Sentencia C-1339 de octubre 4 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1339/2000 

Ref.: Expediente D-2906

Magistrado Ponente:

Antonio Barrera Carbonell

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 272 de 2000.

Actor: Rosa Inés León Guevara.

Bogotá, D.C., octubre cuatro de dos mil.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones y fundamentos

1. El problema jurídico planteado.

Conforme a los cargos de la demanda, las intervenciones registradas dentro del proceso y el concepto del Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte establecer si el Presidente de la República se excedió en el uso de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 573 de 2000, y si las funciones otorgadas a la Auditoría General de la República y al auditor, son extrañas o contrarias a las que, según la Constitución, puede asignárseles, en su carácter de órganos de control fiscal de las entidades que en el orden nacional y territorial ejercen a su vez la misión de vigilancia fiscal de los sujetos que manejan bienes y recursos públicos.

2. Solución al problema.

2.1. En virtud del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, en el término de 15 días contados a partir de su publicación, que ocurrió el día 8 de febrero de 2000, se procediera a:

"2. Determinar la organización y funcionamiento de la auditoría externa de la Contraloría General de la República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996".

2.2. Mediante el Decreto 272 de 2000, que fue publicado en el Diario Oficial Nº 43.905 del 22 de febrero del mismo año, el Gobierno Nacional hizo uso de las referidas facultades. En tal virtud, atendiendo al término señalado para el ejercicio de las mencionadas facultades, considera la Corte que las facultades fueron utilizadas dentro del límite temporal previsto por el legislador. Por lo tanto, desde la perspectiva analizada el decreto en cuestión se ajusta a la Constitución.

2.3. En lo que atañe con el cargo formulado por la actora en cuanto a que el gobierno al dictar el decreto acusado, se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas, considera la Corte que es necesario establecer si aquél en su condición de legislador extraordinario respetó o no los condicionamientos que le fueron señalados por la ley habilitante. A ello procede de la siguiente manera:

Las facultades que le fueron otorgadas al gobierno lo autorizaban para determinar la organización y funcionamiento de la auditoría externa general de la República, en lo no previsto en la Ley 330 de 1996. Al examinar esta ley, que constituye un desarrollo parcial del artículo 308 de la Constitución Política, (1) se observa que la única referencia a la vigilancia de la gestión fiscal por la auditoría se encuentra en el artículo 10, que dice:

(1) Apropiaciones departamentales para honorarios de los diputados y gastos de funcionamiento de las asambleas y contralorías departamentales.

"Vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales. La vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales será ejercida por la auditoría ante la Contraloría General de la República".

Lo anterior indica que, con excepción de la referida atribución de funciones, el gobierno podía ocuparse de regular la materia para la cual fue habilitado por la ley.

Las atribuciones mencionadas, en consecuencia, facultaban al ejecutivo para definir la naturaleza jurídica de la auditoría, sus objetivos, diseñar su estructura administrativa, identificar los órganos que la integran, establecer sus funciones, y arreglar, disponer u organizar los medios materiales y personales necesarios para alcanzar sus finalidades.

En cumplimiento de los cometidos asignados, el gobierno reguló dentro del Decreto 272 de 2000 (arts. 1º a 36) lo relativo a la denominación, naturaleza jurídica, ámbito de competencias, objetivo y funciones de la auditoría, y la organización administrativa, incluida en ésta la designación de los órganos de dirección, administración y operación, y sus funciones, la sede y sus niveles funcionales.

A juicio de la Corte, el gobierno no excedió el límite material de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el legislador. Por consiguiente, por este aspecto el Decreto 272 de 2000 será declarado exequible.

