Sentencia C-145 de marzo 23 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

FUNCIONES ELECTORALES

SE REGULAN POR LEY ESTATUTARIA

EXTRACTOS: «La Constitución estableció que una de las materias que debe ser regulada por medio de las leyes estatutarias es la relativa a las funciones electorales (C.P., art. 152 literal c), punto central para este análisis puesto que la ley acusada regula disposiciones electorales. Entra entonces la Corte a determinar cuál es el alcance de las funciones electorales a fin de precisar los aspectos electorales que sólo pueden ser desarrollados por medio de leyes estatutarias y aquellos otros que pueden ser objeto de regulación mediante ley ordinaria.

Para comprender el sentido de la noción de funciones electorales establecidas por el artículo 152 es necesario tener en cuenta que éstas desbordan el campo del desarrollo del derecho al voto y a la participación ciudadana consagrados por la Constitución (C.P., arts. 40 y 258). En efecto, si las funciones electorales que deben ser desarrolladas mediante ley estatutaria fueran sólo aquellas directamente ligadas a los derechos, mecanismos e instituciones de participación ciudadana, la expresión “funciones electorales” del artículo 152 superior carecería de todo sentido y eficacia normativa puesto que, conforme a los literales a) y d) de ese mismo artículo constitucional, esas materias ya son objeto de reserva de ley estatutaria. Por consiguiente, conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las disposiciones constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del constituyente, resulta claro para la Corte Constitucional que las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (C.P., art. 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (C.P., art. 142 literal a).

Es obvio que estas funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, así como con el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, materias todas ellas que son también objeto de reserva de ley estatutaria por la Constitución. Pero lo que es importante señalar es que el contenido de las funciones electorales no se disuelve en las temáticas anteriormente señaladas sino que tiene una sustancia propia. Una cosa son entonces los derechos de participación, otra los mecanismos e instituciones de participación, y otra diversa aun cuando muy relacionada con las anteriores, las funciones electorales.

Así, la Constitución confiere a los ciudadanos el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P., arts. 40 y 258); se trata pues de derechos fundamentales que deben ser respetados y garantizados por el Estado. Al consagrarlos, la Constitución de 1991 abandona la idea —propia de las tesis relativas a la soberanía nacional— según la cual los ciudadanos ejercen el voto no como un derecho sino como una función electoral, tal y como lo establecía la Constitución derogada en su artículo 179.

De otro lado, el ejercicio de esos derechos se hace posible a través de mecanismos e instituciones de participación que deben ser regulados por medio de ley estatutaria (CP título IV y art. 152).

Finalmente, al ejercer esos derechos, los ciudadanos desarrollan la función electoral por medio de la cual las sociedades democráticas se autoorganizan y se autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos así como toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendos, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Las funciones electorales son entonces la expresión orgánica del principio democrático. En efecto, la democracia, desde el punto de vista formal, puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, pues las decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad. Esto diferencia el principio democrático de autoorganización de la sociedad —en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernados— del principio autocrático —en el cual son los propios gobernantes quienes determinan el orden social—. Y esa autoorganización de la sociedad se efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales.

Las funciones electorales articulan así al pueblo —como fuente soberana de todo poder— con las instituciones que de él emanan. Por ello, —como lo destaca Paolo Biscaretti— estas funciones electorales son públicas —ya que por medio de ellas se constituyen los órganos del Estado— pero no estatales, ya que los ciudadanos las efectúan con fundamento en derechos propios y no en nombre del propio Estado(2). De admitirse el carácter puramente estatal de la función electoral, los ciuadanos se convertirían en agentes pasivos del poder estatal y no en fuente soberana del mismo, tesis incompatible con el principio de soberanía popular consagrado en la Constitución (C.P., art. 3º). El pueblo dejaría de ser la fuente de poder para transformarse en un órgano del Estado.

Como vemos, los derechos de participación permiten a los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral, por medio de determinados mecanismos e instituciones de participación ciudadana, ejercer la función electoral, gracias a la cual la sociedad democrática se autogobierna. Pero no por ello las funciones electorales se reducen a los mecanismos y derechos de participación ciudadana, por lo cual es necesario no confundir esos diversos fenómenos jurídico-constitucionales.

