Sentencia C-132 de febrero 24 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-132 de 2009

Ref.: Expediente D-73 81

Magistrado sustanciador:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9º de la Ley 117 de 1994, “Por la cual se crea la cuota de fomento avícola y se dictan normas sobre su recaudo y administración”

Demandante: Juan de Dios Bohórquez Saiz

Bogotá, D. C., febrero veinticuatro de dos mil nueve.

EXTRACTOS:«II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada de la Ley 117 de 1994, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.216, de febrero 9 del mismo año:

“LEY 117 de 1994

(Febrero 9)

Por la cual se crea la cuota de fomento avícola y se dictan normas sobre su recaudo y administración.

(...).

ART. 9º—De la administración. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la Federación Nacional de Avicultores de Colombia, Fenavi, la administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola. A falta de esta Federación el Gobierno Nacional podrá contratar la administración del fondo con otra asociación suficientemente representativa del gremio avicultor.

En el contrato administrativo se estipulará lo relativo al establecimiento de programas y proyectos, las facultades y funciones de la entidad administradora y las prohibiciones de la misma, el plazo del contrato y demás requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación a favor de la entidad respectiva por concepto de la administración del fondo, contraprestación cuyo valor será hasta el diez por ciento (10%) del monto de lo percibido.

PAR.—La junta directiva del fondo podrá aprobar subcontratos de planes, programas y proyectos específicos con entidades regionales cuyos objetivos sean afines a la producción avícola”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la acción de la referencia, toda vez que está dirigida contra una disposición perteneciente a una ley de la República.

2. Planteamiento del problema jurídico y temas a tratar.

La demanda está dirigida contra el texto completo del artículo 9º de la Ley 117 de 1994, que autoriza al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, para contratar con la Federación Nacional de Avicultores de Colombia, Fenavi, la administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola y faculta a la junta directiva de dicho fondo para aprobar subcontratos de planes, programas y proyectos específicos con entidades regionales, lo que a juicio del demandante desconoce los derechos de participación e igualdad y los principios de la función administrativa (C.N., arts. 2º, 13 y 209).

Debe entonces la Corte examinar si tales medidas efectivamente son violatorias del ordenamiento superior, para lo cual considera pertinente determinar previamente en qué consisten las contribuciones parafiscales, y cuál es el alcance de la competencia del legislador para fijar su régimen.

3. Las contribuciones parafiscales. Alcance de la facultad del legislador para establecer su régimen jurídico.

3.1. El artículo 150-12 de la Constitución Política, habilita al Congreso para establecer “excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”; a estos gravámenes también se refieren los artículos 179-3 ibídem, sobre inhabilidad para ser congresista, así como el 338 ibídem, al señalar que en tiempo de paz, “solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones... parafiscales”.

Con base en los citados textos constitucionales, esta corporación desde sus inicios ha identificado y establecido las características de las contribuciones parafiscales, considerándolas expresión de la soberanía fiscal en cabeza del Estado. En Sentencia C-308 de 1994 (jul. 7), M. P. Antonio Barrera Carbonell, expresó:

“En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto —aunque en ocasiones se registre en él— afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que solo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados”.

La Sentencia C-152 de 1997 (mar. 19), M. P. Jorge Arango, Mejía, sistematizó los rasgos sobresalientes de la figura en mención, de la siguiente manera:

“Según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son:

1. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado;

2. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico;

3. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa;

4. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa;

5. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación’;

6. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República;

7. Las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer ‘excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley’.”

3.2. Conforme a lo dispuesto en el artículo 150-12 superior, corresponde al legislador fijar el régimen de las contribuciones parafiscales, lo que significa que tiene competencia para determinar lo concerniente a su recaudo, administración e inversión, actividades que conforme al Decreto 111 de 1996, que compiló las normas orgánicas presupuestales, pueden realizarse en virtud de contrato que al efecto celebre la Nación o, directamente, a través de los órganos que hacen parte del presupuesto general. Así lo reconoció esta Corte en Sentencia C-678 de 1998 (nov. 18), M. P. Alfredo Beltrán Sierra:

“El artículo 150-12 de la Constitución Política faculta al Congreso para establecer contribuciones parafiscales ‘... en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley’.

La norma citada faculta al Congreso para establecer por medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones parafiscales. En desarrollo de esta atribución constitucional, fue expedido el Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto, cuyo artículo 29 establece: ‘ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración’.

