Sentencia C-1435 de octubre 25 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

REGÍMENES ESPECIALES DE SEGURIDAD SOCIAL

ÚNICAMENTE PUEDEN SER REGULADOS POR EL CONGRESO

EXTRACTOS: «Como se indicó en el acápite de antecedentes, el Congreso de la República, a través del proyecto de ley que ahora se objeta, procedió a modificar el inciso 3º del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, en el sentido de considerar que el carácter autónomo de las universidades estatales u oficiales, además de comprender la organización y elección de sus directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de tales universidades, el régimen financiero y de contratación y el control fiscal, comprendía también “su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”.

Respaldó la referida acción legislativa, sosteniendo en la exposición de motivos del proyecto cuestionado que “La autonomía universitaria abarca todos los aspectos de la administración y manejo de las universidades, incluso la seguridad social y el bienestar del personal vinculado, por ser un concepto integral que no puede ser restringido, porque se supeditaría al mero aspecto académico”.

Al respecto, en sentido contrario a lo expresado por el interviniente, el señor Procurador General de la Nación en el concepto de rigor, y por el Congreso de la República en la exposición de motivos del proyecto de ley que se objeta, la Corte considera que, en virtud de la cláusula general de competencia y de las disposiciones superiores que regulan la materia, la facultad para diseñar los regímenes de seguridad social en salud ha sido atribuida en forma exclusiva al legislador quien, so pretexto de desarrollar el referido principio de autonomía académica, no puede delegarla en entidades de naturaleza netamente administrativas.

En efecto, según lo prescriben los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y lo avala la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la seguridad social en salud es un servicio público de carácter obligatorio que, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y con sujeción a los principios de eficacia, universalidad y solidaridad, debe prestarse en los términos y condiciones que defina la ley. Sobre este particular ha expresado la Corte que:

“...la seguridad social y el servicio de salud son servicios públicos inherentes a la finalidad social del Estado, cuya prestación eficiente debe asegurarla el mismo Estado para todos los habitantes del territorio nacional (C.P., art. 365). La Carta fundamental defiere a la ley el señalamiento de su régimen jurídico, a fin de fijar los presupuestos básicos dentro de los cuales deberán desarrollarse las actividades atinentes a su prestación...”. (Sent. C-542/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell) (negrillas fuera de texto original).

En otro pronunciamiento reiteró:

“...la organización del aparato de la seguridad social integral, cuya dirección, coordinación y control estará a cargo del Estado, cuyos objetivos básicos son los de garantizar las prestaciones económicas y de salud a quienes gozan de una relación laboral o capacidad económica suficiente para afiliarse al sistema o a los diversos grupos humanos de la población subsidiada o garantizar los servicios sociales complementarios; es, en criterio de esta corporación, de reserva del legislador...”. (Sent. C-714/98, M.P. Fabio Morón Díaz) (negrillas fuera de texto original).

En respaldo de lo anterior, a partir de una interpretación sistemática de la Carta, en especial de sus artículos 1º, 2º, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370, para la Corte es evidente que, de manera general, la atribución constitucional para regular todo lo concerniente a los servicios públicos es exclusiva del legislador a quien compete —de conformidad con su reiterada jurisprudencia— establecer aquellos criterios normativos básicos relativos a: “la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente (C.P., arts. 1º, 2º, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370)” (4) .

(4) Sentencia C-263 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Entonces, no cabe duda que bajo el actual esquema constitucional, el legislador es el llamado a diseñar el régimen jurídico de la seguridad social en salud, con absoluta y total sujeción a los principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad, mediante los cuales se busca hacer realidad los objetivos políticos que soportan el llamado Estado social, contribuyendo así a dar una solución real y efectiva a las necesidades insatisfechas de la sociedad y, en particular, de aquellos sectores de la población cuyas condiciones económicas precarias les impiden asumir por sus propios predios los costos del servicio de atención en salud.

