Sentencia C-144 de abril 20 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

FIJACIÓN DE TASAS

DELEGACIÓN DE AUTORIDADES

EXTRACTOS: «Las disposiciones impugnadas de la Ley 6ª de 1992, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 40490 del martes 30 de junio de 1992, son del siguiente tenor:

“LEY 6ª DE 1992

(Junio 30)

Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 119.—Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad industrial. El Gobierno Nacional fijará las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial.

El monto global de las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica.

En todo caso, el ajuste anual de las tasas fijadas en la forma establecida en este artículo, no podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor, nivel ingresos medios, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

PAR.—Las tasas que se fijen en ejercicio de lo dispuesto en este artículo, no tendrán efecto retroactivo.

ART. 124.—Tarifas a favor de las cámaras de comercio. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deben sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones.

Para el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciente, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso.

Las cuotas anuales que el reglamento de las cámaras de comercio señale para los comerciantes afiliados son de naturaleza voluntaria”.

Fijación de tasas para los procedimientos de propiedad industrial

2. De conformidad con el artículo 119 de la Ley 6ª de 1992, se autoriza al Gobierno Nacional la fijación de tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial.

Ante la División de Propiedad Industrial de la Superintendencia de Industria y Comercio se surten diversos procedimientos relacionados con la propiedad industrial tales como el otorgamiento de privilegios de invención, concesión de modelos y rótulos comerciales, registro de marcas de productos y servicios, depósito de nombres comerciales, renovaciones, traspasos y cambios de nombres de los registros.

La regulación de los indicados procedimientos tiene una indudable importancia en el contexto supranacional “Pacto Andino” y nacional. Las distintas tareas desplegadas en torno a la organización de la propiedad industrial y al registro y circulación de sus derechos, configuran una función pública a cargo del Estado cuya prestación satisface un interés de carácter general.

Sin embargo, la actualización y ejercicio concretos de esa función pública interesa de manera principal a quienes elevan solicitudes e inician los respectivos trámites. De ahí que el Estado, en ejercicio de la facultad impositiva, establezca a su cargo el pago obligatorio de ciertas sumas de dinero, que grava únicamente a las personas que ponen en acción el aparato público, pues ellas resultan ser las directas beneficiarias del servicio y las demandantes de una específica actuación pública.

Esta especie de tributo se conoce con el nombre de tasa (C.P. art.338). La carga impositiva particular —no general— que entraña la tasa, se explica en términos de justicia fiscal por la voluntaria invocación de una actuación estatal y el consiguiente beneficio directo que obtiene la persona que la formula. La tarifa de la tasa, consiguientemente, tiene la función de recuperar los costos que el Estado presta al individuo.

3. En razón del principio de legalidad del tributo, al cual no escapa la tasa como especie suya, corresponde al acto creador —en este caso a la ley— señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y su tarifa (C.P. art. 338).

La Constitución, no obstante, permite que las autoridades “fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionan; pero el sistema y el método para definir lates costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos” (C.P. art. 338).

4. De acuerdo con el Ministerio Público y las demandas de los actores, cuyos argumentos principales han sido sintetizados, la presunta inconstitucionalidad del artículo 119 de la Ley 6ª de 1992 estriba en haber ésta autorizado al Gobierno Nacional la función de fijar las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial, omitiendo o estableciendo de manera imperfecta “el sistema y el método” para definir los costos y beneficios derivados del servicio y la forma de hacer su reparto.

El fundamento del cargo de inconstitucionalidad se remite a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política. Para su análisis la Corte debe observar, en primer término, que la tasa y la contribución no reciben en la norma constitucional un tratamiento unívoco. La tarifa de la tasa está dominada por la idea del costo que para el Estado significa el servicio demandado por el individuo. La contribución, a su turno, tiene como eje la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza específica.

5. El Gobierno Nacional, para los efectos del artículo 338 de la C.P., es autoridad a la cual se puede atribuir por la ley la función de fijar la tarifa de las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial. Tratándose de una actividad que de conformidad con la ley está a cargo de la rama ejecutiva del poder público, bien puede asignarse a su máxima autoridad el encargo específico de fijar la tarifa de dicho servicio que, además de ingresar a la órbita de su responsabilidad, supone precisar un elemento esencial del tributo.

6. Dada la naturaleza de tasa del tributo analizado, lo pertinente en esta materia es que la ley directamente señale el sistema y el método que sirvan para definir los costos del servicio que el Estado presta. Precisamente, la definición de los costos permitirá a la autoridad fijar la tarifa cuya función esencial se contrae a absorberlos.

