Sentencia C-1344 de octubre de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia Número C-1344 de 2000

Ref. Exp.: D-2928

Magistrado Ponente:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 10 la Ley 555 de 2000

Bogotá, D.C., cuatro de octubre de dos mil.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada. A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.883 del 7 de febrero de 2000 y se subraya lo demandado:

“LEY 555 DE 2000

Por la cual se regula la prestación de los servicios de comunicación personal, PCS y se dictan otras disposiciones.

(...).

“ART. 10.—Condiciones en que se deberán prestar los servicios de comunicación personal, PCS. De conformidad con la Constitución y la ley, el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones en que se deberán prestar los servicios de comunicación personal, PCS, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

El servicio se prestará en todo el territorio nacional, tanto en las zonas urbanas y rurales, en condiciones para que la mayoría de los colombianos, puedan tener acceso a este servicio público.

Las concesiones para la prestación de servicios de comunicación personal, PCS, se harán conforme a la atribución de bandas de frecuencia que realice el Ministerio de Comunicaciones.

Toda propuesta para que se asignen frecuencias para la operación de servicios PCS, incluirá un plan mínimo de expansión de obligatorio cumplimiento, en condiciones especiales a los municipios con mayor índice de necesidades básicas insatisfechas dentro de la respectiva área de concesión. Dichos planes deberán realizarse en un término no mayor a cinco (5) años y su incumplimiento generará las sanciones a que haya lugar de acuerdo con lo previsto en la ley.

Para las concesiones iniciales, el plan mínimo de expansión en ningún caso será inferior al plan mínimo establecido para los operadores de TMC.

PAR.—Régimen de competencia. La Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad de inspección, vigilancia y control de los regímenes de libre y leal competencia en los servicios no domiciliarios de comunicaciones, así como de todos los demás sectores económicos. En tal calidad, la superintendencia aplicará y velará por la observancia de las disposiciones contenidas en la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y y la Ley 256 de 1996, contando para ello con sus facultades ordinarias y siguiendo para el efecto el procedimiento general aplicable, sin perjuicio de las atribuciones regulatorias de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Televisión”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

En los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

2. Aclaración previa

Dado que la doctora Martha Sáchica de Moncaleano, quien desde el 1º de septiembre del presente año se desempeña como magistrada encargada del despacho que ocupaba el doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, se declaró impedida para conocer del presente proceso debido a su parentesco con el demandante, la Sala Plena de la Corte en sesión del 13 de septiembre de los corrientes decidió aceptar dicho impedimento y ordenó pasar el expediente al magistrado Carlos Gaviria Díaz, quien actúa como ponente.

3. Planteamiento del problema

Corresponde en esta oportunidad a la Corte decidir si el parágrafo del artículo 10 de la Ley 555 de 2000 infringe el principio de unidad materia o cualquier otro precepto superior. Pero antes es conveniente anotar que el presente proyecto de sentencia corresponde en su integridad al que dejó registrado el doctor Cifuentes Muñoz, antes de retirarse de la Corte, cuyo contenido lo comparte plenamente el ponente.

3.1. El principio de unidad de materia

Todo proyecto de ley, ordena el artículo 158 de la Constitución Política, debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Este mandato superior, conocido como principio de unidad de materia, ha sido desarrollado por la Corte Constitucional, así:

“El artículo 158 de la Constitución Política contiene un precepto análogo al que recogía el artículo 77 de la Constitución anterior (Acto Legislativo Nº 1 de 1968). Ordena la norma constitucional que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión (...)”.

“La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.

La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley.

La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como factor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.

Anótase que el término “materia“, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”.

4. El tema dominante de la Ley 55 de 2000 gira en torno de la prestación de los servicios de comunicación personal (PCS), los que se definen literalmente en el artículo 2º de dicha ley como aquellos “servicios públicos de telecomunicaciones, no domiciliarios, móviles o fijos, de ámbito y cubrimiento nacional, que se prestan haciendo uso de una red terrestre de telecomunicaciones, cuyo elemento fundamental es el espectro electromagnético asignado, que proporcionan en sí mismos capacidad completa para la comunicación entre usuarios PCS, y, a través de la interconexión con las redes de telecomunicaciones del Estado con usuarios de dichas redes”. Agrega la norma que estos servicios permiten la transmisión de voz, datos e imágenes tanto fijas como móviles y se prestan utilizando la banda de frecuencia que para el efecto atribuya y asigne el Ministerio de Comunicaciones.

