Sentencia C-147 de abril 22 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Demandas D-1824 y D-1846 acumuladas

Magistrado Ponente.

Dr. Alejandro Martínez Caballero

Norma acusada: artículo 6º literal c) de la Ley 330 de 1996.

Demandantes: José Jesús Laverde Osuna y Héctor Ricardo Almeida García.

Temas:

—Inhabilidades para ser contralor departamental y principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos.

Santafé de Bogotá, veintidós de abril de mil novecientos noventa y ocho.

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de Gómez, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz.

(...).

II. Del texto objeto de revisión.

El texto de la disposición demandada es el siguiente:

“LEY 330 DE 1996

(Diciembre 11)

“Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las contralorías departamentales”.

(...)

ART. 6º—Inhabilidades. No podrá ser elegido contralor quien:

(...)

c) Durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal. salvo la docencia”.

(...).

VI. Fundamento jurídico

Competencia.

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del literal c) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que forma parte de una ley de la República.

Cosa juzgada constitucional parcial.

2. Las presentes demandas fueron admitidas el seis de octubre de 1997. Posteriormente, el nueve de octubre de ese mismo año, la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-509 de 1997, declaró la exequibilidad de las expresiones “distrital o municipal” contenidas en el literal c) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996. Por ello, y en virtud del principio de cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243), y en relación con tales expresiones, la Corte se estará a lo resuelto en la citada sentencia.

El asunto bajo revisión.

3. Las inhabilidades son circunstancias definidas por la constitución o la ley que “impiden que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”(1). Es pues claro que la norma acusada consagra una inhabilidad pues establece que no puede ser contralor departamental quien durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental salvo la docencia. Según los actores, esa disposición es inconstitucional pues el inciso noveno del artículo 272 de la carta establece que esa inhabilidad opera únicamente para aquellas personas que hayan ocupado empleo en el “respectivo departamento, distrito o municipio”, por lo cual no podía el legislador extenderla a aquellos casos en que se trata de distintas divisiones territoriales, pues al hacerlo, no sólo se viola esa norma constitucional sino que se desconoce la igualdad en el acceso a los cargos públicos (CP., arts 13 y 40). Por el contrario, la interviniente y la vista fiscal consideran que la prohibición establecida por el literal impugnado se ajusta a la Carta ya que se fundamenta en la protección de la moralidad pública. Además, según el Procurador, sobre el asunto prácticamente existe cosa juzgada constitucional material, ya que los criterios adelantados por la Corte para declarar la exequibilidad parcial del literal acusado en la Sentencia C-509 de 1997 se aplican con mayor razón en relación con el resto de la disposición.

Como vemos, el problema a ser resuelto en esta sentencia es si, conforme a la Carta y a los criterios adelantados por esta Corporación en decisiones precedentes, y en especial en la Sentencia C-509 de 1997, es constitucional que la ley inhabilite para ser contralor departamental a todos aquellos que durante el último año hayan ocupado un cargo público del orden departamental, salvo la docencia.

La constitucionalidad de la inhabilidad impugnada.

4. La Corte ha señalado que, fuera de las expresamente establecidas por la Constitución, el Congreso puede consagrar otras inhabilidades para ser contralor departamental puesto que no sólo la Carta defirió en el legislador la facultad para señalar “las demás calidades” que se requieran para el desempeño de dicho cargo(2) sino que, además, esta corporación tiene bien establecido que “la consagración constitucional de inhabilidades de un cierto grupo de funcionarios no excluye la competencia del legislador para establecer otras inhabilidades pues existe una competencia general de regulación a cargo del Congreso en ese aspecto”(3). Además, en esta materia, el legislador goza de una amplia discrecionalidad, pues a él corresponde definir, conforme a sus criterios de conveniencia, los hechos que generan inelegibilidad para un determinando cargo. Esto no significa obviamente que el Congreso pueda configurar cualquier conducta o situación como constitutiva de una inhabilidad, pues la Constitución reconoce el derecho a todo ciudadano a acceder cargos públicos (CP., art. 40), por lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta corporación ya lo ha señalado en numerosas sentencias(4). Por ende, en principio son inadmisibles aquellas inhabilidades para acceder a un cargo que en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de todos los ciudadanos a una igual participación política (CP, arts 13 y 40)(5).