Sobre este particular, el artículo acusado dispone que “el monto global de las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el costo de los programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica”.

A juicio de la Corte la determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo.

En punto de método, la ley acusada prefirió indicar los rubros que conforman el costo recuperable por vía de la tarifa: gastos de operación y programas de tecnificación. Es evidente que deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo que en modo alguno le está prohibido al legislador y no repugna con la idea de tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijación de la tarifa, al fórmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente por no ser afines a la naturaleza y características propias del servicio prestado.

El legislador, en lo que concierne a este aspecto, optó por el sistema proporcional como se infiere del texto de la norma. En efecto, la relación directa que debe existir entre el monto global de las tasas y los costos recuperables, obliga a la autoridad a obtener valores unitarios que traduzcan dichos costos en relación con cada tipo de servicio prestado que, en consecuencia, tendrá una tarifa uniforme que se cancelará en cada ocasión que se solicite el servicio.

No observa esta Corte que el legislador hubiere abandonado la denominación del sistema y método para calcular el costo del servicio en manos de la autoridad encargada de señalar la tarifa de la tasa. De otra parte, la prohibición de ajustar anualmente las tasas por encima del índice de precios al consumidor, busca que el nivel de la tarifa sea únicamente el indispensable para recuperar los costos del servicio, como corresponde al espíritu y a la letra de la carta. Nótese, finalmente, que el ajuste anual se refiere a uno sólo de los elementos (la tarifa) de un tributo establecido directamente por la ley y que el mismo se realiza dentro de su marco y de conformidad con sus criterios generales con el único propósito de mantener actualizadas sus bases.

La advertencia no es inoficiosa pues uno de los demandantes equivocadamente sostiene que el legislador a resignado una competencia en favor de la autoridad administrativa que establece la tarifa.

Tarifas relativas al registro mercantil

7. El artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 otorga al Gobierno Nacional la función de fijar el monto de las tarifas que deban sufragarse “en favor de las cámaras de comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones”. Agrega la disposición que “para el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso”. Respecto de las cuotas anuales que el reglamento de las cámaras de comercio señalen para los comerciantes afiliados, la norma dispone que son de naturaleza voluntaria.

8. Los demandantes advierten que tampoco en este evento el legislador concibió ningún sistema y método para definir los costos y beneficios de la actividad sujeta a la imposición de tasas.

La Corte reitera que la ley sujeta al régimen de tasa las actuaciones a que se refiere la norma. La tarifa, por lo tanto, debe orientarse a la recuperación del costo del servicio. Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación de la matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con todos estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema y método identificado en la ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con escalas diferenciales dependientes de los indicados factores. La carga impositiva —en este caso dirigida a la recuperación del costo de un servicio— debe graduarse de conformidad con la capacidad del sujeto, medida objetivamente a partir de los mencionados parámetros. Entre un método y sistema uniforme y otro diferencial, se optó por este último. No puede desconocerse que el órgano legislativo haya dejado de intervenir —y de manera decisiva— en la construcción normativa de la tarifa.

9. El Ministerio Público y los demandantes cuestionan que sea el Gobierno, que no presta el servicio, el que fije la tarifa de la tasa.

A las cámaras de comercio la ley confía la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos documentos en él inscritos (C. de Co., art. 86). El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza central del Código de Comercio y de la dinámica corporativa y contractual que allí se recoge, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil.

Las cámaras de comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la anotada función, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la ley. Si bien nominalmente se consideran “instituciones de orden legal” (C. de Co., art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, la fuente de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.

Las cámaras de comercio no obstante su carácter privado pueden ejercer la función pública de administrar el registro mercantil. Los artículos 123 y 365 de la C. P. permiten al legislador disponer que un determinado servicio o función pública sea prestado por un particular de acuerdo con el régimen que para el efecto se establezca.

La circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se desempeñen por un particular, no impide que el legislador sujete dicha actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si este resulta ser el único adecuado e idóneo para ese propósito. En este evento, la determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de complejidad técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un particular que participe en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro particular) y ética (conflicto de intereses en cabeza de quien determina la tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la misma) de librar su determinación al particular que preste el servicio. En estas condiciones, cabe admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365). La función pública de la administración del registro mercantil, se lleva a cabo bajo la estricta vigilancia y control del Gobierno, que de esta manera participa en la prestación de los servicios inherentes al mismo. No se observa, por este concepto, violación alguna del texto del artículo 338 de la C.P.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar exequibles los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-144 de abril 20 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Es claro, que al exigir la norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un método, como condición para viabilizar la asignación de competencia en la autoridad que tiene a su cargo la prestación del servicio, está imponiendo el marco y los procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades señalar las tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas a recuperar los costos por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les proporcionen. No cabe duda, que la intención del constituyente, al establecer una evidente reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los administrados de una eventual y no improbable imposición de tarifas por fuera de racionales criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar de manera inequívoca el principio democrático, que en la Carta es una constante, de que no puede haber tributo sin representación.

