Sentencia C-136 de marzo 1 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Exp. D-11564

Magistrado Ponente:

Dr. Alejandro Linares Cantillo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 680 de 2001

Actor: Carlos Libardo Bernal Pulido

Bogotá D.C., primero de marzo de dos mil diecisiete

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto-Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

EXTRACTOS: «A. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla el texto respecto del cual se solicita la exequibilidad condicionada:

“Ley 680 de 2001

(Agosto 8)

“Por la cual se reforman las Leyes14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de Televisión”.

El Congreso de la República de Colombia

Decreta:

(…)

‘ART 11.—Los operadores de Televisión por Suscripción deberán garantizar sin costo alguno a los suscriptores la recepción de los canales colombianos de televisión abierta de carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía satelital en el área de cubrimiento únicamente. Sin embargo, la transmisión de canales locales por parte de los operadores de Televisión por Suscripción estará condicionada a la capacidad técnica del operado’”.

(…)

II. Consideraciones

A. Cuestiones previas

Aptitud sustancial de la demanda 

1. El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del artículo 11 de la Ley 680 de 2001, por ser contraria la interpretación constitucional otorgada a dicho artículo por la ANTV, según dicha interpretación se evidencia en la Resolución 2291 de 2014 de la mencionada entidad. En opinión del demandante, la interpretación vulnera los artículos 13, 61 y 333 de la Constitución. Esta misma solicitud, fue formulada por los siguientes intervinientes en el proceso de constitucionalidad: la Dirección Nacional de Derecho de Autor Universidad del Rosario, Caracol Televisión, Actores Sociedad Colombiana de Gestión, RCN Televisión S.A., Egeda Colombia, el ciudadano Fernando Zapata López. Por lo demás, Radio Televisión de Colombia - RTVC y DirecTV Colombia Ltda., solicitan a la Corte declarar exequible la disposición demandada.

2. A su turno, intervinientes en el proceso de constitucionalidad, tales como, la ANTV, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones - Andesco, UNE EPM Telecomunicaciones S.A., Telmex, y el Procurador General de la Nación, consideran que la Corte debe inhibirse en el presente caso, principalmente con fundamento en dos argumentos que se pueden resumir en el siguiente sentido (i) el fenómeno de la cosa juzgada constitucional el cual operó en este caso, por lo dispuesto en la Sentencia C-654 de 2003, o (ii) no se evidencia la aptitud de la demanda, de conformidad con los lineamientos establecidos en el Decreto 2067 y en la jurisprudencia constitucional, por cuanto, se trata de una decisión de la administración y en esta medida no cumple con los requisitos para ser tenida como derecho viviente. Un acto administrativo debe ser controlable por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal y como cursa en la actualidad un proceso de nulidad simple de la Resolución 2291 de 2014.

3. De acuerdo con los argumentos previamente expuestos, le corresponde a esta Corte en primer lugar, establecer si la Corte es competente para analizar una interpretación de una autoridad administrativa en un acto administrativo. En consecuencia, se estudiará de manera previa en esta sentencia (i) el control de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales y administrativas; (ii) requisitos de las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre dichas interpretaciones; y (iii) si en el presente caso, la demanda reúne los requisitos señalados en la jurisprudencia para activar la competencia de la Corte.

4. En segundo lugar, de ser superado de forma positiva el estudio sobre la idoneidad de la competencia de la Corte, deberá determinar este Tribunal si el articulo demandado desconoce efectivamente o no, el artículo 243 de la Carta, por existir aparentemente cosa juzgada en relación con la Sentencia C-654 de 2003. A partir de este análisis, deberá la Corte evaluar finalmente, si la interpretación de la norma acusada se ajusta a la Constitución, sobre la base de los cargos presentados en la demanda.