Es abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las cuales se determinan las características esenciales de las contribuciones parafiscales, que son obligatorias, que gravan únicamente a un grupo, gremio o sector económico, y que se destinan, exclusivamente en beneficio de ese grupo.

Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla dos formas de administración de los recursos parafiscales, a saber, los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la Nación (inciso primero) y los que se administran por los órganos que forman parte del Presupuesto Nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos sí se incorporan pero solo para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta corporación, es principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la Nación.

En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares” (no está en negrilla en el texto original).

3.3. También ha precisado esta corporación (1) , que el régimen de gestión de los recursos parafiscales del sector agropecuario, al cual obviamente pertenece el avícola, debe integrarse no solo al contexto constitucional vigente y a las reglas de manejo presupuestal consagradas en el estatuto orgánico de presupuesto, compilado por el Decreto 111 de 1996, sino especialmente con la Ley 101 de 1993, “general de desarrollo agropecuario y pesquero”, que en aplicación de los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, determina las reglas básicas para el manejo de esa clase de contribuciones.

De conformidad con el artículo 29 de la referida ley, las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras son aquellas que por razones de interés general, “en casos y condiciones especiales”, impone la ley a esos subsectores para su beneficio, cuyo manejo, administración y ejecución, cuando no se adelanta directamente por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación, “se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada”, que al efecto hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno Nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que las haya creado (art. 30, ib.).

Ha precisado la Corte (2) , que dicha preceptiva rige las relaciones entre el Gobierno y las entidades privadas de carácter gremial encargadas del recaudo, administración y ejecución de recursos parafiscales en el ámbito agropecuario y que, en razón de su carácter general, debe aplicarse en lo no regulado por las leyes que los han autorizado.

3.4. En cuanto atañe al alcance de la facultad del legislador para fijar el régimen jurídico de las contribuciones parafiscales, la Corte en reiterada jurisprudencia ha considerado que es lo suficientemente amplia, al punto que en virtud de ella puede indicar la entidad que se ocupará de administrar tales recursos, siempre y cuando se entienda que ese señalamiento conlleva la garantía de que los intereses del sector estarán representados democráticamente y puedan intervenir en la administración de esos recursos.

Tales pronunciamientos versan, precisamente, sobre conformación de los fondos parafiscales existentes en el sector agropecuario, donde las respectivas leyes que los crearon determinan el ente que los habrá de administrar; así, en Sentencia C-040 de 1993 (feb. 11), M. P. Ciro Angarita Barón, a propósito de una demanda ciudadana contra los artículos 7º y 13 de la Ley 40 de 1990, “Por la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero”, esta Corte al declarar su exequibilidad, señaló, entre otras importantes consideraciones, que “los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado”.

En Sentencia C-191 de 1996 (mayo 8), M. P. Alejandro Martínez Caballero, esta corporación expresó que conforme a la Carta Política debe exigirse que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos, pues de esa manera se busca que “... todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos”; además así lo exige el principio de que no puede haber impuesto sin representación (C.N., art. 338), “por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales”.

Posteriormente, en la mencionada Sentencia C-678 de 1998, que entre otras decisiones, declaró exequible el artículo 7º de la Ley 89 de 1993, “Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado”, que facultó al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, para contratar con la Federación Colombiana de Ganaderos, Fedegán, la administración y recaudo final de las cuotas de fomento ganadero y lechero, esta Corte consideró válido tal señalamiento en los siguientes términos:

“En nuestro país, el legislador por lo general, al establecer contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado la persona privada que se encargará de la administración de los recursos y de su recaudo. Así, además de la cuota de fomento ganadero y lechero (L. 89/93), está la Ley 272 de 1996 (Cuota de fomento porcino), la Ley 212 de 1995, por la cual se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual se crea la cuota de fomento agrícola, entre otras.

Es más, el concepto de autorizaciones de la Constitución Política de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la Constitución de 1886 en su artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos. Es así, como bajo la vigencia de la Carta de 1886, se expidieron las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las cuales se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se creó la cuota de fomento para el cultivo de cereales y se creó la cuota de fomento arrocero, respectivamente, en todas ellas, el legislador determinó la entidad privada con la cual habría de celebrarse el contrato respectivo.

