Sentencia C-140 de febrero 7 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

DECRETOS EXTRAORDINARIOS SÍ PUEDEN AFECTAR CÓDIGOS

CUANDO LAS MODIFICACIONES NO SON SUSTANTIVAS

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación el Diario Oficial Nº 43.903 del 22 de febrero de 2000, y se subraya lo demandado:

“DECRETO NÚMERO 254 de 2000

(Febrero 21)

por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional

El Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarios conferidas por el artículo 1º numeral 7º de la Ley 573 de 2000.

(...).

ART. 2º—Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo primero del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos.

La expedición del acto de liquidación conlleva: (...).

d) Cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten los bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de liquidación (...).

PAR. 2º—Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que éstos procedan a cancelar los correspondientes registros. (...).

ART. 6º—Funciones del liquidador. Son funciones del liquidador las siguientes: (...).

d) Dar aviso a los jueces de la república del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase del proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador.

e) Dar aviso a los registradores de instrumentos públicos para que den cumplimiento a lo dispuesto en el literal d) del artículo 2º del presente decreto, y para que dentro de los treinta (30) días siguientes a que se inicie la liquidación informen al liquidador sobre la existencia de folios en los que la institución en liquidación figure como titular de bienes o de cualquier clase de derechos”.

(...).

Los cargos del actor y el asunto bajo revisión.

2. Según el demandante las disposiciones acusadas modifican el Código de Procedimiento Civil y por ello desconocen la Carta, ya que un decreto ley no puede modificar un código puesto que la Constitución prohíbe conferir facultades extraordinarias para expedir códigos. Por su parte, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que ese cargo no es de recibo ya que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la prohibición de expedir códigos por medio de facultades extraordinarias no implica que los decretos leyes no puedan modificar ningún aspecto de un código sino únicamente que por esa vía no se pueden establecer reformas sustanciales a esos estatutos, que equivalgan a su promulgación. Según su parecer las disposiciones acusadas no implican una modificación sustancial del Código de Procedimiento Civil, ni de ningún otro código porque se limitan a establecer reglas precisas sobre lo que ocurre con los procesos ejecutivos en curso cuando sobreviene la liquidación administrativa forzosa de una entidad.

Conforme a lo anterior el problema que debe resolver la Corte es si las normas impugnadas desconocieron o no la prohibición establecida por el artículo 150 ordinal 10, según el cual no se puede usar las facultades extraordinarias para expedir códigos. Para resolver ese interrogante, esta corporación comenzará por recordar el alcance de esa prohibición, para luego analizar si las disposiciones acusadas vulneran o no ese mandato.

El alcance de la prohibición de expedir códigos por facultades extraordinarias.

3. Esta Corte tiene bien definido que no toda modificación de un código por un decreto ley es inconstitucional. En efecto, tal y como lo han señalado las sentencias C-252 de 1994, C-296 de 1995, C-077 de 1997 y C-046 de 1998, la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución para otorgar facultades extraordinarias para la expedición de códigos no se extiende a toda aquella disposición que pueda eventualmente hacer parte de un determinado código.

Así, la sentencia C-296 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar un cargo dirigido contra los artículos 95 a 99 del Decreto 2535 de 1993, que regulan lo que sucede con las armas y explosivos vinculados a un proceso penal o civil, pues el actor consideraba que esas disposiciones no podían ser expedidas en ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que modificaban los códigos procesales penal y civil. La Corte no acogió los argumentos del demandante pues consideró que esas disposiciones no habían alterado esos estatutos procesales pero la sentencia agregó que incluso si hubieran modificado parcialmente esos códigos, “tampoco se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general del código, ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150 de la Carta”.

