Sentencia C-1403 de octubre 19 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

PLAN DE INVERSIONES PÚBLICAS 1998-2000

DECLARADO INEXEQUIBLE EL DECRETO 955 DE 2000

EXTRACTOS: «La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia en relación con las demandas de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentaron los ciudadanos Andrés de Zubiría Samper, Guillermo Francisco Reyes González, David Guillermo Zafra Calderón, Gloria Inés Ramírez Ríos y otros, y Leonardo Cardona Carmona, contra el Decreto 955 del 26 de mayo de 2000.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

Carácter excepcional de las atribuciones presidenciales para expedir decretos con fuerza de ley. Diferencia entre la no aprobación de una norma y su aprobación con vicios que conducen a la declaración de su inexequibilidad. El plan de desarrollo e inversiones públicas, salvo el caso del artículo 341 de la Constitución, debe ser expedido por el Congreso.

Al expedir el Decreto 955 del 26 de mayo de 2000, acusado en este proceso, el Presidente de la República adujo, como fuente de su competencia, el antecedente de la declaración de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, por la cual se expidió el plan nacional de desarrollo para los años de 1998-2002 (Sent. C-557/2000, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), la cual a su vez se produjo por haber encontrado esta Corte ostensibles vicios en el trámite de aprobación de la ley, que afectaron la integridad de su texto, como en la providencia en mención quedó consignado.

En los considerandos del decreto sostuvo el ejecutivo, fundándose en concepto del Procurador General de la Nación, “que la aprobación irreglamentaria de una ley equivale a su no aprobación”. Por tanto, para expedir por la vía de decreto el plan de inversiones públicas para los años 1998-2002, se acogió el gobierno al artículo 341 de la Carta Política, a cuyo tenor “si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley”.

En consecuencia, a través del artículo 1º del decreto impugnado, el Presidente de la República puso en vigencia el plan de inversiones públicas contenido en el Proyecto de Ley Nº 173 de 1999 presentado por el gobierno a consideración del Congreso de la República, con las modificaciones radicadas el 9 de marzo de 1999, publicado en las gacetas del Congreso números 6 del 8 de febrero de 1999 y 19 del 18 de marzo de 1999.

Debe la Corte en esta sentencia dilucidar el interrogante de si, al haber sido declarada inexequible la ley del plan de desarrollo e inversiones públicas aprobada por el Congreso, se configura la hipótesis contemplada en el artículo 341 de la Constitución, es decir, la de que el Congreso no haya aprobado el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado.

A juicio de esta corporación, la respuesta es negativa y, por tanto, en el presente caso el ejecutivo carecía de autorización constitucional y de competencia para poner en vigencia, mediante decreto, el plan de inversiones públicas.

En efecto, como lo ha manifestado esta Corte en reiteradísima jurisprudencia, la función legislativa en Colombia corresponde por antonomasia al Congreso de la República, cuerpo representativo de elección popular que goza, según nuestro derecho, de la denominada cláusula general de competencia, en cuya virtud solamente en los casos excepcionales que la Constitución señala y bajo las condiciones que ella exige tiene el Presidente de la República la competencia para proferir actos con fuerza de ley.

En otros términos, la ley tiene que ser expedida por el Congreso de la República y, aunque el presidente puede asumir esa atribución en ciertas circunstancias, éstas, por ser excepcionales, son de interpretación estricta y han de derivarse de modo específico e indubitable de autorizaciones constitucionales expresas. No caben respecto de las normas fundamentales que contemplan esa oportunidad presidencial la interpretación analógica ni la aplicación extensiva, ni es posible encadenar los acontecimientos que están cobijados en forma precisa por una determinada previsión constitucional con otros, ajenos a ellos, para ampliar la órbita del poder del jefe del Estado en el campo de la legislación, que de suyo corresponde al Congreso y a aquél únicamente se le entrega a título precario, limitado y definido por los propios textos de la Carta Política.

Para la Corte, el Presidente invade el ámbito de competencia del Congreso siempre que asuma, por fuera de las prescripciones constitucionales, funciones privativas de aquél, prevaliéndose de interpretaciones acomodaticias o de semejanzas concebidas con amplitud en relación con tales preceptos.

No en vano el artículo 3º de la Constitución, al declarar que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, proclama que se ejerce en forma directa por aquél, o por medio de sus representantes, “en los términos que la Constitución establece”.

Y el artículo 113 de la Carta Política, que confiere funciones diferentes a las distintas ramas y órganos del poder público, señala perentoriamente que, sin perjuicio de su colaboración armónica, están separadas.