Sobre este supuesto, podría sostenerse incluso que la competencia asignada al Congreso en el campo de lo social, comporta en realidad un deber jurídico de origen constitucional, ineludible e intransferible, que persigue hacer realidad, en forma armónica y coherente, la aplicación material de los principios que gobiernan la regulación del sistema de seguridad social en salud; armonía y coherencia que no estaría del todo garantizada, si se delega en las universidades públicas la facultad para crear sus propios regímenes de seguridad social en salud, sin que al menos el legislador haya definido previamente los términos y condiciones que deben regir su operatividad y ejecución.

Así las cosas, para la Corte el proyecto de ley objetado desbordó el ámbito de acción de la autonomía universitaria, toda vez que bajo su amparo procedió a deslegalizar la competencia funcional asignada por los artículos 48, 49 y 150-23 de la Constitución Política a la ley, los cuales la habilitan, como se ha explicado, para regular lo relacionado con el servicio público de seguridad social en salud. Sobre este último aspecto, es de importancia precisar que la circunstancia de que el citado proyecto haya delegado en las universidades el diseño de sus regímenes de seguridad social en salud “de acuerdo con la presente ley”, esto es, de conformidad con lo preceptuado en la Ley 30 de 1992, no modifica la razón en que se sustenta la inconstitucionalidad parcial de la medida legislativa ya que en ninguno de los apartes del citado ordenamiento se hace referencia expresa a la materia de salud y, en menor medida, se consagran los aspectos generales, objetivos, condiciones, términos y criterios a partir de los cuales se pueden edificar estos regímenes especiales de salud.

Ciertamente, confrontado por la Corte el contenido material de la Ley 30 de 1992 se observa que la misma se limita, como expresamente lo describe en su epígrafe, a organizar el servicio público de educación superior, ocupándose de regular aspectos que si bien tocan con la organización académica y administrativa de las instituciones, son por completo ajenos al objetivo propuesto por la reforma legal impugnada: la posibilidad de que las universidades diseñen sus propios regímenes de seguridad social en salud. En ese entendido, de manera general, puede afirmarse que el mencionado ordenamiento prevé: en el título I, lo relativo a los fundamentos de la educación superior; en el título II, lo concerniente al Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, y al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, lcfes; en el título III, lo aplicable al régimen especial de las universidades del Estado y otras instituciones de educación superior públicas, ocupándose de definir su naturaleza jurídica, la organización y elección de directivas, personal docente y administrativo, el sistema de universidades estatales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal; en el título IV, se plasma lo que tiene que ver con las instituciones educativas de carácter privado y de economía solidaria; y, finalmente, en el título V, desarrolla lo relacionado con el régimen estudiantil.

Nótese, además, que la irregularidad atribuida al proyecto de ley radica, exclusivamente, en el hecho de haber delegado en las universidades públicas la competencia legislativa para regular sus propios regímenes de seguridad social en salud. En ningún caso —y por ese aspecto la Corte se aparta del criterio gubernamental— la presente decisión busca comprometer la facultad que le asiste al Congreso de la República para que, en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, diseñe diversos regímenes de seguridad social y, en consecuencia, establezca excepciones al ámbito de aplicación del sistema integral que se creó con la expedición de la Ley 100 de 1993.

De hecho, la propia Corte Constitucional ha venido avalando algunas de las exclusiones que están previstas en el artículo 279 de la citada ley, como en efecto ocurrió frente al caso de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (5) , de los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio (6) y de los empleados públicos y pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol (7) . Al respecto sostuvo este tribunal que, sin violar la Constitución Política, es posible que mediante ley se proceda a diseñar regímenes especiales para distintos grupos de trabajadores, siempre y cuando los mismos estén orientados hacia la protección de sus derechos fundamentales y sociales y no tengan por finalidad generar un trato discriminatorio o menos favorable en relación con los derechos, prestaciones y beneficios reconocidos al personal cobijado por el sistema general contenido en la Ley 100. Concretamente, al definir sobre aspectos relacionados con regímenes especiales en materia pensional, la Corte afirmó:

“La Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo, de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores (...).