Análisis sobre el control de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales y administrativas. Reiteración de jurisprudencia 

5. La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente en su jurisprudencia(12), que no le corresponde al juez constitucional, en principio, resolver controversias derivadas del proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues el objeto principal del control que ejerce la Corte a través de la acción pública de inconstitucionalidad es el de realizar un juicio abstracto de confrontación entre las normas acusadas y la Carta Política, para derivar de allí su conformidad u oposición con el texto constitucional(13). De allí que como se evidencia en las sentencias C-496 de 1994 y C-081 de 1996, no le compete en principio a la Corte, cuestionar el sentido o alcance que a tales disposiciones le hayan fijado las autoridades judiciales o administrativas correspondientes, en la medida en que los conflictos que surgen en la aplicación de la ley, deben ser resueltos por los jueces ordinarios.

6. No obstante, esta regla no es absoluta, pues en ciertas ocasiones la Corte ha reconocido su competencia para pronunciarse en conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, siempre que dicha interpretación involucre problemas de interpretación constitucional(14). Al respecto, en la Sentencia C-354 de 2015 este Tribunal señaló que “cabe el pronunciamiento de la Corte en los casos en que existan interpretaciones judiciales o administrativas contrarias a la Constitución y que se pongan en evidencia mediante una demanda de inconstitucionalidad, siempre que se cumplan con las exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya verificación es necesaria a objeto de evitar el riesgo de interferir, de manera indebida, en el ámbito de competencia de otros poderes públicos, irrespetando el principio de legalidad y de separación de poderes”.

7. En este sentido, manifestó la Corte en su Sentencia C-259 de 2015 que “[E]n lo atinente a la teoría del derecho viviente el fundamento que en ella encuentra el control constitucional de interpretaciones judiciales radica en que la mencionada teoría propicia la realización de un juicio de constitucionalidad basado en el contexto dentro del cual la disposición “ha sido interpretada” o “ha vivido”, de modo que el pronunciamiento de la Corte no se funde en los sentidos hipotéticos de la disposición controlada, sino en su “sentido real” conferido por “la jurisdicción responsable de aplicarla”, de modo que si ese sentido real está “claramente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad”, la Corte debe admitirlo “como el sentido en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al momento de decidir sobre su exequibilidad”(15).

8. Con base en lo anterior, se puede establecer que se trata de una suerte de control, verdaderamente excepcional, que se explica si se tienen en cuenta los criterios trazados por la jurisprudencia al respecto:

a. En primer lugar, es necesario aclarar que en la acción pública de inconstitucionalidad el control se ejerce sobre los contenidos normativos de una disposición con fuerza material de ley. En este sentido, la diferencia conceptual entre “disposición” y “norma”, planteada por la doctrina y retomada por la jurisprudencia, resulta vital para comprender el alcance del control constitucional. Así lo reconoció la Corte en la Sentencia C-1046 de 2001, cuando sostuvo:

“[E]n general las expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, artículos, disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin embargo, lo cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el resultado de las misma”.

En otras palabras, “La jurisprudencia de esta corporación(16), entonces, ha contemplado la hipótesis según la cual es posible asumir excepcionalmente el control de constitucionalidad(17) sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no exclusivamente contra la literalidad del texto normativo correspondiente, cuando dicha práctica jurídica genera una comprensión estable y extendida del precepto legal correspondiente”(18).

De esta manera, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, es posible que de un mismo “enunciado normativo” se deriven varias “normas”, algunas de las cuales son compatibles con la Constitución y otras no(19). En este escenario, la labor de la Corte consiste en examinar qué interpretaciones de una disposición (normas) son válidas frente a la Constitución, para excluir aquellas que definitivamente se reflejan inadmisibles. En palabras de esta Corte(20):

“Mediante el ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, se puede solicitar a la Corte que expulse una determinada o concreta interpretación de una ley por ser contraria a la Constitución (C-494/94, C-081/96, C-650/97, C-375/04, C-250/03, C-426/92). Esta modalidad de control versa sobre las normas jurídicas (cuando se produce con ocasión de una interpretación aplicable a un caso concreto), no sobre disposiciones: no se pretende una sentencia que expulse del ordenamiento la disposición legal, el texto de la ley, pues se parte del supuesto de su constitucionalidad, lo que se pretende expulsar es una o algunas de las posibles interpretaciones de la ley por considerarse contrarias a la Constitución. El demandante pretende una sentencia interpretativa o de constitucionalidad condicionada, no una de simple inexequibilidad”.