De la función legislativa propia del Congreso, en los términos del artículo 150 de la Constitución, hace parte la atribución específica de “aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P., art. 150, num. 3º).

Al gobierno corresponde, en esta materia, la función de “presentar el plan nacional de desarrollo e inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150”.

El artículo 154 de la Constitución menciona la materia entre aquellas que, debiendo ser objeto de ley, han de ser tratadas por el Congreso previa la iniciativa privativa del gobierno.

Por su parte, el artículo 339 de la Carta dispone que haya un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, y el 341 ordena al gobierno elaborarlo con participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, someterlo al concepto del Consejo Nacional de Planeación, y presentarlo a consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.

Con toda claridad dice el artículo 341 que el plan nacional de inversiones “se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”.

La situación excepcional de la cual parte el artículo 341 de la Constitución, invocado por el gobierno para expedir el decreto impugnado, es muy específica: “Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”.

La Corte, al contrario de lo entendido por el gobierno y por el Procurador General de la Nación, considera que la hipótesis mencionada es muy distinta de la que se presenta en el caso materia de examen: mientras la circunstancia extraordinaria prevista por la Constitución es la de un proyecto de ley presentado por el gobierno oportunamente y no aprobado por el Congreso dentro del término de tres meses que la misma norma le otorga —lo que da lugar a la llamada “legislación por prescripción”—, la que ocupa ahora la atención de la Corte es la de un proyecto de ley presentado por el gobierno y aprobado por el Congreso, posteriormente sancionado y promulgado por el gobierno, que por tanto fue ley de la República, que rigió y produjo efectos, pero que fue luego objeto de la declaración de inexequibilidad por vicios de procedimiento en su formación.

Son dos fenómenos enteramente distintos que, a juicio de esta corporación, no pueden confundirse, menos todavía para propiciar que el Gobierno asuma unas atribuciones legislativas que la Carta Política no le otorga.

Observa la Corte que, mediante el artículo 105 del plan de inversiones públicas puesto en vigencia por el decreto que será declarado inexequible, fueron derogadas varias disposiciones que allí se enuncian expresamente.

Para la Corte es claro que, a partir de la comunicación de esta sentencia al gobierno, dichas disposiciones, a menos que hayan sido derogadas o retiradas del ordenamiento jurídico por otras normas o por decisión judicial, recobran su vigencia dada la inconstitucionalidad del estatuto objeto de proceso, que dijo derogarlas.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad el Decreto 955 del 26 de mayo de 2000, “por el cual se pone en vigencia el plan de inversiones públicas para los años 1998-2002”.

La presente sentencia surtirá efectos a partir de su comunicación al gobierno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-1403 de octubre 19 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

ACLARACIÓN DE VOTO

La Corte Constitucional mediante sentencia C-1403 de la fecha, declaró la inexequibilidad, en su totalidad, y a partir de la fecha de su promulgación, del Decreto 955 de 26 de mayo de 2000. “Por el cual se pone en vigencia el plan de inversiones públicas para los años 1998 a 2002”, decisión esta que comparto.

No obstante, observa el suscrito magistrado que el citado decreto en su artículo primero ordena poner en vigencia el plan de inversiones públicas que inicialmente fue propuesto por el Gobierno Nacional al Congreso de la República como parte integrante del Plan Nacional de Desarrollo, adoptado por este mediante Ley 508 de 1999, la cual se declaró inexequible mediante sentencia C-557 de 2000. Seguramente por un error de transcripción en el Decreto 955 de 2000, se incluyó como parte integrante del plan de inversiones públicas para los años 1998 a 2002 el artículo 105 de la Ley 508 de 1999 declarada inexequible, y, por ello, en el decreto citado aparece que “la presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, el artículo 87 de la Ley 30 de 1992, el artículo 37 del Decreto 1900 de 1990, artículo 6º del Decreto 1706 de 1989, y el artículo 61 del Decreto-Ley 2267 de 1999”.

Como quiera que el Presidente de la República no se encuentra facultado para dictar leyes, por cuanto esto es facultad privativa del Congreso, a mi juicio, la Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad total del Decreto 955 de 2000, como efectivamente lo hizo en la sentencia a que se refiere esta aclaración de voto, debería haber incluido un parálisis especial sobre la norma ya citada, pues en manera alguna puede pasarse por alto que el Presidente de la República carece en absoluto de facultades en una democracia para obrar como legislador; y, si se trató de un error de transcripción, ello implica notorio descuido.

Alfredo Beltrán Sierra

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