5. Con los anteriores criterios, la Corte examinó la constitucionalidad de las expresiones “distrital o municipal” del literal acusado y concluyó que la inhabilidad era constitucional por las siguientes tres razones: de un lado, porque la finalidad de la norma es legítima ya que se pretende proteger la igualdad, transparencia y neutralidad en el ejercicio del control fiscal departamental, evitando que unas personas utilicen sus cargos para hacerse elegir contralores, o que la persona electa a esa función resulte controlando sus actuaciones precedentes como servidor público. En segundo término, la extensión de la inhabilidad a los cargos ejercidos a nivel municipal y distrital se justifica por cuanto la Carta establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales (CP, art. 272), por lo cual, si no existiera la inhabilidad, sería factible que alguien que ha ocupado un cargo público en el nivel municipal pueda ser elegido contralor departamental, con lo cual “terminaría controlando su propia gestión fiscal respecto de los bienes y recursos públicos, en virtud del mandato constitucional que ordena realizar dicho control en forma “posterior y selectiva” (art. 267)”(6). Finalmente, señala esa misma sentencia, la norma legal se limita a reiterar lo preceptuado por el inciso octavo del artículo 272 de la Carta, según el cual no podrá ser elegido contralor departamental quien, durante el año anterior, “haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.” La Corte concluyó entonces:

“Con dicho precepto se establece una inhabilidad constitucional que justifica la exequibilidad de la norma demandada puesto que nadie que haya ocupado un cargo público en un departamento distrito o municipio durante el último año antes de postularse al cargo de contralor departamental podrá ser elegido para desempeñar esa función.

De esta forma se deduce que la razón para restringir el acceso al desempeño como contralor departamental por haber ejercido el candidato funciones públicas con anterioridad a la postulación en los ordenes territoriales mencionados y en el año inmediatamente anterior a la elección que efectúa la correspondiente asamblea departamental (CP., art. 272) está dirigida a impedir el ingreso de personas que de alguna forma tuvieron la oportunidad los medios y las prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas para incidir en su favor en una elección o nominación posterior con clara violación del principio de igualdad de condiciones entre los demás postulantes (CP., art. 13) y en detrimento de la prestación eficaz moral imparcial y pública de la función administrativa (CP., art. 209), así como neutralizar la posibilidad de que se produzca su autocontrol de la gestión fiscal realizada.

Por lo tanto la sala encuentra que el legislador en la disposición demandada se sujetó estrictamente a lo dispuesto por los mandatos constitucionales sin excederse en su reglamentación”.

6. La Corte coincide con la vista fiscal en que los anteriores criterios jurisprudenciales se aplican plenamente en el presente caso, pues si es legítimo que se inhabilite para ser contralor departamental a quienes se desempeñaron en el año anterior como servidores públicos distritales o municipales, con mayor razón se debe concluir que es válido que quienes hayan ocupado, en ese mismo lapso, cargos públicos en el orden departamental, no puedan ser contralores departamentales por la injerencia que pueden tener en la elección y por la posibilidad de terminar controlando sus propias actuaciones precedentes. Igualmente, la excepción establecida por la norma, según la cual la inhabilidad no se aplica para los casos de docencia, es constitucional, no sólo porque tiene un fundamento razonable sino, además, por cuanto la propia Carta la prevé. En efecto, el artículo 272 superior excluye expresamente la docencia como causa de inhabilidad para acceder al cargo de contralor departamental. Por tales razones, la Corte concluye que la norma acusada es exequible, y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

7. Con todo, la Corte considera necesario efectuar una precisión sobre los alcances del propio artículo 272 de la Carta, teniendo en cuenta la acusación de uno de los demandantes, según la cual la norma acusada es inconstitucional pues permitiría, sin ninguna justificación, que se inhabilite para ser contralor departamental a una persona que ejerció un cargo público en otra entidad territorial. En efecto, esa impugnación admite dos hipótesis diversas:

—De un lado, puede tratarse de un servidor público de un municipio que aspira a ser contralor del departamento del cual forma parte el municipio, como sería el caso de un funcionario de Ibagué que quiere ser contralor del Tolima. En estos eventos, la inhabilidad de un año se aplica, conforme a lo señalado en la Sentencia C-509 de 1997, por cuanto, a pesar de que el municipio y el departamento son entidades territoriales distintas, lo cierto es que existen unas relaciones estrechas entre las contralorías departamentales y la vigilancia de la gestión fiscal de los municipios bajo su jurisdicción.