2.4. En lo que concierne a los cargos concretos de inconstitucionalidad que formula la actora contra los artículos 1º, 17, numerales 3º, 7º, 12, 16 y 21, y 35 de dicho decreto, la Corte procede a pronunciarse de la siguiente manera:

a) Específicamente en la Sentencia C-499 de 1998, (2) la Corte, al analizar la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 106 de 1993 y siguiendo la jurisprudencia de la corporación sobre el control fiscal y la autonomía da los órganos que lo ejercen, se refirió extensamente a la naturaleza jurídica de la auditoría de la Contraloría General de la República, en los siguientes términos:

(2) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

"La vigilancia fiscal, conforme a la norma constitucional antes citada, se realiza mediante un control financiero, de gestión y de resultados enmarcado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”.

"Esta corporación ha señalado que el control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”. (3) En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gestión fiscal hace referencia a la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición. (4) A su turno, según la Corte, la vigilancia de esta gestión “se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración". (5)

(3) C-132 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este mismo sentido, véanse, las C-534 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz; C-167 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-374 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(4) C-529 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Véanse, también, las C-586 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo y C-570 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) C-529 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el ejercicio del control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los órganos que lo lleven a cabo sean de carácter técnico y gocen de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica. (6) De manera general, la corporación ha considerado que la autonomía que ostentan los organismos que llevan a cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del Estado unitario (C.P., art. 1º), lo cual significa que ésta se ejerce con arreglo a los principios establecidos por la Constitución Política y la ley. (7) En este sentido la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el “establecimiento de una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos”. (8)

(6) C-132 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-374 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-534 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz; SC-167 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-586 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo; C-100 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-272 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(7) C-272 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(8) C-272 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

"4. Para cumplir a cabalidad con las misiones que la Constitución Política le ha asignado (C.P., arts. 267 y 268), la Contraloría General de la República requiere de los recursos y bienes públicos necesarios para su funcionamiento eficiente. Por estos motivos, esta entidad ha sido incluida en la ley orgánica del presupuesto como uno de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación (D. 111/96, art. 3º). De este modo, la Contraloría, en cuanto administra, ejecuta, gasta y adquiere recursos públicos como cualquier otro organismo estatal, realiza una gestión fiscal que debe ceñirse a las normas constitucionales y orgánicas presupuestales respectivas”.

"El cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art. 2º) y la exigencia constitucional de manejar con diligencia y probidad los dineros públicos (C.P., art. 209), (9) implican que la gestión fiscal que lleve a cabo la Contraloría General de la República no quede exenta de vigilancia. En efecto, el hecho de que, según las normas constitucionales, esta entidad sea el máximo órgano de control fiscal en la organización estatal colombiana no significa que la gestión fiscal que realiza con los recursos públicos que le asigne el presupuesto general de la Nación, no sea susceptible de la misma vigilancia fiscal a que están sujetos todos los otros organismos y entidades del Estado”.

(9) C-586 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo.

"Ahora bien, atentaría contra los principios constitucionales de equidad, transparencia e imparcialidad (C.P., arts. 209 y 267) el que fuera la propia Contraloría General de la República la que llevara a cabo, de manera exclusiva, la vigilancia sobre sus propios actos de gestión fiscal. Por este motivo, la Carta Política, en su artículo 274, determinó que el control de la gestión fiscal desarrollada por la entidad antes anotada fuera ejecutada por un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia".

"Aunque la norma constitucional no especifica en qué términos debe desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es así, la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la Constitución Política debe contar con todas aquellas garantías de autonomía que el estatuto superior depara a los órganos que llevan a cabo la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia para la realización de sus funciones”.

"Por estos motivos, las normas legales que desarrollen el artículo 274 de la Carta y establezcan el diseño, funciones y competencias de la auditoría de la Contraloría General de la República deben permitir que ésta sea autónoma para desarrollar sus competencias. Es decir, la mencionada auditoría debe contar con autonomía administrativa, presupuestal y jurídica frente a la Contraloría General de la República, de acuerdo a los términos que se definen a continuación”.

"5. Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y las disposiciones del artículo 267 de la Carta Política, la autonomía genérica antes señalada se traduce en tres características específicas y concurrentes: (1) autonomía administrativa; (2) autonomía presupuestal; y, (3) autonomía jurídica".