Esta diferenciación es importante. En anteriores decisiones relativas al alcance de las leyes estatutarias, sobre todo en materia de derechos, esta Corporación había establecido que debía efectuarse una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la excepción —las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos— en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución. Dijo entonces la Corte:

“...las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.

Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales”.

Pero, como se ha mostrado anteriormente, las funciones electorales desbordan el marco del ejercicio de los derechos de participación. Esto significa que si bien en materia de derechos fundamentales se impone una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria —por cuanto una interpretación diversa vaciaría de contenido la actividad del legislador ordinario—, en materia electoral la situación es diversa. En este caso la regulación de la ley estatutaria debe ser mucho más exhaustiva por las siguientes razones:

De un lado, porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas.

De otro lado, porque —como se ha señalado anteriormente en esta sentencia— una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c), ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación.

En tercer término, porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al legislador ordinario de su competencia —como sí sucede en el caso de los derechos fundamentales— puesto que las funciones electorales son un campo jurídico delimitado.

Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a las minorías; por eso sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario.

Por eso, las normas constitucionales que establecen las reglas para el procedimiento democrático no son propiamente una expresión del principio de mayoría como tal sino que son las reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego democrático basado en la alternancia de las mayorías y la protección de las minorías. Y esas reglas son en gran parte las que regulan las funciones electorales.

El respeto de las reglas electorales es entonces lo que permite que la democracia se constituya en un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias. Estas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de mayoría y sin recurrir a la violencia. Cuando esas reglas electorales quedan ellas mismas sometidas al dominio de las mayorías, pueden convertirse en instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las minorías de la dinámica política. Por eso, como lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no sólo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio las normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder. Y no se puede aducir que ello podría conducir a una tiranía de las mayorías cualificadas y a una petrificación del ordenamiento legal o de la dinámica política —como sí sucedería si se diera una extensión indebida del campo estatutario en materia de derechos fundamentales—, puesto que las reglas electorales son precisamente la base del juego democrático mismo.

Este temor a que determinadas mayorías provisionales pretendan alterar los procedimientos electorales para perpetuar su predominio en el poder fue lo que llevó a la Constitución derogada a establecer exigentes mayorías en esta materia. Así, el inciso segundo del artículo 83 de la anterior Constitución señalaba que “las leyes que modifiquen el régimen de elecciones deberán ser aprobadas por los dos tercios de los votos de los asistentes”.

Con el mismo criterio, la Constitución española estableció en su artículo 81 que el régimen electoral general debe ser regulado mediante una ley orgánica cuya aprobación, modificación o derogatoria exige mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Con base en tal norma, las Cortes Españolas expidieron la Ley Orgánica 5/1985, del 19 de junio, sobre el régimen electoral general, la cual reglamenta en más de 220 artículos y de manera muy detallada y exhaustiva, todo lo relativo a las elecciones en ese país.

Y ello es lo que explica que el Constituyente de 1991 haya ordenado que las funciones electorales sean reguladas mediante ley estatutaria. En efecto, estas leyes se caracterizan por procedimientos especiales de adopción, derogatoria o reforma. De un lado se exige para su aprobación la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, con lo cual la Constitución ha buscado inmunizarlas contra cambios súbitos en las mayorías parlamentarias. De otro lado, requieren revisión previa de la Corte Constitucional a fin de garantizar su adecuación al texto fundamental. Finalmente, ellas deben ser tramitadas en una sola legislatura (C.P., art. 153). En ese sentido son leyes reforzadas caracterizadas por tener una mayor vocación de permanencia debido a las exigencias particularmente severas que rigen su tramitación. Además, la revisión previa por la Corte Constitucional fortalece las garantías para las minorías.

Por consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria.

Es obvio que este criterio general según el cual toda regulación permanente de las funciones electorales es de reserva de ley estatutaria no siempre es de fácil aplicación. Por eso corresponde al juez constitucional desentrañar y precisar en aquellos casos difíciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de constitucionalidad sometidos a su decisión».

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Los magistrados que suscribimos este salvamento de voto, consideramos que las leyes estatutarias, como lo ha sostenido tradicionalmente esta Corte, deben limitarse a los aspectos esenciales o sustanciales propios de la respectiva materia. La sentencia de la cual discrepamos resuelve que, tratándose de la ley estatutaria sobre las funciones electorales, no ha de operar estas tesis que, admite, se impone respecto de las restantes leyes estatutarias previstas en el artículo 152 de la CP. Las razones que expone para sustentar su aserto no son, a nuestro juicio, convincentes.