A pesar de los limitados antecedentes históricos que se pueden examinar sobre la norma que nos ocupa, existe una corta referencia en la ponencia para segundo debate que se hizo en la Constituyente, cuando se discutió el tema sobre las tarifas de los servicios públicos, que corroboran las aseveraciones anteriores, y cuyo texto es como sigue:

“Al establecer la responsabilidad al Congreso para que determine el marco general de la competencia y las entidades que pueden fijar las tarifas, les está dando a éstas el mismo tratamiento conceptual que a los impuestos, es decir, que sea el Congreso el que, al más alto nivel normativo, determine el derrotero que el ciudadano comprenda y acepte:” (subrayado fuera del texto).

Ya en el terreno de la aplicación práctica de los conceptos, se debe indagar sobre los elementos que integran o pueden integrar la estructura del sistema y los procedimientos metodológicos que deben incorporarse en la ley, para los objetivos previstos por la norma constitucional.

En primer término, fluye naturalmente el contexto de la norma, que tales elementos y procedimientos no pueden ser casuísticos y exhaustivos, porque esas connotaciones se oponen a la estructura de los conceptos y al propósito normativo que impuso la Carta al legislador, como tarea exclusiva de establecer un sistema y la metodología, como guía y procedimiento de las definiciones que debe utilizar la autoridad que presta el servicio o proporciona el beneficio al contribuyente, con el fin de lograr el retorno de las inversiones correspondientes.

Si lo que el precepto constitucional exigiera de la ley, fuese una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben seguirse para establecer los costos, carecería de sentido la delegación de competencia que la norma superior autoriza. La delegación responde precisamente a la determinación técnica de los múltiples elementos que hacen parte de la estructura de costos y a su valorización, guiándose, por supuesto, por las directrices dispuestas en el sistema y bajo los derroteros que le señala el método establecido en la ley.

Entonces, ¿qué podría considerarse como elementos del sistema que debe tenerse en cuenta para calcular las tarifas y qué procedimientos deben aplicarse para definir la tarifa de las tasas y contribuciones?

Resulta aventurado, cuando menos, intentar siquiera una respuesta aproximada a los interrogantes planteados, porque sólo ante el problema concreto de la tasa o la contribución que se pretenda imponer, es factible obtener una visión real de los factores que intervienen en su fijación y desagregarlos luego para su identificación y evaluación.

Podría pensarse, de manera global y por vía de ejemplo, que podrían considerarse como elementos de un sistema para recuperar los costos de los servicios o de los beneficios que reciben los contribuyentes, el señalamiento de los gastos recuperables, el criterio para individualizarlos, y el establecimiento de un principio de distribución como sería el valor de los activos o del patrimonio; en el caso particular de la valorización, la influencia mayor o menor de la obra pública en el aumento venal de la propiedad beneficiada, el área de ésta, el estrato o sector donde se ubica, etc., así como el régimen tarifario, entre otras cosas. En este orden de ideas, la ley debe utilizar un perfil menos apegado a un criterio puramente exactivo y más cercano, por el contrario, a los principios que informan, según el artículo 363 de la Carta, el sistema tributario.

En tal virtud, constituirían indudablemente elementos que deben considerarse para integrar el sistema, el señalamiento de criterios que desarrollen los principios de equidad y eficiencia, y progresividad, si fuere el caso.

En resumen, se entiende que para los efectos del inciso 2º del artículo 338, ibídem, el método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y efectuar su distribución; así por ejemplo, podría formar parte de la regla de un método, en el caso de la valoración, el establecimiento de una fórmula matemática para liquidarla.

El contenido normativo del artículo 367 de la Carta, se presenta como un buen diseño de un modelo en los términos que pretende el inciso 2º del art. 338, porque allí se conjugan las directrices o guías de un sistema, con los derroteros que demarca un método, así no se enuncie en el mismo, ninguno de tales propósitos. Dice el texto en cuestión:

“La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”.