Por otra parte, ha de observarse por la Corte que, si conforme a lo dispuesto por el artículo primero ‘Colombia es un Estado social de derecho’, organizado en forma ‘democrática, participativa y pluralista’, ello impone, por principio, el derecho de todos a participar en los asuntos que los afectan, razón esta por la cual, en Sentencia C-191 de 1996, esta corporación expresó que conformé a la Carta Política ha de exigirse que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos, pues de esa manera se busca ‘... que todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. En efecto —agregó la Corte— es necesario recalcar que las contribuciones parafiscales son fruto de la soberanía fiscal y son cobradas coactivamente. Son pues obligatorias y no voluntarias pues: ‘el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución, rasgo que diferencia a estas contribuciones parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza jurídica de los impuestos’. Por ello, ‘uno de los más viejos y clásicos principios del constitucionalismo es aquel de que no puede haber impuesto sin representación, que se concreta en la norma según la cual solo los órganos plurales de representación popular pueden establecer impuestos (C.P., art. 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales’ (sent. C-191 del 8 de mayo de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Así las cosas, en relación con el artículo 7º de la Ley 89 de 1993, aquí demandado, la Corte Constitucional declarará su constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de instrumentos efectivos, se garantice la participación de todos los gravados con la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administración y recaudo final se otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa federación habrá de celebrarse. Ello significa, entonces, que si esa estructura democrática resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que la exequibilidad, entonces habrá de ser condicionada a este requisito”.

En Sentencia C-536 de 1999 (jul. 28), M. P. Fabio Morón Díaz, esta corporación se ocupó nuevamente del asunto, a propósito de las objeciones presidenciales al proyecto de ley Nº 47 de 1997 —Senado de la República y 048 de 1996— Cámara de Representantes, “Por la cual se establece la cuota de fomento para la modernización y diversificación del subsector tabacalero y se crea el Fondo Nacional del Tabaco”, que entre otras medidas autorizaba al Gobierno para contratar la administración y recaudo de la cuota de fomento tabacalero, con la Federación Nacional de Productores de Tabaco, Fedetabaco, o en su defecto, otra entidad sin ánimo de lucro “lo suficientemente representativa del sector tabacalero a nivel nacional”.

En aquella ocasión, al declarar infundadas las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el ejecutivo, la Corte reiteró su doctrina en relación con la facultad del legislador para señalar la entidad que se encargue de la administración de tales recursos, advirtiendo que no tiene carácter absoluto e ilimitado, en cuanto su ejercicio debe propender por hacer efectivos los principios participativo y democrático. Expresó la Corte:

“... un examen de la normatividad sobre la conformación y estructura de los fondos parafiscales existentes en el sector agropecuario, arroja que las respectivas leyes que los crearon, determinan el ente que los habrá de administrar.

Así pues, el legislador ha dado estricta observancia a sus competencias, al regular en forma específica las particularidades del contrato de administración del Fondo Nacional del Tabaco, fijar el plazo mínimo del contrato, su contenido y la contraprestación a favor de la entidad que se contrata.

Ahora bien, conforme al artículo 150-9 (3) , el que exista la posibilidad de que el legislador hubiera optado por autorizar al ejecutivo para celebrar el contrato de administración del fondo, no es óbice para que el Congreso, si así lo decide, ejerza esta competencia que, constitucionalmente le es propia, que fue lo que en este caso hizo.

De otra parte, igual salvedad a la que a propósito del contrato de administración de la cuota de fomento lechero y ganadero hizo esta Corte en la ocasión ya citada, al referirse a su contrato de administración con Fedegán, hará la corporación en este caso, para preservar la efectividad de los principios democrático y participativo, en cuya virtud, al igual que en el anterior, se hace imperativo supeditar la constitucionalidad de la norma a la condición de que se garantice la estructura democrática en la Federación Nacional de Productores de Tabaco- Fedetabaco o, en la entidad sin ánimo de lucro lo suficientemente representativa del sector tabacalero a nivel nacional con la que, en defecto de la primera, el Gobierno contratare la administración y recaudo de la cuota de fomento tabacalero, de modo que se permita a los gravados con la contribución parafiscal, su participación efectiva en la administración y recaudo del citado gravamen parafiscal”.

3.5. Ha precisado también la Corte, que la competencia constitucional del legislador para determinar la entidad privada con la cual habrá de celebrarse el contrato de administración de recursos parafiscales, “emana tanto del artículo 150-12- que habilita al legislador para establecer las condiciones dentro de las cuales se realice la gestión de una determinada contribución parafiscal, como del numeral 9º del mismo artículo constitucional, que prevé que el Congreso puede autorizar al Gobierno para celebrar contratos, en concordancia con el artículo 189-23, que asigna al Presidente de la República la función de ‘celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley’ ” (4) .