Se expresa en la sentencia que para el caso de las funciones electorales, la Constitución ordena a la ley “regular” la materia, y no sólo en los “aspectos esenciales”. La simple lectura del artículo 152 de la CP, elimina la supuesta “particularidad” de la ley sobre las funciones electorales, pues el verbo rector “regular” se predica de todas las materias que allí se mencionan y, de otra parte, no se alude en modo alguno al “núcleo esencial”.

Si bien se afirma en la sentencia que la ley relativa a las funciones electorales tiene sustancia propia, se teme que su regulación, limitada a lo esencial, le haga perder su “especificidad”. Se propone, por lo tanto, su regulación exhaustiva, con lo cual se sugiere, equivocadamente, que el carácter de una ley estatutaria proviene de un aspecto tan equívoco, contingente y externo como su densidad normativa.

No obstante dejar de precisar el ámbito sustancial de la ley reguladora de las funciones electorales —confiando su configuración a posteriori a un criterio de densidad normativa—, se advierte que no se produce un vaciamiento de la ley ordinaria ya que dicha ley tiene un campo jurídico delimitado. En realidad, mal puede existir un terreno jurídico delimitado, si la ley debe ser “exhaustiva”.

No parece acertado entender que la materia de la ley estatutaria se constituya por lo que es “permanente” a la función electoral; correspondiendo “lo transitorio” a la ley ordinaria. El ámbito de una ley estatutaria no puede depender del criterio subjetivo del legislador que, en ocasiones, decida, por razones coyunturales o de conveniencia, conceder un tratamiento puramente temporal a una materia que puede tener en sí misma conexidad esencial con las funciones electorales. En fin, la vocación de permanencia —hasta que se expida una norma posterior derogatoria— puede predicarse de todas las leyes, y sobre ella es por lo tanto arriesgado construir un criterio válido para distinguir lo que debe ser materia de la ley estatutaria.

Tanto las leyes sobre funciones electorales como las restantes leyes estatutarias, desarrollan aspectos neurálgicos de la Constitución, íntimamente ligados a los derechos fundamentales y a las reglas del juego democrático y, en parte, a ello se debe su complejo proceso de adopción. No por tener estas leyes esa proximidad a lo que es básico y esencial a la sociedad y al Estado, se debe concluir que su regulación ha de ser “exhaustiva”, cubriendo hasta el detalle de la materia respectiva; por el contrario, estas normas están llamadas a regular íntegramente lo que es “básico” y “esencial” de esas materias. En todo caso, a este respecto, las funciones electorales no exhiben exigencias ontológicas de exhaustividad regulativa que no puedan, si se quiere —así ello a nuestro juicio sea un error y una tamaña desproporción—, predicarse de las demás materias contempladas en el artículo 152 de la CP.

Por último, la importancia de las materias a que se refiere el artículo 152 y la consiguiente necesidad de contar con un consenso mayor —que a su vez tome en consideración a las minorías—, justifican el complejo método de adopción de las leyes estatutarias, y no solamente de la dedicada a las funciones electorales. Estas dos finalidades —importancia intrínseca de las materias y logro de un consenso mayor—, se cumplen de manera suficiente si las normas se contraen a lo fundamental de cada una de ellas. Extender las exigencias formales hasta incluir todos los aspectos puramente técnicos y de detalle, aparte de petrificar el ordenamiento, subvierte innecesaria y peligrosamente el principio democrático arriesgando incluso que sean las minorías las que condicionen absolutamente los indicados procesos decisorios de orden legislativo».

Eduardo Cifuentes Muñoz—Hernando Herrera Vergara. 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto de siempre, explicamos las razones que nos llevaron a disentir del criterio de la mayoría, en relación con la Ley 84 de 1993.

Sostuvimos en las deliberaciones de la Sala Plena, que la ley debía ser declarada inexequible en su totalidad, por vicios de forma en su tramitación, pues, por versar sobre funciones electorales, ésta se ha debido sujetar a lo previsto por el artículo 153 de la Constitución. El hecho de no haber empleado la expresión funciones electorales en el título de la ley, en nada cambiaba la realidad: los temas de la ley son, ni más ni menos, funciones electorales.