"En punto a la autonomía administrativa de los organismos que ejercen el control fiscal externo, la corporación ha señalado que ésta consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades y funciones inherentes a su propia organización y a las que les corresponde cumplir de conformidad con los artículos 267 y 268 del estatuto superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades públicas”. (10)

(10) C-100 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-272 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

"Respecto a la autonomía presupuestal de las entidades u órganos que llevan a cabo un control externo de la gestión fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que consiste en la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a través de la contratación y de la ordenación del gasto (11) o, dicho de otro modo, el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reside en las facultades de manejo, administración y disposición de los recursos previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto, todo esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley orgánica del presupuesto”. (12)

(11) C-592 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(12) C-101 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-283 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

"Por último, la autonomía jurídica de los órganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que el servidor público que ostenta la dirección del órgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar sometidos a la aprobación, al control o a la revisión por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha estimado que la autonomía jurídica de los organismos de control resulta vuInerada cuando una disposición legal (1) somete al supremo director de un órgano de control a algún tipo de dirección funcional o jerárquica en asuntos que conforme a la Constitución Política, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias del organismo de control a funcionarios que no dependan jerárquicamente de quien ostenta la dirección do ese órgano; y, (3) atribuye funciones que, según la Carta Política, son exclusivas del director del órgano de control, a un funcionario distinto a éste”. (13)

(13) T-006 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-283 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

b) En relación con el cargo según el cual el artículo 1º crea un nuevo órgano, no previsto por el artículo 274 de la Constitución, al señalar que la Auditoría General de la República es un organismo encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, la Corte considera que no le asiste razón al demandante.

En efecto, como lo señaló la Corte en la Sentencia C-499 de 1998, es de la esencia del órgano de control de la gestión fiscal de las contralorías, su carácter técnico; estar dotado, de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica, y poseer una estructura y organización administrativa propias, que lo habiliten para ejercer sus competencias, con la misma intensidad y de acuerdo con los principios que regulan el control fiscal que aquéllas ejercen.

No resulta inconstitucional, por lo tanto, que en desarrollo del artículo 274 de la Constitución se institucionalice en la referida norma el órgano de control, con la denominación de auditoría general de la República, con las características anotadas, y que se institucionalice igualmente el órgano persona, es decir, el auditor, bajo cuya dirección se encuentra aquélla.

Por lo anterior, el artículo 1º del Decreto 272 de 2000 será declarado exequible.

c) En cuanto al artículo 35 del Decreto 272 de 2000, en donde se establece que las menciones que hagan las normas que continúen vigentes a la auditoría ante la Contraloría General de la República o a su auditoría externa, se entenderán referidas a la auditoría general de la República, sobre el cual la censura emplea los mismos razonamientos hechos en torno a la inconstitucionalidad del artículo 1º, la Corte se remite a lo expresado en la letra anterior. En consecuencia, esta norma será declarada exequible.

d) En relación con los cargos formulados contra distintos numerales del artículo 17 (funciones del auditor general de la República) dada la diversidad de materias que ellos regulan, la Corte analizará a continuación la preceptiva de cada uno de dichos numerales, en los siguientes términos:

— La función de promover las acciones pertinentes para resolver los conflictos de competencias que se susciten entre las entidades sometidas a su vigilancia:

No obstante que, por regla general las competencias de las autoridades administrativas y, desde luego, las que ejercen los órganos de control fiscal, están delimitadas por la Constitución y la ley, el ejercicio de aquéllas puede dar origen a discrepancias en torno a quien es el titular de una determinada atribución y el competente, por consiguiente, para adoptar una concreta determinación. Se presenta de este modo un conflicto de competencias que naturalmente no pueden resolver los órganos enfrentados, sino un órgano dotado de la autoridad y la correspondiente autonomía e independencia para resolver el conflicto.