3.6. Según la jurisprudencia de esta corporación, cuando el legislador no señala la entidad con la cual se debe contratar la administración de fondos parafiscales, o la institución inicialmente determinada no cumple los requisitos de representatividad y escogencia democrática de los correspondientes órganos de dirección, o esas características han perdido su vigencia, “corresponderá al Gobierno la designación de la misma”, evento en el cual si existen dos o más entidades que reúnan idénticas condiciones de representatividad nacional y organización y funcionamiento internos democráticos exigidas, debe escoger, “con observancia del principio de transparencia”, a cualquiera de ellas, regla que también debe aplicarse cuando conforme a las cláusulas estipuladas en los respectivos contratos se venza el término de los mismos (5) .

3.7. En suma, las contribuciones parafiscales, que emanan de la soberanía fiscal del Estado, y que como rentas tributarias se recaudan de determinado sector para destinarse en su propio beneficio, con arreglo a las finalidades de interés público previstas en la ley que las establece, pueden ser administradas por la entidad de carácter privado que el legislador determine en desarrollo de la competencia que le atribuye la Carta, siempre y cuando garantice una estructura democrática que permita a los gravados con la contribución parafiscal, su participación efectiva en la administración y recaudo del gravamen.

4. Análisis constitucional de la norma acusada.

El artículo 9º de la Ley 117 de 1994 autoriza al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de Agricultura, contrate con la Federación Nacional de Avicultores de Colombia, Fenavi, la administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola, y para que a falta de esa entidad, lo haga con otra asociación suficientemente representativa del gremio avicultor; ordena igualmente que en el contrato se estipule el establecimiento de programas y proyectos, las facultades y funciones de la entidad administradora y las prohibiciones de la misma, el plazo y demás requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por concepto de la administración del fondo; finalmente en su parágrafo faculta a la junta directiva de dicho fondo para aprobar subcontratos de planes, programas y proyectos específicos con entidades regionales.

Los cargos de inconstitucionalidad que plantea el demandante consisten, en síntesis, en que la norma acusada (i) viola el derecho de participación, al impedir que los avicultores puedan hacer parte de las decisiones que adopta Fenavi y también puedan postularse para la administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola; (ii) infringe el derecho a la igualdad, ya que “de manera subjetiva” le adjudica previamente a determinado asociado el contrato de administración; y (iii) desconoce los principios de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en la función pública, pues el Ministro de Agricultura tiene capacidad para influir y favorecer a algunos asociados del gremio avicultor.

Ese enfoque es compartido por la facultad de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, que considera contrario a la Constitución el señalamiento de Fenavi como contratista para la administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola, por cuanto lo acusado no contiene una autorización, en los términos del artículo 150-9 superior, sino una “orden imperativa” para contratar con la mencionada entidad, siendo en su parecer procedente que ante la existencia de dos o más entidades que reúnan idénticas condiciones de representatividad, organización y funcionamiento democrático, que el Gobierno pueda escoger a cualquiera de ellas.

Por su parte, Fenavi, la Contraloría General de la República, el ciudadano interviniente, los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Hacienda y Crédito Público, propugnan por la constitucionalidad plena de la norma acusada, al considerar que el legislador puede definir directamente la persona con la cual el Gobierno debe contratar la administración de recursos parafiscales, al estar autorizado constitucionalmente para regular el manejo, administración y ejecución de dichos recursos.

La mayoría de los miembros del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el Procurador General de la Nación, proponen, en cambio, una exequibilidad condicionada del precepto impugnado, en el sentido de que se asegure la representatividad nacional del sector afectado con la contribución parafiscal y la organización y funcionamiento democrático del contratista.

Planteado así el debate, corresponde a la Corte pronunciarse de fondo sobre la validez del artículo 9º de la Ley 117 de 1994, para lo cual tendrá en cuenta que las normas que el legislador expida sobre la administración de recursos parafiscales del sector agropecuario, deben estar en consonancia con el marco legal integrado por las disposiciones orgánicas, relativas a la formulación y manejo presupuestal, y en particular con las contenidas en la Ley 101 de 1993, que, según se explicó, permiten la celebración del correspondiente contrato con entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional, medida que para la jurisprudencia constituye expresión de la competencia que los artículos 150-12 y 338 del ordenamiento superior, atribuyen al Congreso para establecer, “con todo detalle”, el régimen jurídico de tales contribuciones.