...la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta”. (Sent. C-461/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(5) Sentencia C-665 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(6) Sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(7) Sentencia C-173 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Teniendo en cuenta que los criterios o subreglas aplicables al control de constitucionalidad de aquellas normas que regulan regímenes especiales, exigen una confrontación de las distintas prestaciones, beneficios y servicios reconocidos en aras de valorar sus diferencias con el sistema integral, la Corte encuentra que, por ese aspecto, no es jurídicamente posible detectar la aparente violación del derecho a la igualdad, e incluso de los principios que orientan la seguridad social, ya que, como ha quedado suficientemente explicarlo, ni el proyecto objetado ni la ley a la cual éste remite, contienen los términos y condiciones que hagan viable la valoración y confrontación objetiva de los distintos sistemas especiales de atención en salud que pueden operar para las universidades estatales u oficiales. Ello, en el entendido de que es el legislador, amparado en un principio de razón suficiente constitucionalmente aceptado, el que está habilitado por la Carta para diseñar y desarrollar regímenes especiales de seguridad social que necesariamente se acojan a los principios constitucionales que la orientan (C.P., arts. 48 y 49).

De conformidad con lo expuesto, la Corte no encuentra válidas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional en contra del Proyecto de la Ley 118 de 1999 Cámara y 236 de 2000 Senado, en lo que se refiere a la directa violación de los principios de igualdad, solidaridad y eficiencia, pero en cambio sí acoge parcialmente la objeción referida al alcance de la autonomía universitaria, en cuanto encuentra esta corporación que el Congreso, al delegar en los centros públicos de enseñanza superior la facultad para diseñar sus propios regímenes de seguridad social en salud, deslegalizó la competencia constitucional reconocida para esos efectos y, por contera, actuó en abierta contradicción con lo ordenado en los artículos 48, 49 y 150-23 del estatuto fundamental.

Así las cosas, para la Corte el citado proyecto de ley presenta un vicio de inconstitucionalidad que lo hace parcialmente inexequible; inexequibilidad que puede ser remediada en la medida en que el Congreso de la República, en estricta sujeción a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, adicione la iniciativa legislativa con un contenido regulador básico sobre el régimen de seguridad social aplicable a las universidades del Estado. En este sentido, la ley deberá consagrar aquellos aspectos generales aplicables al nuevo sistema como pueden ser los relacionados con: (i) su organización, dirección y funcionamiento; (ii) su administración y financiación; (iii) las personas llamadas a participar en calidad de afiliadas y beneficiarias; (iv) su régimen de beneficios y (v) las instituciones prestadoras del servicio de salud.

Sobre esto último, a partir del deber constitucional de solidaridad que vincula a todos los colombianos sin excepción (C.P., arts. 1º, 48 y 95-2), el Congreso tendrá que incluir en el régimen especial de salud que diseñe para las universidades estatales, la obligación —impuesta a todas las entidades públicas y privadas que prestan servicios de salud— de aportar al Fondo de Solidaridad y Garantía en los términos establecidos por el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, con el propósito de que también estos centros educativos contribuyan a la financiación de los beneficiarios del sistema subsidiado de seguridad social. Recuérdese que, como lo ha venido destacando esta corporación, “los fondos de solidaridad se crearon con el fin de subsidiar y financiar los servicios básicos de salud y seguridad social de los grupos de población más débiles, vulnerables y desprotegidos del país, y se financian no sólo con recursos públicos sino también con los aportes de los trabajadores” (8) .

(8) Sentencia C-017 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

En consecuencia, el Proyecto de Ley 118 de 1999 Cámara y 236 de 2000 Senado, se declarará parcialmente inexequible por cuanto no existe un desarrollo legal sobre el régimen especial de seguridad social de las universidades del Estado. Por lo tanto, conforme lo disponen los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, el proyecto objetado se devolverá a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre la disposición afectada en los términos que sean concordantes con el dictamen de la Corte».

(Sentencia C-1435 de octubre 25 de 2000. Magistrada Ponente: Dra. Cristina Pardo Schlesinger).

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