En nuestro sistema jurídico la facultad para dirimir los conflictos de competencia ha sido confiada a los órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Según el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo los conflictos de competencia administrativos se promoverán de oficio o a solicitud de parte, conforme al procedimiento que en dicha norma se regula.

La norma acusada solamente habilita como sujeto procesal a la auditoría para promover ante el órgano competente la acción pertinente para que éste proceda a resolver el correspondiente conflicto de competencia entre las entidades sometidas a su control. En manera alguna, aquélla le atribuye a la auditoría la facultad para desatar el conflicto.

Se justifica la referida atribución en cabeza de la auditoría, en la medida en que ella constituye una función complementaria a la del ejercicio del control fiscal que sobre las contralorías se le ha asignado, que se adecua a la necesidad de asegurar y realizar el principio de eficiencia a que alude el artículo 209 de la Constitución, impulsando la pronta solución de dichos conflictos. La no intervención de la auditoría en estos asuntos, podría dilatar su solución, y afectar el buen servicio y la eficiencia de los organismos vigilados por ésta.

En tales circunstancias, la norma no viola ninguna norma de la Constitución y será declarada exequible.

— La función de certificar la gestión y resultados de las entidades sometidas a su vigilancia.

Considera la Corte que el numeral 7º del artículo 17 del decreto que consagra dicha función se ajusta a la Constitución, por las siguientes razones:

La función de control fiscal asignada a la auditoría comprende principalmente la de determinar responsabilidades fiscales en que pueden incurrir los funcionarios que a su vez ejercen el control fiscal en las entidades vigiladas. En ello, la Corte coincide con los argumentos de la demandante y del interviniente a favor de la Contraloría General de la República.

No obstante, que así como se prevé que la vigilancia del control fiscal del Estado, por parte de las contralorías, incluye el ejercicio de un control financiero de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía y la equidad (art. 267, inc. 3º), también la vigilancia que sobre éstas ejerce la auditoría debe tener el mismo alcance e intensidad.

A juicio de la Corte, la función de la auditoría no puede quedar reducida al examen de la simple ejecución presupuestal, sino que debe comprender adicionalmente la valoración de la gestión y los resultados de la actividad fiscal que desarrollan las contralorías.

No se trata de una coadministración, pues la función de certificación mencionada no comporta una interferencia en las funciones internas de las contralorías, simplemente constituye una manifestación deducida de la verificación y calificación acerca de la gestión y sus resultados de la actividad fiscal de las contralorías.

En síntesis, si la actividad esencial de la auditoría es la vigilancia de la gestión fiscal sobre el manejo de los bienes y recursos públicos, que es la misma que desarrollan las contralorías, resulta adecuado y proporcional a la finalidad buscada, que el legislador extraordinario haya previsto para aquélla similares atribuciones a las que se le otorgan a éstas.

En virtud de lo anterior, se declarará exequible la norma acusada.

— La función excepcional de vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales y distritales.

La Corte en la Sentencia C-110 de 1998 (14) se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 330 de 1996, que atribuyó la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales a la auditoría ante la Contraloría General de la República, con fundamento en los siguientes argumentos:

“... Del simple texto del artículo 274 superior, es claro que el Constituyente no limitó, en manera alguna, la facultad que él mismo le dio al Congreso de la República, para fijar la manera de ejercer la vigilancia de las contralorías departamentales, distritales y municipales, razón por la cual no se entiende por qué no hubiera podido el legislador encargar dicha tarea, en el nivel departamental, al auditor de la Contraloría General de la República”.

"Ahora, ¿por qué la función del auditor, a que se refiere el inciso primero del artículo 274 constitucional, no es taxativa como lo supone el actor? Pues por la sencilla razón, ya expresada por el representante del Ministerio de Hacienda, de que dicha norma no pretende regular las atribuciones del auditor, sino establecer la forma en que se vigilará la gestión fiscal de las contralorías en los diferentes niveles territoriales, a saber: a nivel nacional, por el auditor de la Contraloría General de la República, y a nivel seccional y local (departamentos, distritos y municipios), en la forma que disponga la ley”.