La Ley 555 de 2000 se ocupa de varios aspectos del aludido tema: objeto redes de PCS; prestación de servicios de comunicación personal; principios generales de contratación aplicables a los servicios de comunicación personal plazo de la concesión para los servicios PCS; naturaleza de los concesionarios de los servicios PCS; modificación de la concesión; procedimiento de selección de contratistas; pliego de condiciones; audiencia pública; subasta, valor mínimo; garantía de seriedad de las propuestas; contraprestaciones económicas de los concesionarios de servicios PCS; condiciones de prestación de los servicios; concesiones iniciales; nuevas concesiones; audiencia pública de subasta; inversión extranjera en la prestación de servicios PCS; competencias de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones para promover y regular la competencia para los operadores de los servicios de comunicación personal; recaudos de pagos que efectúen los operadores de PCS; régimen de protección del usuario de los servicios de PCS; criterios para la adjudicación de contratos y concesiones.

5. El parágrafo del artículo 10 de la citada ley señala que la Superintendencia de Industria y Comercio será la autoridad que ejercerá las funciones de inspección, vigilancia y control de los regímenes de libre y leal competencia en los servicios no domiciliarios de comunicaciones, así como de todos los demás sectores económicos, para lo cual aplicará la Ley 155 de 1959, el Decreto 2113 de 1992 y la Ley 256 de 1996, “sin perjuicio de las atribuciones regulatorias de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y de la Comisión Nacional de Televisión”.

La determinación de las condiciones de libre y leal competencia en el campo de los servicios de comunicación personal, no es un asunto que escape al propósito de regulación integral de esta actividad. Independientemente de su contenido concreto y específico, el mencionado servicio tiene el carácter de actividad económica que con arreglo a la ley se convierte en la actividad principal de los operadores autorizados para suministrarlo a las personas que lo demanden.

Las normas vigentes sobre libre y leal competencia económica —Ley 155 de 1959, Decreto 2153 de 1992, Ley 256 de 1996—, se aplican por regla general a todos los empresarios y empresas que concurren al mercado a ofrecer sus bienes y servicios. Los límites a la actividad económica —asociados al régimen de las prácticas comerciales restrictivas o de las normas que garantizan la libre y leal competencia económica—, pueden referirse a todos los sectores o complementarse con regulaciones especiales que consulten las condiciones de un determinado género de empresas. Estas normas legales, en cierta medida, desarrollan los principios constitucionales que aseguran la libre competencia, garantizan los derechos del consumidor y proscriben abusos en el mercado.

No cabe entonces censurar al legislador que dispone la aplicación del régimen general de libre y leal competencia a la actividad económica que se propone regular de manera integral. De una parte, la remisión que se hace al anotado régimen corresponde a una técnica de integración normativa que puede legítimamente emplear la ley y que evita la reiteración innecesaria de cuerpos normativos aplicables al asunto tratado. De otra parte, el mandato legal que impone el respeto del régimen común de libre y leal competencia a las empresas de servicios no domiciliarios de comunicaciones, no es extraño al tema central que desarrolla la ley. Si el legislador pretendió dictar una regulación completa relativa a los operadores de dichos servicios, no se ve por qué no pueda entrar a establecer las reglas que ellos deben observar como partícipes de ese mercado. La lectura atenta de la ley lleva a la conclusión de que un objetivo sistemático persiguió el legislador. En efecto, en el estatuto se encuentran reglas que ordena la relación del Estado con los operadores de los servicios de comunicación personal; así mismo, se establecen disposiciones que introducen pautas de comportamiento para gobernar las relaciones entre los operadores y los usuarios. El régimen de libre y leal competencia económica, por lo demás, básicamente se predica de las relaciones de los operadores entre sí como participantes de un mismo mercado.