Por su parte, la sentencia C-077 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiteró el anterior criterio. En esa ocasión, la Corte tuvo que examinar el cargo contra los artículos 143 y 144 del Decreto 2150 de 1995, según el cual, esas disposiciones no podían ser dictadas por un decreto extraordinario, por cuanto implicaban una modificación del Código Civil y del Código del Comercio. La Corte rechazó esa acusación, no sólo porque constató que ese decreto extraordinario no había modificado esos códigos sino además porque consideró que incluso si lo hubiera hecho, no se hubiera generado una inexequibilidad “por tratarse de aspectos que no afectarían la estructura normativa de dichos códigos”. La Corte sintetizó entonces, en esa misma providencia, su doctrina sobre este tema en los siguientes términos:

“Como quedó definido en las sentencias C-252/94 y C-296/95, no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto del artículo 150-10 de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no están cobijados por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia (subrayas no originales)”.

Conforme a lo anterior, para determinar si una disposición expedida en uso de facultades extraordinarias desconoce la prohibición del artículo 150, ordinal 10 de la Carta, es necesario examinar si los contenidos normativos así promulgados implican o no una modificación sustantiva de la estructura de un código. Con ese criterio, entra la Corte a examinar los artículos acusados, para lo cual, y teniendo en cuenta que esas disposiciones hacen parte de un decreto promulgado en uso de facultades extraordinarias, la Corte comenzará por examinar si al gobierno le fueron o no conferidas atribuciones para expedir o no un código, y si hubo o no exceso en el ejercicio de esas atribuciones por el Presidente.

El sentido de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente y la prohibición de expedir códigos.

4. El Decreto 254 de 2000, del cual hacen parte las disposiciones impugnadas, fue expedido el 21 de febrero “en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º, numeral 7º de la Ley 573 de 2000”. Por su parte, el artículo 1º, numeral 7º de la Ley 573 de 2000, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.885 del 8 de febrero de 2000, establece:

ART. 1º—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince días (15) contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para: (...).

7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.

En ningún caso el gobierno podrá disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional del Ahorro “FNA”, Financiera de Desarrollo Territorial “Findeter”, Servicio Nacional de Aprendizaje “Sena” e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF” (subrayas no originales)”.

Es pues claro que la ley habilitante no confirió facultades extraordinarias para modificar ningún código, pues el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional no es un tema que sea propio de los códigos sino que ha estado contenido en leyes específicas. Así, en particular, es claro que este tipo de materias no es propia del Código de Procedimiento Civil, que regula ante todo los conflictos y controversias entre particulares, ni tampoco hace parte del Código Contencioso Administrativo, que expresamente establece en su artículo 1º que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas”.

De otro lado, un breve examen muestra que el gobierno ejerció las facultades extraordinarias en forma correcta, pues el decreto fue expedido dentro de los quince días previstos por la norma habilitante, y el contenido de las disposiciones acusadas corresponde a la materia de las atribuciones que le fueron conferidas al Presidente. En efecto, el gobierno tenía facultades extraordinarias para “dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional”; y efectivamente el Decreto 254 de 2000 se refiere a esa materia, pues el artículo 1º señala su ámbito de aplicación, en los siguientes términos:

“ART. 1º—Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o liquidación.

En lo no previsto por el presente decreto deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

PAR.—Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades, continuarán rigiéndose por ellas”.

Por su parte las normas impugnadas regulan aspectos del proceso de disolución y liquidación de las entidades públicas nacionales, pues precisan qué ocurre con los procesos ejecutivos en curso cuando sobreviene la liquidación administrativa forzosa de una de esas entidades.

5. El examen precedente muestra no sólo que el Presidente no se excedió en el ejercicio de las facultades al expedir las normas acusadas sino que además, y contrariamente a lo afirmado por el actor la materia regulada no es propia del Código de Procedimiento Civil, ya que ese decreto se refiere a un tema específico como es la liquidación administrativa forzosa de una entidad pública del orden nacional. En efecto los artículos impugnados se limitan a establecer reglas precisas sobre lo que ocurre con los procesos ejecutivos en curso cuando sobreviene esta liquidación. Así, las normas señalan que, con el fin de preservar la igualdad entre los acreedores en estos procedimientos el acto de liquidación implica la cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten los bienes de la misma, para de esa manera poder integrar la masa de liquidación. Por ello, dicen esas disposiciones los jueces correspondientes, a solicitud del liquidador, deberán oficiar a los registradores de instrumentos públicos para que éstos procedan a cancelar los correspondientes registros. Y para tal efecto el liquidador debe dar los correspondientes avisos a los jueces y a los registradores de instrumentos públicos del inicio del proceso de liquidación.