—De otro lado, puede tratarse de otra situación, a saber, que un funcionario que fue servidor público en un departamento, ya sea a nivel departamental o municipal, aspire a ser elegido inmediatamente como contralor en otro departamento, como sería el caso del funcionario de Quibdó que quiere ser contralor de la Guajira. El interrogante que surge es entonces si en tales eventos también opera la inhabilidad prevista por el artículo 272 de la Carta y reproducida por la norma acusada, según la cual no puede ser contralor departamental quien, durante el año anterior, “haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia”.

8. Una lectura literal de la disposición constitucional sugiere que también en este segundo caso, esto es, cuando se trata de distintos departamentos, opera la inhabilidad, ya que la norma constitucional no distingue al respecto. Sin embargo, esta interpretación no es razonable, como se verá a continuación. Así, si se analiza globalmente la regulación constitucional de las inhabilidades de los contralores departamentales, aparece claramente que el Constituyente quiso restringir el alcance de estas inelegibilidades a situaciones ocurridas en el mismo departamento. Así, las normas pertinentes son los incisos finales del artículo 272, los cuales establecen:

“No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.

Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones (subrayas no originales).

Nótese que la norma constitucional impide ser contralor departamental a quien, en el año anterior, ha sido miembro de la asamblea que hace la elección, o prohibe, a quien ha sido contralor, desempeñar empleo oficial en el respectivo departamento, dentro del año siguiente a haber cesado en sus funciones. No parece entonces razonable que en estos eventos se restrinja la inhabilidad a hechos acaecidos en el respectivo departamento, pero que, por el contrario, en el caso mucho más general del ejercicio de cualquier cargo en el año anterior, la inhabilidad pueda operar para situaciones desarrolladas en distintos departamentos.

Este criterio sistemático se confirma si tenemos en cuenta la finalidad de esa inhabilidad, que es, como ya se señaló, impedir que una persona utilice su cargo para hacerse elegir contralor departamental, o que, la persona electa a esa función resulte controlando sus actuaciones precedentes como servidor público. Ahora bien, este peligro no existe cuando se trata de una persona que ha desarrollado su función en otro departamento, ya que la persona no puede utilizar su cargo en un departamento para hacerse elegir en otro departamento, ni resulta, en caso de ser elegida, controlando ex post sus propias actuaciones. Por ende, en este caso, la inhabilidad no encuentra ninguna justificación razonable.

Finalmente, no se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (CP., arts 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos.

Por todo lo anterior, la Corte concluye que conduce a resultados inadmisibles un entendimiento puramente literal y aislado del aparte del artículo 272 superior, según el cual no puede ser contralor departamental quien, durante el año anterior, “haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.” Ahora bien, esta corporación ha señalado que “cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico constitucional conforme a una interpretación sistemática finalística”(7). Esto significa que, en virtud del principio de integridad de la Constitución, las distintas disposiciones de la Carta no deben ser interpretadas de manera aislada, sino de manera sistemática y tomando en cuenta la finalidad que cumplen. Y esta interpretación sistemática y finalística permite concluir que la inhabilidad para ser contralor departamental prevista por el artículo 272 de la Carta no se aplica cuando se trata de situaciones ocurridas en departamentos diferentes, con lo cual, el cargo del actor referido a la desproporcionalidad de esta hipótesis no encuentra sustento, pues la disposición constitucional, ni la norma legal, que simplemente reproduce el mandato superior, prohiben que una persona que ha ejercido un cargo en un departamento pueda inmediatamente aspirar a ser contralor en otro departamento distinto(7).

Sentencia C-011 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico B.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

1º. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-509 de 1997, a través de la cual se declararon exequibles las expresiones “distrital o municipal”, contenidas en el literal c) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996.

2º. Declarar EXEQUIBLE el resto del literal c) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996, esto es, las expresiones “Durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental (...), salvo la docencia”, en los términos de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1993. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz.

(2) Ver la sentencia C-509 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. Consideración de la Corte 3.1.

(3) Sentencia C-367 de 1996, M.P. Julio Cesar Ortiz Gutiérrez. Consideración de la Corte Tercera.

(4) Ver, entre otras, las Sentencias C-537 de 1993, C-373 de 1995, C-509 de 1997 y C-618 de 1997.

(5) Sentencia C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 3.

(6) Sentencia C-509 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. Consideración de la Corte 3.2.1.

(7) Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero fundamento jurídico B.

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