(...).

"En efecto, el demandante pretende llegar a una supuesta intención del Constituyente que, vale decir, no se deriva ni de la ubicación del artículo 274 dentro de la Carta Política, ni de la materia que regula, vista sistemáticamente y menos de su texto, el cual claramente encarga al legislador, como antes quedó sentado, la forma de llevar a cabo la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales, distritales y municipales.

Además, si bien es cierto que el artículo 113 superior, establece la división de las distintas competencias de los órganos estatales, la verdad es que de ella no se puede sacar la conclusión a que llega el demandante, en el sentido de que cuando el Constituyente determina funciones para ciertos funcionarios u órganos, éstas deben entenderse taxativas y, por ende, vedada la intervención del legislador para regularlas”.

Ciertamente el inciso 1º del artículo 274 establece que la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República será ejercida por el auditor; pero en el inciso siguiente se establece que “la ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal". Por lo tanto, no es inconstitucional que el legislador asigne al mismo órgano especializado que ejerce la vigilancia de la gestión fiscal de dicha contraloría, la vigilancia de los órganos que realizan idéntica función a nivel departamental, distrital y municipal.

Debe entenderse, que al autorizar la norma sub examine a la auditoría general para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías municipales y distritales, lo hace con el fin de darle desarrollo al inciso segundo del artículo 274 constitucional, y dentro de esta perspectiva, no resulta aquélla reprochable, dada la circunstancia de que cumple apropiadamente con la voluntad del Constituyente en el sentido que, por disposición legal, sea la auditoría general la entidad encargada de ejercer el control fiscal sobre los organismos que ejercen esta función a nivel territorial.

Y ello debe ser así, si se escruta el espíritu del mencionado artículo 274, porque de su tenor se infiere que el Constituyente se propuso establecer una especie de control fiscal de segundo nivel, que se ejerce, no sólo sobre las entidades nacionales o territoriales que manejan fondos o recursos públicos, cuya responsabilidad es de las contralorías, sino sobre el manejo de bienes y recursos por estas entidades, pues como lo advirtió la Corte en la Sentencia C-499 de 1998, ellas también requieren de aportes y de bienes del Estado para su funcionamiento y, como cualquier otro organismo público, deben obrar con diligencia, responsabilidad y probidad en dicho manejo.

No obstante, que el inciso 2º del artículo 274 de la Constitución establece que es facultad del legislador determinar la manera en que debe ejercerse la aludida vigilancia, éste no puede actuar en forma arbitraria en la precisión de los términos en que ella debe realizarse, dado que debe consultar el sentido de la finalidad constitucional que se persigue con aquélla, que ya ha quedado delimitada.

Conforme con lo anterior, a juicio de la Corte, lo que sí carece de respaldo constitucional es que la norma acusada disponga que la vigilancia de los organismos de control fiscal territorial se ejerza a solicitud de terceros, que desde luego pueden estar o no interesados en dicho control, como es el caso de los gobiernos departamental, distrital y municipal o las comisiones permanentes del Congreso o de las asambleas o concejos o los ciudadanos, en razón de que la vigilancia de la gestión fiscal por el auditor, sea que se ejerza ante la Contraloría General de la República o frente a los organismos de control fiscal territorial, no puede ser facultativa, es decir, no puede ser una función rogada o que dependa de la voluntad de terceros, sino indispensable y obligatoria por el notorio interés público que ella envuelve.

No resulta tampoco razonable, por los argumentos antes expuestos, que se exima de control a la Contraloría del Distrito Capital de Bogotá.

Por las razones expuestas, se declarará exequible el numeral 12 del artículo 17 del Decreto 2000 salvo las expresiones: “en forma excepcional" y “previa solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal; de cualquier comisión permanente del Congreso de la República; de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales o de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación ciudadana que establece la ley. Este control no será aplicable a la Contraloría del Distrito Capital de Santafé de Bogotá".