6. Podría sostenerse que la mención al régimen de competencia debería limitarse a las empresas que prestan los servicios de comunicación personal, sin extenderse de manera general a los “servicios no domiciliarios de comunicaciones”. Sin embargo, ello no es así, pues los servicios personales de comunicación, regulados por la ley demandada, por definición se ubican dentro del género de los servicios de comunicación no domiciliarios y, por tanto, constituyen una especie de estos últimos. Aunque la disposición legal acusada, bien habría podido contraerse a los servicios de comunicación personal, la ampliación del campo de actuación de la norma legal —respecto de los servicios no domiciliarios de comunicación—, resulta, a juicio de la Corte, vinculada por conexidad a la materia de la ley. Los servicios de comunicación personal, como se sabe, han surgido como alternativa frente a otros sistemas de comunicación no domiciliarios —v. g. la telefonía celular con tecnología digital—, que emulan por integrar en un solo sistema de comunicación móvil un conjunto de servicios inalámbricos con el objeto de aprovechar los últimos desarrollos tecnológicos y ofrecer al cliente una opción personalizada, sin limitaciones de lugar y de tiempo, potenciando su capacidad de interacción con diversas redes. En últimas, los distintos servicios de comunicación no domiciliarios, aunque revisten ciertas particularidades, convergen hacia un mismo mercado y se nutren de los desarrollos de una tecnología en permanente evolución. De ahí que el legislador haya decidido someter a todos los operadores de los servicios de comunicación no domiciliarios a un mismo régimen de competencia. El hecho de que la disposición legal se haya incorporado dentro de las normas que componen la disciplina de una especie de estos servicios, no le resta sentido ni utilidad; tampoco, esta circunstancia permite aserverar que la ley como un todo pierda unidad, pues, se repite, conserva conexidad con el tema general, máxime si se considera que se trata de actores que compiten dentro de un mismo mercado.

7. No obstante, la frase “así como de todos los demás sectores económicos”, que pertenece al parágrafo demandado, resulta inconstitucional. No existe ninguna conexidad entre este aserto de la ley, y el tema central que en ella se desarrolla. La Ley 555 de 2000 no se ocupa de regular el fenómeno económico en general. Como se ha expresado, su cometido específico se restringe a los servicios de comunicación personal. Sólo por las razones expresadas se advierte que, en lo tocante al régimen de competencia, la ley incidentalmente se refiere a los servicios de comunicación no domiciliarios. Pero, más allá de éstos, la inclusión de “los demás sectores económicos”, se revela excesiva y sin conexión alguna con la materia que sirve de eje a la regulación.

Aparte de la inconstitucionalidad que, por lo expuesto, afecta la frase transcrita del parágrafo del artículo 10 de la Ley 555 de 2000, la Corte no estima que dicha norma viole ningún precepto de la Constitución Política. Dentro del marco de la Carta el legislador es libre de establecer la autoridad pública encargada de velar por el estricto cumplimiento de las normas legales en punto de la libre y leal competencia económica. La atribución de competencias, judiciales o administrativas, en esta materia, no está predeterminada por la Constitución. Puede, por tanto, el legislador concentrar un cúmulo de competencias en un organismo público —v. g. Superintendencia de Industria y Comercio—, o según su afinidad y objeto, distribuirlas entre varias autoridades.

En todo caso, la competencia económica libre y leal, como principio constitucional y legal, como objeto del derecho, tiene autonomía y admite ser tratado con independencia del régimen de los diferentes servicios o actividades económicas. Desde este punto de vista, el hecho de que corresponda a la Comisión Nacional de Televisión trazar y dirigir la política de la televisión, según lo determine la ley, en modo alguno significa que todo lo que ataña a los operadores de este servicio necesariamente comprometa el ejercicio de sus funciones. Estos sujetos son además destinatarios del resto del ordenamiento jurídico y, por serlo, se relacionan de manera distinta con múltiples procedimientos y autoridades. Como operadores económicos, actores del mercado de un servicio, no escapan a las reglas de la competencia leal y libre, por consiguiente, a las autoridades instituidas por la ley para hacer efectivas las obligaciones y deberes de este régimen.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 10 de la Ley 555 de 2000, con excepción de la frase “así como de todos los demás sectores económicos”, que se declara INEXEQUIBLE.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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