En ese contexto, el artículo 9º de la Ley 117 de 1994 se ajusta a la Carta, ya que la decisión del legislador de asignar la administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola a la Federación Nacional de Avicultores de Colombia, constituye desarrollo de las atribuciones que le confiere al legislador los artículos 150-9-12,189-23 y 338 de la Carta Política; además, tiene fundamento en el criterio fijado igualmente por el legislador, en desarrollo de los preceptos superiores, referente a la representatividad nacional del sector afectado con la contribución parafiscal y la organización y funcionamiento democrático del contratista.

Ciertamente, la escogencia de Fenavi no fue producto de la decisión apresurada e inconsulta del legislador, como parece sugerirlo el actor, sino resultado del análisis y discusión en el seno de las cámaras legislativas, las cuales decidieron, con base en el análisis respectivo, que fuera con esa entidad y no con otra, que el Gobierno celebrara el contrato de administración de los recursos del Fondo Nacional Avícola, porque en ese momento histórico era el gremio que cumplía con mayores condiciones de representatividad nacional de ese sector. Así lo evidencian los antecedentes legislativos de la ley en mención:

“... se hace necesario dotar a la industria avícola de un instrumento legal como la cuota de fomento que se está proponiendo en el proyecto de ley y a la cual a las entidades debidamente reconocidas como la Federación Nacional de Avicultores de Colombia (Fenavi), entidad reconocida por la personería jurídica Nº 0431 de septiembre de 1983, que a su vez agrupa a la Federación Colombiana de Productores de Huevo (Asohuevo,) con personería jurídica Nº 0091 de marzo de 1986; de la Asociación Colombiana de Incubadores (Incibar,) reconocida por medio de la personería jurídica Nº 430 de septiembre de 1967 y la Asociación Colombiana de Productores y Procesadores de Pollo (Propollo) con personería jurídica Nº 0359 de agosto de 1973; entidades estas a las que se encuentran afiliadas gran cantidad de organizaciones regionales existentes en el país que se dedican a esta industria y que han ofrecido todo su apoyo para el establecimiento de la cuota de fomento... porque aspiran a tener a su vez el respaldo de Fenavi o de la entidad con la cual el Ministerio de Agricultura contrate la administración de los fondos que se recauden por concepto de la cuota, para que se proceda a desarrollar programas de investigación y transferencia de tecnología, de sanidad, de acopio y difusión de información y comercialización, de capacitación, de estudios económicos, de productos y materia primas, de promoción de exportación y estabilización de precios, estos entre muchos beneficios de los que no puedan obtener actualmente” (6) .

Así las cosas, no está llamado a prosperar la acusación por presunto desconocimiento al principio de igualdad, toda vez que el señalamiento hecho por el legislador está fundado en una justificación objetiva y razonable (representatividad nacional de Fenavi y funcionamiento interno democrático), medida que además no es de carácter definitivo y perpetuo, ya que la norma acusada consagra la posibilidad de que eventualmente “a falta” de Fenavi una entidad gremial distinta pueda administrar los recursos del Fondo Nacional Avícola, siempre y cuando sea lo “suficientemente representativa del gremio avicultor”.

En efecto, en el momento en que Fenavi deje de cumplir con los requisitos de representatividad nacional del sector avícola o de organización y funcionamiento interno democrático, o se venza el contrato celebrado con dicha federación o haya lugar a la declaratoria de caducidad del mismo, el Gobierno Nacional puede escoger una entidad, asociación o federación del sector avícola para celebrar un nuevo contrato, que reúna esas características y con observancia de los principios de la contratación estatal, que garantizan la igualdad de condiciones en la postulación de los oferentes para dicha administración.

Carece igualmente de fundamento el reparo hecho por el demandante de que el precepto impugnado autoriza al Ministro de Agricultura para “adjudicar” de manera subjetiva el contrato a Fenavi, desconociendo los principios constitucionales de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad en la función pública, pues la ley puede ordenar que el ejecutivo celebre contratos administrativos, atribución que encuentra fundamento en el artículo 150-9 ibídem, que radica en el Congreso la función de “Conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos...”, en concordancia con lo dispuesto en el 189-23 superior, que radica en el Presidente de la República la función de “celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley”.