Pues bien: la decisión final nos ha dado inequívocamente la razón. La Corte, al declarar inexequibles casi todos los artículos que componen la ley, precisamente por el argumento que oportunamente invocamos, ha reconocido que los temas de la Ley 84 corresponden a una ley estatutaria. El que haya uno o dos artículos que sobrevivan a ese examen, nada prueba en contra de nuestra tesis, pues hay lugar a una distinción al respecto.

Es evidente que lo relativo a “funciones electorales” está reservado a las leyes estatutarias, por expreso mandato del artículo 153. Lo que corresponda solamente a detalles y esté orientado al cumplimiento de la ley, puede ser objeto de la potestad reglamentaria asignada al Presidente de la República, por el numeral 11 del artículo 189 de la misma Constitución, “para la cumplida ejecución de las leyes”.

No sería lógico sostener que en lo tocante a las funciones electorales, existan unas que deban ser objeto de ley estatutaria, y otras de ley ordinaria. Pensamos que se interpreta más fielmente la Constitución al sostener que lo que no es materia reservada a la ley estatutaria, puede ser objeto de reglamentación por el Presidente de la República, con base en la norma citada. Sostener lo contrario implicaría abrir campo a inacabables discusiones sobre si un asunto en particular debe ser objeto de ley estatutaria u ordinaria.

Jorge Arango Mejía—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo—Vladimiro Naranjo Mesa.

(...)

VOTO EN BLANCO

VALIDEZ

EXTRACTOS: «Esta Corporación comparte el criterio de los demandantes y del señor Procurador en considerar que al disponerse en la parte cuestionada que el voto en blanco no se tendrá en cuenta para obtener el cuociente electoral, se violan los artículos 1º, 13, 40, 103, 258 y 263 de la Constitución Política, conforme a los cuales el voto como manifestación genuina del sentimiento político de un ciudadano y como expresión del pensamiento político que se traduce en el ejercicio del derecho fundamental al sufragio, debe en todo los casos en que sea válidamente emitido tenerse en cuenta para los efectos de la determinación de los cuadros del Estado y por ende en la determinación electoral.

Restarle, como lo hace la norma en examen, validez al voto en blanco, equivale a hacer nugatorio el derecho de expresión política de disentimiento, abstención o inconformidad que también debe tutelar toda democracia.

Ciertamente desconocerle los efectos políticos al voto en blanco, comporta un desconocimiento del derecho de quienes optan por esa alternativa de expresión de su opinión política. No existiendo razón constitucionalmente atendible que justifique tal determinación, dicha negación acarrea desconocimiento del núcleo esencial del derecho al voto que la Carta Fundamental garantiza a todo ciudadano en condiciones de igualdad, con prescindencia de la opinión política, y violación a los principios y valores que subyacen en la concepción misma del Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista, en que por decisión del constituyente se erige el Estado colombiano (CP, preámbulo, artículos 1º, 2º y 3º entre otros)».

(...)

EFECTOS DE LOS FALLOS DE INEXEQUIBILIDAD

REVIVEN NORMAS DEROGADAS

EXTRACTOS: «Considera la Corte Constitucional que con la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las normas que habían sido derogadas por los apartes de la Ley 84 de 1993 que sean declarados inconstitucionales en esta sentencia.

Esta determinación de la Corte de indicar las normas que deben aplicarse como consecuencia de la presente sentencia, se fundamenta en la facultad que tiene de fijar los alcances de sus fallos y en una justa y prudente actitud. Sobre este aspecto dijo la Corporación en sentencia de 14 de diciembre de 1991:

“No sobra agregar que la presente decisión no crea o desencadena ningún vacío normativo ni coloca a sus destinatarios ante un abismo preceptivo, pues, como es natural y apenas obvio, reviven las normas que el presente decreto trató de reemplazar y que regulan la materia”.

b) Enunciado de la Sentencia de la Corte Constitucional de 14 de diciembre de 1992 y su tradición jurídica.