El concepto de autoridad que trae el inciso 2º del art. 338 de la C. P., no equivale a la noción jurídico-política con que técnicamente se lo utiliza, en el sentido de funcionario público con autoridad, civil, política o militar, sino a la entidad encargada de fijar la tarifa de las tasas y contribuciones.

Las cámaras de comercio, aun cuando han sido consideradas por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado como entidades privadas, son organismos autorizados por la ley, que cumplen funciones públicas, lo cual se enmarca dentro de la concepción moderna de la descentralización por colaboración, que admite la participación de los particulares en el desarrollo de funciones públicas, con miras a lograr diferentes cometidos de interés público o social. Por consiguiente, las cámaras de comercio son igualmente autoridades, en los términos señalados en la norma en comento.

La interpretación de “autoridades” que se ha dado a las cámaras de comercio, coincide con la noción que de autoridades presenta el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, en el cual se otorga tal calificativo a los particulares que ejerzan funciones administrativas, interpretación que igualmente se adecúa al aparte final del inciso primero del artículo 210 de la C. P. según el cual, “los particulares podrán cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.

En verdad, lo único que hizo el artículo 119 acusado al disponer que “el monto global de las tasas guardará directamente correspondencia con los gastos de operación y el costo de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica”, fue repetir innecesariamente el mandato constitucional (art. 338, inciso 2º, C. P.), que sobre el punto exige que las tasas y contribuciones que se cobren al contribuyente deben tener una relación directa con los gastos en que se incurrió para producir el servicio o generar el beneficio.

La norma acusada, al indicar además el origen y naturaleza del costo, señalando que proviene de la ejecución de los programas o de la tecnificación de los servicios, no desarrolla la voluntad constitucional, porque esas referencias no conducen a la implantación por la ley de un sistema o el diseño de un método, dirigidos a ordenar y racionalizar el cálculo de las tarifas.

Cuando la Constitución condiciona la delegación para fijar tarifas a la previa definición de un sistema y un método, busca entre otras cosas, establecer un instrumento que impida la posible arbitrariedad en el ejercicio de la función asignada a la autoridad respectiva, con el consiguiente perjuicio para los contribuyentes. Así pues, al incumplir la ley la exigencia constitucional, se infringe la Carta Política, como ocurre con el texto del artículo acusado.

El límite al ajuste anual que establece la norma acusada, constituye una buena intención de responder a la exigencia constitucional, pero ella es insuficiente, por cuanto en sí misma no constituye un sistema ni un método, en los términos exigidos por la norma constitucional.

Una situación muy diferente se presenta en relación con el también cuestionado art. 124 de la Ley 6ª de 1992 —tarifas a favor de las cámaras de comercio— porque este precepto incorpora un sistema y un método que el Gobierno debe adoptar para distribuir entre los usuarios de dichos organismos, el costo de los servicios que éstos prestan por concepto de matrículas, renovaciones, inscripciones de los actos, libros, documentos y certificados que la ley mercantil señala, al indicarles que, para esos efectos, tenga como criterio el monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados a los establecimientos de comercio, según sea el caso, para que sobre la base de esos factores, establezca tarifas diferenciales.

Contrario a las carencias que se resaltaron al examinar la constitucionalidad del artículo 119, en la disposición analizada sí se salvaguarda el derecho de los usuarios, porque se establecen unas directrices, es decir, un sistema, y unos procedimientos, a los cuales debe ajustarse la voluntad de la autoridad para fijar las tarifas de retorno de los costos que invierten las cámaras de comercio en las prestación de sus servicios.

No obstante, resulta inconstitucional la asignación al Gobierno Nacional de la facultad de fijar tarifas que cobran las cámaras de comercio por sus servicios, pues contraría el precepto constitucional del inciso 2º del art. 338, ibídem, que atribuye tal competencia a la autoridad que presta el correspondiente servicio.

En efecto, cuando la norma en cita dice que la ley, las ordenanzas y los acuerdos, “pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los servicios que les presten (subrayamos), o participación en los beneficios, que les proporcionen” (subrayamos), esta norma señala al titular de la función, que no es otro que quien presta el servicio o proporciona el beneficiario.

Por lo tanto, es inconstitucional toda la norma del art. 124 de la ley 6ª de 1992, por cuanto la exequibilidad exclusivamente en relación con el titular de la facultad para fijar el monto de las tarifas, suprime la eficacia de la disposición, pues en tal evento no se sabría que autoridad sería competente para hacerlo, y la Corte, no puede suplir el vacio legislativo que se crea con tal situación».

Jorge Arango Mejía—Antonio Barrera Carbonell. 

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