Así las cosas, como se establece en la Sentencia C-802 de 2008, en virtud del objeto del control propio de la acción pública de inconstitucionalidad, es plenamente legítimo que un ciudadano reclame la expulsión de interpretaciones judiciales contrarias a la Carta Política, siempre y cuando se cumplan las exigencias que más adelante se precisan.

b. De otra parte, observa la Sala que en desarrollo de esta acción el control constitucional no deja de ser abstracto por el solo hecho de recaer sobre interpretaciones. Si bien el referente objeto de control es la norma o normas que se derivan de una disposición o texto legal, el pronunciamiento del juez constitucional será en cualquier caso en abstracto. Teniendo presente esta característica, la Corte ha explicado que, en dichos eventos, el control abstracto “se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley”(21).

En consecuencia, aunque los ciudadanos pueden solicitar a la Corte la expulsión de aquellas normas que de manera abstracta se derivan de un precepto legal contrario a la Constitución, por esta vía no pueden dirimirse controversias puntuales relacionadas con un litigio particular, para las que existen otros mecanismos puntuales de control constitucional.

c. Ahora bien, el control constitucional sobre ciertas interpretaciones legales pretende armonizar dichas interpretaciones con el carácter normativo y la fuerza vinculante de la Constitución (art. 4º CP), así como con la función de la Corte como garante de la supremacía e integridad de la Constitución (art. 241 CP). Recuérdese que ese principio “se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial responsable —derecho viviente—, ya que en un Estado de Derecho no pueden subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija la Constitución”(22).

De esta manera, como concluye la Sentencia C-802 de 2008, el control frente a las interpretaciones de normas con fuerza material de ley, es válido en la medida en que su objetivo es hacer compatible la labor de los operadores jurídicos (judiciales o administrativos) con los valores, principios, derechos y garantías que subyacen en la Carta Política. No obstante, su naturaleza excepcional implica el cumplimiento de ciertas exigencias, tanto de orden formal como material, las cuales constituyen presupuesto ineludible para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo a través del control abstracto.

d. Igualmente, esta Corte ha señalado que también resulta posible, pero excepcional, el control sobre interpretaciones de la ley formuladas por la administración. Este criterio quedó plasmado en la Sentencia C-1093 de 2003, en lo pertinente, así:

“(…) Esta corporación en varios pronunciamientos ha establecido que en principio no es competencia de la jurisdicción constitucional resolver debates que se susciten respecto de la interpretación o aplicación de las normas legales, porque en esos casos no se trata de confrontar un texto legal con las disposiciones constitucionales, sino el sentido o alcance que de las mismas realicen las autoridades competentes, ya sean judiciales o administrativas. Ello por cuanto la Constitución Política establece una separación entre las distintas jurisdicciones, de ahí que los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia de la aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios […] Con todo, este Tribunal Constitucional ha manifestado que el juicio de constitucionalidad que por mandato superior le corresponde adelantar, también es procedente cuando de la interpretación judicial o administrativa de una disposición legal surja un asunto de relevancia constitucional (…)” (negrillas fuera de texto original).

En este sentido, la Sentencia C-259 de 2015 afirmó que en el caso del control de constitucionalidad sobre las interpretaciones de la administración, “(…) no encuentra el Tribunal Constitucional, razón para ser menos riguroso que en materia de interpretaciones judiciales. La exigencia deriva de las mismas razones que hacen excepcional el control de constitucionalidad sobre los pronunciamientos judiciales. El riesgo de usurpar las competencias conferidas por la Constitución y la ley, a otros órganos o poderes, obliga a la Corte a revisar con igual diligencia, las demandas que se instauren en contra de normas deducidas de los enunciados legales por parte de la administración”.