Varias décadas de historia legislativa y Constitucional le dan hilación a la tesis de que hay normas que reviven cuando se declara inexequible la ley que trató de remplazarlas.

a) La providencia precitada de la Corte Constitucional tiene como antecedente inmediato la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del Decreto 294 de 1973, reconoció que las normas derogadas por el acto legislativo Nº 1 de 1979 reviven al ser inexequible este. Dijo entonces la Corte:

“Al ser declarada inexequible la modificación introducida en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución por el acto Legislativo número 1 de 1979, y revivir el antiguo parágrafo de dicha disposición, adoptado como artículo 67 del Acto Legislativo número 1 de 1968, recuperó también su vigencia el artículo 146 acusado y por tanto, la Corte puede ejercer su jurisdicción constitucional sobre la norma demandada”.

b) Y como antecedente mediato, fue el Consejo de Estado el 7 de noviembre de 1958, el que por primera vez dijo que la declaratoria de inexequibilidad revive las normas que la ley inconstitucional había tratado de reemplazar. Se trataba de una consulta que el Ministro de Hacienda había formulado sobre este punto:

“Declarado inexequible en sus artículos vigentes el Decreto 700 de 1954, el cual, por medio de su artículo 113 derogó los Decretos 2266 de 1952, con excepción de su artículo 1º, 3134 de 1952, artículo 1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 8º del Decreto 2187 de 1953 y el artículo 7º del Decreto 2602 de 1951 desea el Ministerio de Hacienda saber si tales disposiciones derogadas por el Decreto 700 han vuelto a tener vigencia por causa de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 700.

La Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Guillermo González Charry, conceptuó:

“Aplicando los conceptos y conclusiones precedentes al caso consultado por el señor Ministro de Hacienda, el Consejo de Estado considera que la derogatoria que hizo el Decreto-Ley número 700 de 1954 de preceptos pertenecientes a otros estatutos, debe tenerse por no hecha desde la fecha de ejecutoria del fallo de la Corte que declaró la inexequibilidad de tal decreto, y que, en consecuencia, tales normas deben aplicarse mientras no hubiesen sido derogadas por otros decretos-leyes no declarados inexequibles, o hasta cuando se cumpla la previsión contenida en el artículo 2º de la Ley 2ª de 1958”.

Estos antecedentes coincidían además con las tesis sostenidas por la doctrina coetánea en el derecho comparado. Así, Mauro Cappelletti, basándose en la Constitución Italiana, que contiene un ordenamiento similar al colombiano, opinó:

“Una vez pronunciada la sentencia de inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y, por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas anteriores a la ley de inconstitucionalidad”.

c) Como antecedente legislativo están los artículos 123 del Decreto-Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto 294 de 1973 y el artículo 83 de la Ley 38 de 1989. Dice este último:

“Si la Corte Suprema de Justicia declarare inexequible la ley que aprueba el presupuesto general de la Nación en su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las normas del presente estatuto.

La misma norma se aplicará en caso de suspensión provisional de una o varias apropiaciones de la ley o del decreto”.

En el mismo tenor están los otros dos artículos, antes citados.

Tales normas recogieron entonces los conceptos del Consejo de Estado y luego la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.

Es entonces la actual jurisprudencia de la Corte Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde 1958 por el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida en normas legales (artículos 123 del Decreto-Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto 294 de 1973 y 83 de la Ley 38 de 1989) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema de Justicia. Es pues un pensamiento jurídico coherente con la teoría constitucional colombiana.

Los anteriores razonamientos jurídicos dilucidan cualquier duda que pudiera surgir de la presunta aplicación del artículo 14 de la Ley 153 de 1887, por cuanto esa norma regula efectos de derogatoria de leyes y no de inexequibilidades. Si en verdad, hay similitudes entre estas figuras, en cuanto al efecto erga omnes y respecto a que en principio la vigencia es profuturo, salvo casos especiales(16), por el contrario, la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación.

Si la inexequibilidad de la ley no restaura “ipso jure” la vigencia de las normas que la ley inconstitucional considera como derogadas, habría que concluir que el mecanismo de control se tornaría ineficaz y esta equivocada conclusión vulneraría la supremacía de la Constitución y la guarda de la misma (artículos 4º y 241 C.P.). Por consiguiente, cualquier tesis que atente contra los efectos naturales del control constitucional debe ser rechazada».

(Sentencia C-145 de marzo 23 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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