Al respecto conviene precisar, que para la jurisprudencia el hecho de que a la luz del artículo 150-9 superior exista la posibilidad de que el legislador opte por autorizar al ejecutivo para celebrar el contrato de administración, “no es óbice para que el Congreso, si así lo decide, ejerza esta competencia que, constitucionalmente le es propia” (7) , como en efecto lo hizo en el caso que se analiza. En tal evento, se está en presencia de lo que la doctrina ha denominado “ley singular”, o “ley medida”, dirigida solo a un sujeto en particular, a determinado círculo o grupo, la cual debe considerarse propiamente ley, en sentido estricto, ya que participa del rango, valor y fuerza reconocida a todas las leyes.

Vale señalar que la Constitución indefectiblemente no exige a la ley las notas de generalidad, universalidad y abstracción para ser considerada propiamente tal; además, cuando faculta a esta corporación para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra las leyes, por su contenido material o vicios de procedimiento en su formación, lo hace con independencia de la clase de efectos que esté llamada a cumplir (C.N., arts. 150 y 241-4).

La Corte Constitucional al reconocer su competencia para juzgar leyes de efectos singulares dictadas por el Congreso de la República, ha considerado que las mismas no se oponen per se al ordenamiento superior, sino cuando esté demostrado que al expedirlas el legislador actuó de mala fe, con la intención de establecer una discriminación. En Sentencia C-094 de 1998 (mar. 18), M. P. José Gregorio Hernández Galindo, expresó:

“... resulta ajustada a la Carta, aun con su carácter singular, la norma legal que, basada en razones inherentes al bien común, objetivamente establecidas con miras a lograr el, equilibrio y la igualdad real y efectiva, adopte medidas aplicables a personas individualizadas, siempre que —considerado el alcance del acto y sus consecuencias— no implique persecución contra ellas.

8) Si alguien llegara a afirmar que en la actividad del legislador, al promulgar una ley de caso único o de efectos individualizados, hubo intención de perseguir a la persona afectada, con el objeto de causarle daño, o por el contrario el propósito de beneficiarlo de manera exclusiva y sin justificación, debe probarlo. En tal caso, para que el juez constitucional pudiera llegar a deducir la inconstitucionalidad de la norma acusada, sería indispensable que ante él se demostrara sin género de dudas que la disposición fue preconcebida, de mala fe, con ese objeto, es decir como regla ad hoc, intencionalmente ordenada a legislar para el caso específico o delimitado. Y ello por cuanto el principio constitucional de la buena fe también favorece a los servidores públicos, entre ellos los miembros de las corporaciones de elección popular; se presume su recta intención, y por tanto la carga de la prueba en contrario se traslada a quien afirme que ha existido un designio deshonesto en la expedición del acto.

9) Ahora bien, en cuanto se refiere a la norma objetivamente considerada, lo normal es que haya sido dispuesta por el legislador bajo un criterio de generalidad y esta no se desvirtúa solamente por el hecho de que, ya en el curso de su vigencia, solo en una persona se concreten y realicen los supuestos de hecho a los cuales la ley ha asignado unas determinadas consecuencias jurídicas. En esa hipótesis, de la singularidad del sujeto pasivo no se sigue necesariamente la ruptura del equilibrio entre los asociados, ni la vulneración de la Carta Política por desconocimiento del principio general de la igualdad, ni —en el caso de las disposiciones tributarias— la vulneración de los postulados de justicia, equidad y proporcionalidad que deben presidir el sistema”.

En el asunto bajo análisis está demostrado que el legislador al atribuir a Fenavi el manejo de los recursos del Fondo Nacional Avícola, no obró con la intención de establecer una discriminación, sino con el laudable propósito, no desvirtuado por el demandante, de favorecer a todas las personas e instituciones pertenecientes a la industria avícola, partiendo del hecho cierto de que en el momento de su expedición, ese gremio contaba con el respaldo de la mayoría de los subsectores y cumplía con las condiciones de representatividad nacional del sector avícola.

De otra parte, con el fin de asegurar la efectividad de los principios constitucionales de la función administrativa enunciados en el artículo 209, que el demandante considera infringidos por el precepto acusado, esta Corte ha advertido que en el contrato o contratos que plasmen las autorizaciones en comento, “se deben expresar los objetivos; las funciones especificas; las actividades explícitamente autorizadas; los mecanismos de control; la sujeción a las reglas presupuestales, las causales de caducidad mediante las cuales se busca garantizar el cumplimiento del contrato, la cláusula penal pecuniaria, etc” (8) .