Además, incluso si en gracia de discusión se aceptara que esas disposiciones deberían estar contenidas en el estatuto procesal, no por ello serían inexequibles pues es claro que ellas no hubieran implicado una modificación sustantiva del estatuto procesal civil.

Conforme a lo anterior, carece de todo sustento la acusación del actor sobre una eventual violación a la prohibición de expedir códigos con base en facultades extraordinarias.

Cargo por violación al debido proceso.

6. El demandante considera que las disposiciones acusadas también vulneran el debido proceso. Sin embargo, la formulación del cargo no tiene la claridad que seria deseable al punto que sólo uno de los intervinientes lo respondió en forma explícita. A pesar de lo anterior, y debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad la Corte intentó desentrañar el sentido de la acusación y concluyó que el cuestionamiento del actor parece ser el siguiente: según su parecer, conforme al artículo 29 de la Constitución, los procesos deben regirse por las normas establecidas en los diferentes códigos y en ningún caso por las regulaciones contenidas en los decretos leyes.

Esa acusación carece de todo sustento, puesto que la Carta únicamente exige que para respetar el debido proceso una ley preexistente debe determinar las formas propias de cada juicio, pero en manera alguna ordena que esas regulaciones se encuentren contenidas en un código específico. Además, y como lo destacan varios intervinientes y la vista fiscal, las normas acusadas, lejos de desconocer el debido proceso, buscan desarrollarlo, ya que pretenden garantizar a las personas naturales y jurídicas involucradas en la liquidación el pago de sus acreencias. En efecto, conviene recordar que una liquidación es un proceso universal, que tiene como fundamento el principio de igualdad entre los acreedores, salvo que exista una prelación o el privilegio entre las acreencias. Por ello, con el fin de asegurar esa igualdad, es necesario cancelar los embargos que en los procesos ejecutivos singulares hubieran podido decretarse contra le entidad, para de esa manera poder formar la masa de liquidación que sirva para cancelar a todos los acreedores, en igualdad de condiciones.

Por todo lo anterior, este cargo del actor será también desechado.

Limitación de la cosa juzgada.

7. Como hemos visto, las acusaciones del demandante contra las normas acusadas no han prosperado. En tales circunstancias, como el actor formula dos cargos generales contra esas disposiciones pero no cuestiona en concreto el contenido material de las mismas, y la Corte ha encontrado que esos ataques generales no tienen fundamento, entonces lo procedente en el presente caso es limitar el alcance de la cosa juzgada. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas específicas que sean demandadas por los ciudadanos (C.P., art. 241). Por ello, cuando existe una acusación general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los cargos analizados en la sentencia (1) . Por tal motivo, los artículos acusados serán declarados exequibles, pero únicamente en relación con los temas específicamente estudiados en esta sentencia.

(1) Ver, entre otras, C-527 de 1994, C-055 de 1994, C-318 de 1995 y C-126 de 1998.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES el artículo 2º literal d y parágrafo 2º, y el artículo 6º literales d y e del Decreto 254 de 2000, pero únicamente por los cargos estudiados en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-140 de febrero 7 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

ACLARACIÓN DE VOTO

Si bien comparto la decisión adoptada en la sentencia de la referencia, aclaro mi voto en el sentido de expresar que siguiendo la jurisprudencia adoptada por la Corte, a partir de la sentencia 1316 de 2000, ha debido estudiarse previamente la constitucionalidad del numeral 7º del artículo 1º de la Ley 573, para determinar la incidencia de su armonía o desarmonía con la Carta en el Decreto 254 de 2000, y no sólo en la forma parcial que se analiza en el texto de la sentencia.

Álvaro Tafur Galvis 

(Nota: La parte resolutiva de la presente Sentencia fue corregida por la Corte Constitucional mediante Auto 14 de 2002).

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