Requisitos de las demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones judiciales y administrativas. Reiteración de jurisprudencia. 

9. En efecto, con el fin de tener especial cuidado a la hora de evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales o administrativas de textos legales que se demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos requisitos especiales que toda demanda de este tipo debe contener. Exigencias, a su vez, signadas por una “mayor carga argumentativa” por parte del demandante(23). Dichas exigencias, como se indica en la Sentencia C-304 de 2013, buscan preservar la autonomía de los jueces y autoridades administrativas, y el respecto por el principio de legalidad de la competencia. Para efectos de resumir la jurisprudencia constitucional, relacionada con la apreciación de los requisitos de procedencia que deberá cumplir la acción pública de constitucionalidad, se seguirán de cerca los requisitos expuestos y sintetizados en la Sentencia C-802 de 2008, así:

“a. En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano no solo debe señalar cuál es la disposición acusada como inconstitucional (numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2067 de 1991), sino que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición acusada. En otras palabras, solo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo “cuando se establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que según el demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad”. Así, el ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la Constitución, dejando de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la identificación de la norma impugnada.

b. En cuanto al requisito de certeza, las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres dimensiones. Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.

De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples “hipótesis hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales “recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica”.

Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en el Auto 103 de 2005, en cuyo caso la Corte encontró que la demanda se dirigía a cuestionar una práctica habitual de los jueces en la aplicación de un acto administrativo en la jurisdicción ordinaria.

c. En cuanto al requisito de especificidad, en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.

d. En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”.

La jurisprudencia de esta corporación ha sido particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en demandas contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha señalado que el control por esta vía no es procedente si se involucran controversias hermenéuticas o discusiones puramente legales, por cuanto “no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley”, a menos que la controversia “trascienda el ámbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional”.

En la misma dirección ha explicado que no compete a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni adelantar una suerte de “corrección hermenéutica” de las decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisión implique una problemática de orden constitucional.

e. Por último, el requisito de suficiencia exige, en demandas contra interpretaciones judiciales, demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso en particular, pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse”. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la interpretación no solo existe, sino que plantea una verdadera problemática constitucional”.

Con estos elementos de juicio, entra la Corte a examinar si en el asunto objeto de examen la demanda reúne las exigencias señaladas en la jurisprudencia para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo.

Caso concreto 

10. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, procederá la Sala a estudiar la demanda instaurada por el ciudadano Carlos Libardo Bernal Pulido, contra la interpretación que la ANTV le ha otorgado mediante Resolución 2291 de 2014 al artículo 11 de la Ley 680 de 2001, por cuanto en opinión del demandante, la misma vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 61 y 333 de la Carta Política.

11. Respecto de este tipo de acciones, la Corte ha dispuesto su procedencia en casos muy excepcionales, por cuanto, en principio, el control abstracto recae, precisamente, sobre normas legales y no sobre el sentido de su aplicación dado por una autoridad judicial o administrativa competente. Este Tribunal ha indicado que por, regla general, su competencia recae en sede de control constitucional sobre el contenido objetivo de ciertas normas, más no sobre su aplicación, pues se desconocerían en principio (i) la naturaleza abstracta de ese examen; y (ii) la protección superior que se da a la autonomía de separación de jurisdicciones y a la autonomía de los jueces(24).

12. La Corte, no obstante, ha conocido y ha proferido un pronunciamiento de fondo en esta clase de demandas, cuando el problema suscitado entraña un verdadero problema constitucional y se hayan cumplido las exigencias que al efecto la jurisprudencia señala, a saber, claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia los cuales presentan su propia especificidad y exigen una mayor carga argumentativa (ver supra. numeral 10). Dichos requisitos deben estar sustentados y regidos por una exigente carga argumentativa por parte del demandante; de lo contrario, la Sala deberá declararse inhibida para conocer la cuestión litigiosa.