Precisamente eso es lo que dispone el inciso segundo del artículo 9º de la Ley 117 de 1994, al exigir que el contrato de administración que se celebre con Fenavi contenga las facultades y funciones de la entidad administradora y las prohibiciones de la misma; el plazo “y demás requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos legales”; así como “la contraprestación a favor de la entidad respectiva por concepto de la administración del fondo, cuyo valor será hasta el diez por ciento (10%) del monto de lo percibido”, siendo claro que, aunque no se pacte, la vigilancia de la gestión fiscal de dicha entidad compete a la Contraloría General de la República, por estar involucrados recursos públicos (C.N., art. 267).

No sobra advertir que el recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales establecidos en la norma acusada, así como el contrato que autoriza celebrar al Gobierno Nacional, deben ajustarse a las reglas señaladas en los artículos 32 y 33 de la citada Ley 101 de 1993 (9) , que rigen para las contribuciones fiscales del sector agropecuario.

De manera que el legislador al determinar las particularidades del contrato de administración con Fenavi, también hizo correcto uso de sus competencias, pues con observancia de las normas superiores en la materia, reguló en forma detallada las particularidades del mismo, fijando su contenido, plazo, contraprestación y demás requisitos y condiciones para su cumplimiento.

Por último, debe recordarse que la facultad del legislador para determinar la entidad administradora de recursos parafiscales no es absoluta e ilimitada, pues para garantizar la efectividad de valores y principios constitucionales, como la democracia participativa (C.N., arts. 1º y 2º), debe garantizar que “todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos” (10) ; criterio que ha sido incorporado por esta Corte en los referidos pronunciamientos, al exigir que la entidad seleccionada deba cumplir condiciones de representatividad nacional, con organización y funcionamiento democráticos.

Así deberá procederse en aplicación de lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 117 de 1994, ya que la Federación Nacional de Avicultores, Fenavi, o la entidad lo suficientemente representativa del sector con la que en su defecto el Gobierno contrate la administración y recaudo de la cuota de fomento avícola, debe adoptar una estructura democrática que permita a los gravados con la contribución parafiscal, su participación efectiva en la administración y recaudo de los recursos del Fondo Nacional Avícola.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto y por los cargos analizados, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º de la Ley 117 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.»

(1) C-543 de 2001 (mayo 23), M. P. Álvaro Tafur Galvis.

(2) C-543 de 2001.

(3) Cita en la cita: “Concordante con el artículo 189-23 C.P.”

(4) C-543 de 2001 (mayo 23), M. P. Álvaro Tafur Galvis.

(5) C-543 de 2001.

(6) Apartes de la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso 175 de 1993, páginas 10 y 11.

(7) C- 543 de 2001.

(8) C-543 de 2001.

(9) ART. 32.—Fondos parafiscales agropecuarios o pesqueros. Los recursos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras y los patrimonios formados por estos, constituirán fondos especiales en las entidades administradoras, las cuales estarán obligadas a manejarlos en cuentas separadas, de modo que no se confundan con los recursos y patrimonio propios de dichas entidades. / Los ingresos de los fondos parafiscales serán los siguientes: /1. El producto de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras establecidas en la ley. /2. Los rendimientos por el manejo de sus recursos, incluidos los financieros. /3. Los derivados de las operaciones que se realicen con recursos de los respectivos fondos. / 4. El producto de la venta o liquidación de sus activos e inversiones. /5. Los recursos de crédito. /6. Las donaciones o los aportes que reciban. / Los recursos de los fondos parafiscales solamente podrán ser utilizados para las finalidades señaladas en la ley que establezca cada contribución.

ART. 33.—Presupuesto de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros. La preparación, aprobación, ejecución, control, liquidación y actualización de los presupuestos generales de ingresos y gastos de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros, se sujetarán a los principios y normas contenidos en la ley que establezca la respectiva contribución parafiscal y en el contrato especial celebrado para su administración./ Las entidades administradoras elaborarán presupuestos anuales de ingresos y gastos, los cuales deberán ser aprobados por sus órganos directivos previstos en las normas legales y contractuales, con el voto favorable del ministro correspondiente o su delegado, según la ley,. dicho voto favorable no implica obligaciones a cargo del presupuesto general de la Nación por estos conceptos.

(10) C-678 de 1998.

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