procesal. De tales casos es necesario distinguir, entre otros, los relativos a la responsabilidad fiscal, pues si su objeto es resarcir el perjuicio que con la gestión fiscal ha tenido lugar, esto es, siendo su interés patrimonial, la muerte del gestor fiscal no impide dicha finalidad, puesto que la respectiva acción persigue es el patrimonio de la persona y no a la persona misma.

(8) Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal. Tomo I, pág. 328.

La doctrina (9) es recurrente al señalar que de lo que se trata es de una sucesión meramente procesal que en nada modifica la relación sustancial inherente al derecho que se controvierte. De allí entonces que se pueda afirmar que el sujeto pasivo dentro del proceso de responsabilidad sólo puede ser aquel que tenga la calidad de gestor fiscal, y al mismo tiempo señalar que en caso de muerte del gestor el proceso se seguirá con sus herederos, sin que haya lugar a confundir al eventual obligado en la relación sustancial con la parte procesal, por sucesión, en el respectivo proceso de responsabilidad patrimonial.

(9) Hernando Devis Echandía en su Compendio de derecho procesal, tomo I., p. 325, anota: “(S)e entiende por partes en sentido material, los sujetos del litigio o de la relación jurídica sustancial sobre que versa, y por partes en sentido formal, las que son del proceso. .... El proceso tiene sus partes, no obstante que los sujetos de la relación jurídica sustancial sean personas distintas y estén ausentes de él”.

5. No violación del derecho a la defensa y al debido proceso de los herederos mediante la sucesión procesal en el proceso de responsabilidad fiscal.

La sucesión procesal se basa en varios de los principios que nutren el derecho civil en Colombia. Uno de ellos es que “el patrimonio sirve de prenda general del cumplimiento de las obligaciones”. De tal principio se derivan otros, a saber, el principio de que “los bienes del difunto están destinados al pago de las deudas” —que se evidencia en varias de las posibilidades que el ordenamiento civil les ofrece a los acreedores— (10) , y el principio de que “las deudas hereditarias se dividen entre los herederos a prorrata de sus cuotas” (11) . En efecto, ante la muerte de una de las partes lo que se busca con esta institución es una oportunidad tanto para los acreedores obtener la cancelación de sus créditos, así como para los herederos de participar en un proceso que podría llegar a perjudicar su cuota hereditaria en caso de un fallo definitivo adverso.

(10) Ver entre otros los artículos 1279, 1297, 1289, 1312, 1343, 1346 y 1393 del Código Civil. Además ver la sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil, del 4 de agosto de 1959.

(11) Código Civil, artículos 1411 y 1397.

De igual modo, en el proceso de responsabilidad fiscal, siendo su naturaleza resarcitoria y patrimonial, el interés es garantizar que se puedan satisfacer con el patrimonio del responsable, los daños ocasionados al erario como consecuencia de una actuación culposa o dolosa que haya causado un detrimento patrimonial al erario público. La muerte del responsable no es obstáculo para la realización de tal objetivo; ello porque la sucesión procesal permite la vinculación de los herederos, como directos interesados en la protección de la universalidad patrimonial de la cual tienen parte, para que intervengan en el proceso, con lo cual también se protegen plenamente sus derechos constitucionales, en especial los derechos a la propiedad, a la defensa y al debido proceso.

De esta figura procesal se derivan varias consecuencias; dentro de las más importantes se encuentra la de que el heredero sucesor adquiere la calidad de parte con todas las consecuencias que ello genera. Así lo señala el mismo artículo 60 del Código de Procedimiento Civil al señalar que “...en todo caso la sentencia producirá efectos contra ellos aunque no concurran”. Tan cierta es su necesaria vinculación al proceso, que al momento de morir el deudor —aquí el gestor fiscal— opera la sucesión procesal en forma forzosa (12) , debiéndose citar a las personas que tienen la representación del causante, so pena de que se configure una causal de nulidad del proceso (13) .

(12) Código de Procedimiento Civil, artículo 60. Modificado D.E. 2282 de 1989, artículo 1º, numeral 22. “El artículo 60, quedará así: || Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador. || Si en el curso del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. || El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso, podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. || El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable. || Las controversias que se suscitan con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil, se decidirán como incidente” (negrillas fuera de texto).

(13) Código de Procedimiento Civil, ART. 140.—Causales de nulidad (...) “9. Cuando no se practica en forma legal la notificación a ... o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes”.

Algo similar sucede en los procesos ejecutivos cuando el deudor ha muerto. El artículo 1434 del Código Civil señala que los títulos ejecutivos contra el difunto lo son igualmente contra los herederos. La notificación y vinculación de los herederos cumple una función protectora de sus derechos, en especial del debido proceso y del derecho de defensa.

Al no ser vinculados los herederos al proceso de responsabilidad fiscal, se estaría violando su legítimo derecho a ser escuchados en un proceso que afecta sus intereses patrimoniales sobre la herencia, pues de continuar el proceso sin su presencia, muy probablemente el fallo de responsabilidad fiscal se configuraría en contra del gestor. De otro lado, si el proceso de responsabilidad fiscal no continuara, se estaría creando como nueva causal para la cesación de la acción fiscal la muerte del gestor, con lo cual se cambiaría la naturaleza de este proceso de interés patrimonial a otro de naturaleza personal. Es evidente que ninguna de las dos posibilidades son legítimas.

Resumiendo, de la naturaleza resarcitoria y patrimonial del proceso de responsabilidad fiscal se desprende que los principios generales del derecho civil en materia de sucesión procesal tienen plena aplicación. Tal institución no desconoce los derechos constitucionales de los herederos. Por el contrario, permite al acreedor, en este caso al Estado, buscar el resarcimiento del daño así como a los herederos participar en calidad de partes, con todas las consecuencias que ello implica, en especial la de ejercer el derecho de defensa en un proceso que afecta sus legítimos intereses patrimoniales en la herencia del causante. Por ello, si no se cumple con el requisito de la citación y emplazamiento, el proceso correspondiente tendría un vicio de nulidad.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, en relación con los cargos de la presente demanda, el artículo 19 de la Ley 610 de 2000.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

NOTA: La sentencia C-131 fue notificada por edicto 47, fijado el 7 de marzo de 2003 y desfijado el 11 de marzo siguiente (N. del D.).

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