13. En el presente caso, esta Sala considera que en esta ocasión no es posible un pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica planteada, por cuanto la demanda no cumple con el requisito de certeza dispuesto por la jurisprudencia para que proceda el estudio contra una interpretación proferida por una autoridad administrativa. En este mismo sentido, la Corte no puede enmarcar el cargo formulado en una omisión legislativa relativa(25), ni en un cargo por vulneración a la libertad de competencia entre los canales de televisión abierta y los demás canales que hacen parte de la parrilla de los operadores de televisión por suscripción, por cuanto el demandante no presentó los argumentos en dicho sentido, ni los sustentó de la manera como lo establece la jurisprudencia constitucional.

14. Como se mencionó anteriormente, uno de los requisitos exigidos en acciones públicas de inconstitucionalidad que cuestionen interpretaciones judiciales o administrativas, es que el ciudadano señale con certeza, cuál es la disposición legal acusada como inconstitucional (tal como lo establece el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991). Igualmente, que indique con precisión, cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición acusada, porque debe verificarse que se haya señalado tanto el enunciado o disposición, como la norma derivada del mismo, que a juicio del actor, se aparta de la Carta Política. En estos casos, sin embargo, lo que se analiza no es la forma a través de la cual el intérprete atribuye sentido a un texto jurídico, sino el sentido mismo que el juez u órgano administrativo extrae o deduce del texto, el cual se convierte en una regla jurídica. A la vez, debe establecerse que la atribución del sentido cuestionado derive de una ley o norma con fuerza de ley, la cual haya supuesto aplicaciones judiciales y no sea resultado de la mera especulación del actor. Debe establecerse en la demanda que la atribución del sentido cuestionado derive de una ley o norma con fuerza de ley.

15. En la demanda de constitucionalidad formulada, y en seguimiento de lo dispuesto en la Sentencia C-802 de 2008, no observa la Sala el cumplimiento del requisito de certeza, por cuanto la interpretación impugnada no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de la Resolución 2291 de 2014, esto es, de un acto administrativo proferido por la ANTV(26). A pesar de la argumentación expuesta en el texto de la demanda, se evidencia que la interpretación que se cuestiona tiene como pieza esencial una norma de jerarquía sublegal, como lo es la mencionada Resolución. Por consiguiente, la norma demandada por el actor no es de rango legal no formal, ni materialmente, y en esta medida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución, la Corte no es competente para conocer de su constitucionalidad.

16. Adicionalmente, considera la Sala que la interpretación señalada como inconstitucional no se puede exponer sin tener en cuenta lo dispuesto en la mencionada Resolución; en otras palabras, exclusivamente del texto legal impugnado no se puede originar directamente el problema señalado en el escrito de demanda, ya que, lo que en realidad se cuestiona es la interpretación o aplicación directa de la Resolución 2291 de 2014, y no podría ser de otra forma ya que es en el texto de dicha Resolución, en el que se evidencia expresamente la prohibición de exigir una contraprestación económica, para efectos de retransmitir la señal de los canales de televisión abierta en los contenidos de la televisión por suscripción. Por lo que, como se expuso en los numerales 6 a 9 de esta sentencia, la Corte solo puede conocer de demandas de constitucionalidad que cuestionen una interpretación judicial o administrativa derivada directamente de una ley, y no contra actos administrativos. En efecto, ha indicado la Corte en su Sentencia C-1436 de 2000 que “[l]a interpretación de una norma legal puede ser tenida como cargo de la demanda de constitucionalidad, cuando dicha interpretación involucre un problema de carácter constitucional”, y no la de cualquier tipo de disposición, lo cual pretende la presente demanda.