— Las funciones para adoptar la planta de personal, proveer los empleos, distribuir los cargos, conformar grupos internos de trabajo y concejos y comités asesores.

La facultad que se atribuye al auditor para adoptar la planta de personal, es algo consustancial con la autonomía jurídica y administrativa que se predica de todo órgano de control. Pero podría agregarse que, según el artículo 150-23 de la Constitución corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, de suerte que no resulta extraño que el legislador al regular la función fiscal de la auditoría le haya confiado la mencionada competencia al auditor.

Por lo demás, como lo expresó la Corte en la Sentencia C-272 de 1996 los diferentes aspectos que comprende el tema de la función pública en la Constitución, necesariamente se vinculan con la estructura, la organización y el funcionamiento de la administración y, se agrega, tanto de la activa como de la pasiva o de control. Ello se confirma con lo que igualmente expresó la Corte en la Sentencia C-299 de 1994, (15) en la cual se dijo:

(15) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

"En sentido general, la estructura y funcionamiento de la administración comprende no sólo la identificación de los organismos que la integran sino la regulación de los elementos activos que intervienen en su composición y funcionamiento, como los relativos al manejo y vinculación de los recursos humanos al servicio de tales organismos, su régimen salarial y disciplinario, el sistema de prestaciones a que tienen derecho los empleados públicos y los trabajadores oficiales, así como los medios materiales (recursos económicos y físicos), requeridos para el desarrollo de su acción”.

En lo que atañe con las previsiones normativas relativas a la provisión de empleos, la distribución de cargos, la conformación de grupos internos de trabajo, consejos y comités asesores, que sean necesarios para el cumplimiento eficiente y eficaz de las competencias de la auditoría, estima la Corte que funciones de esta estirpe en cabeza del auditor, responden igualmente a la autonomía jurídica, administrativa y funcional que le es propia a dicho organismo. Pero debe tenerse en cuenta que la conformación de grupos internos de trabajo, no debe entenderse como atribución en cabeza del auditor para modificar la estructura administrativa interna, ni mucho menos la planta de personal, omitiendo los requisitos de ley.

En consecuencia, se declarará exequible el numeral 16 del artículo 17 del Decreto 272 de 2000.

— La asignación de funciones genéricas al auditor.

El numeral 21 del artículo 17 prevé que además de las funciones expresamente asignadas al auditor, este funcionario puede cumplir “Las demás que no estén expresamente relacionadas en este decreto y que sean inherentes a la naturaleza del cargo, sin perjuicio de las delegaciones a que hubiere lugar, así como, aquellas que le sean asignadas por la Constitución y la ley".

Estima la Corte, que el principio de legalidad exige la precisión de las funciones que deben desarrollar los servidores públicos al servicio del Estado, para efectos de poderles exigir las consiguientes responsabilidades (C.P., arts. 6º, 121, 122 y 123, inc. 2º). Por lo tanto resulta contrario a la Constitución la asignación genérica de competencias que se hace al auditor en dicha norma. Por ello, ésta será declarada inexequible.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el Decreto 272 de 2000, en cuanto no hubo exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas al gobierno, según la Ley 573 de 2000, salvo lo que se dispone en los ordinales 3º y 4º de la parte resolutiva de esta sentencia.

2. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º y 17, numerales 3º, 7º, y 16, así como el artículo 35 del Decreto 272 de 2000.

3. Declarar EXEQUIBLE el numeral 12 del artículo 17, salvo las expresiones “en forma excepcional" y “previa solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal; de cualquier comisión permanente del Congreso de la República; de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales o de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación ciudadana que establece la ley. Este control no será aplicable a la Contraloría del Distrito Capital de Santafé de Bogotá” que se declaran INEXEQUIBLES.

4. Declarar INEXEQUIBLE el numeral 21 del artículo 17 del Decreto 272 de 2000.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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