17. En este mismo sentido, en el Auto 103 de 2015, la Corte resolvió un recurso de súplica, en el cual uno de los problemas jurídicos consistía en determinar si existe competencia de la Corte para conocer de las demandas de inconstitucionalidad que tengan por objeto interpretaciones legales que a su vez, se expresen, concreten o materialicen en actos administrativos, o si por el contrario debía rechazarse la demanda por existir manifiesta incompetencia. Para resolver el mencionado problema jurídico, la Corte hizo referencia a la distinción entre disposición jurídica y norma jurídica, y concluyo que “(…) en el presente caso se demanda una interpretación judicial que a su vez supone un juicio de validez de un acto administrativo, e igualmente supone la posibilidad eventual de cuestionar el contenido de este, por lo cual en los términos expresados por el recurrente no es procedente la súplica. Se corrobora entonces el hecho según el cual un eventual estudio de fondo por parte de la Corte de la demanda de la referencia implica necesariamente el pronunciamiento de esta sobre un acto administrativo, cuando sobre este lo que procede es otro tipo de acción frente a otra jurisdicción”.

18. Por lo demás, manifiesta la Sala que la demanda presentada tampoco satisface el requisito de pertinencia en la medida que el demandante se limita a exponer la existencia de un único acto administrativo proferido por la ANTV. En relación con la incompatibilidad entre un acto administrativo y la Constitución, la Corte Constitucional expresó en su Sentencia C-183 de 2016 que “Ciertamente, el actor pretende “probar” que las dos anteriores son interpretaciones deducibles del texto legal, a partir de la cita de una ‘circular conjunta’, emitida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, él mismo señala que la ley sufre una transformación en la circular, pues –en sus propias palabras— allí se observa que “el ‘podrá’ con toda naturalidad migra hacia el ‘debe’”. Con lo cual, el cuestionamiento no estaría entonces dirigido contra la ley, sino contra la circular. Pero, además, con independencia de si su lectura de la circular es o no exacta, debe señalarse que un acto administrativo no es prueba del sentido normativo de una ley. No es propio entonces del control abstracto adelantado por esta Corte examinar la constitucionalidad de una ley tal y como esta ha sido interpretada en un acto singular y único expedido por la administración. La jurisprudencia ha admitido que pueda cuestionarse una ley de la República de acuerdo con su interpretación viviente en la administración pública, pero para ello es necesario que se trate de una posición consistente, consolidada y relevante, y no puede entonces exponerse únicamente un acto que interprete la ley. Así presentado, el argumento del ciudadano no es entonces pertinente, pues no corresponde a una confrontación entre la ley y la Constitución, sino entre un acto administrativo y esta última” (negrillas fuera de texto original)

Es importante destacar que los pronunciamientos de la ANTV, dentro de los cuales se encuentra la Resolución 2291 de 2014, se consideran actos administrativos sujetos de control ante la jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, en la Sentencia C-1436 de 2000 “sí, la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su correspondencia con este, tanto por los aspectos formales como por los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como órgano diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia, la imparcialidad y la coerción para analizar la conducta de la administración y resolver con efectos vinculantes sobre la misma. Esta intervención de la jurisdicción, permite apoyar o desvirtuar la presunción de legalidad que sobre el acto administrativo recae, a través de las acciones concebidas para el efecto, que permiten declarar la nulidad del acto y, cuando a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los daños causados con su expedición”.

En consecuencia, teniendo en cuenta el análisis adelantado sobre el cumplimiento de los requisitos para que proceda un pronunciamiento de fondo, por parte de esta Corte, en demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones proferidas por autoridades administrativas, la Sala deberá declararse inhibida, por tratarse, en el presente caso, de una demanda que no satisfizo las exigencias de certeza y pertinencia.

III. Decisión

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

1. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 11 de la Ley 680 de 2001, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase».

12 Ver, entre otras, sentencias C-426 de 2002, C-259 de 2015.

13 Al respecto, en la Sentencia C-569 de 2004, la Corte estableció que “el control constitucional rogado o por demanda ciudadana es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los jueces. Esta característica ha sido resaltada por esta Corte en numerosas ocasiones, cuando ha dicho que la ‘acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente —en Colombia, la Corte Constitucional— entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales”, y por ello el “análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga’. Con ese criterio, la Corte se ha abstenido, en varios casos, de pronunciarse de fondo sobre ciertas demandas, cuando concluyó que estas cuestionaban no tanto el contenido de la disposición acusada sino su aplicación por algunos tribunales. Por ejemplo, la Sentencia C-380 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, se inhibió de conocer una demanda, que pretendía que la Corte, por medio de una sentencia de exequibilidad condicionada, señalara que la pensión gracia contenida en el literal A del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 también era aplicable a los educadores nacionales. La Corte se inhibió de conocer de la demanda pues consideró que era inepta, por cuanto la acusación no estaba dirigida contra el texto normativo demandado sino contra una pretendida aplicación indebida del mismo”.

14 Ver, Sentencia C-1436 de 2000 y C-259 de 2015.

15 En este mismo sentido, ver sentencias C-842 de 2010, C-645 de 2012. En dichas sentencias se recordó que de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-309 de 2009 “ cuando se censura la interpretación dada a una norma, se debe demostrar el “carácter irrazonable de la hermenéutica (…) por cuanto son las ‘aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija la Constitución’ las que ‘en un Estado de derecho no pueden subsistir’, por cuanto ‘la autonomía que la Corte reconoce a la interpretación legal o judicial como límite de la arbitrariedad e irrazonabilidad de sus respectivos resultados’ y el control de constitucionalidad es ‘una vía expedita para reivindicar el verdadero alcance de la ley y de su validez frente a la Carta, cuando a la luz del derecho viviente esta entra en contradicción con el texto superior”.

16 Cfr. Auto 170 de 2012.

17 Sentencia C-418 de 2014.

18 Ver, Sentencia C-259 de 2015.

19 En la Sentencia C-309 de 2009, la Corte señaló que “De conformidad con la jurisprudencia constitucional, lo anterior es posible con fundamento en la distinción entre disposición y norma, así como en la teoría del derecho viviente. Por virtud del primero de los fundamentos se distingue entre “la disposición” que corresponde a los textos proporcionados por el legislador e incardinados en artículos, incisos o parágrafos pertenecientes a documentos normativos y “las normas” que designan los significados que, como resultado de procesos interpretativos, se les atribuyen a esos textos, habiéndose considerado, entonces, que es viable solicitar a la Corte la expulsión de “una determinada o concreta interpretación de una ley por ser contraria a la Constitución”, caso en el cual el control “versa sobre las normas jurídicas (…) no sobre disposiciones”, porque “no se pretende una sentencia que expulse del ordenamiento la disposición legal, el texto de la ley”, sino una que expulse “una o algunas de las posibles interpretaciones de la ley por considerarse contrarias a la Constitución”.

20 Ver, Sentencia C-802 de 2008.

21 Ver, Sentencia C-426 de 2002.

22 Ibid.

23 Al respecto, se establece en la Sentencia C-802 de 2008 que “[L]as demandas de inconstitucionalidad presentadas contra interpretaciones judiciales están sujetas a una carga de argumentación más intensa que la que corresponde a las demandas de inexequibilidad contra normas jurídicas, pues el ejercicio inusual de la acción pública para tales exige que el demandante profundice en la explicación de cómo respecto de alguna o algunas disposiciones legales ha terminado por configurarse una interpretación que contradice los postulados de la Constitución Política”.

24 Ver, entre otras, sentencias C-569 de 2004 y C-645 de 2012.

25 Al respecto, conviene precisar que esta Corte ha especificado que el control de constitucionalidad procede sobre las acciones del legislador y también frente a sus omisiones, y en estos casos, el elemento esencial del análisis se centra en identificar en una norma superior de un imperativo constitucional que imponga al legislador el deber específico de expedir un preciso marco regulatorio y que el mismo sea incumplido o inobservado (ver, entre otras, Sentencia C-494 de 2016).

26 Como lo manifiesta uno de los intervinientes en el proceso, la Sección Primera –Consejo de Estado, conoce actualmente del proceso de acción de nulidad simple contra la Resolución 2291 de 2014, identificado con el radicado 2015-0039100.