Sentencia C-149 de abril 22 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

INVERSIÓN EN BONOS BDSI

SE DECLARA INCONSTITUCIONAL

EXTRACTOS: «Han sido objeto de las acciones de inconstitucionalidad instauradas los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6a de 1992.

Mediante la primera de las enunciadas disposiciones se autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna hasta por una cuantía de doscientos setenta mil millones de pesos ($ 270.000.000.000), denominadas “bonos para desarrollo social y seguridad interna (BDSI)”.

La misma norma dispuso que los recursos provenientes de la emisión de dichos bonos se destinaran a financiar gastos generales y de inversión de la Nación cuyo objetivo sea la seguridad nacional, los programas de reinserción para la paz y otros objetivos que se enmarquen dentro de la política económica del país.

La emisión, según el inciso 3º de este artículo, únicamente requerirá concepto de la junta directiva del Banco de la República y decreto que autorice la emisión y fije sus características financieras y de colocación.

Por medio del artículo 17, sobre el cual recaen los principales cargos expuestos por los demandantes, se ordena a las personas —jurídicas y naturales— que hubieren obtenido ingresos superiores a siete millones de pesos durante 1991 o su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiese sido superior a treinta millones de pesos, efectuar durante el segundo semestre de 1992, una inversión forzosa en los mencionados bonos, en la forma y dentro de los plazos que señale el Gobierno Nacional, en monto equivalente al veinticinco por ciento (25%) del impuesto a la renta que debieron determinarse en la declaración de renta correspondiente al mismo período fiscal.

Añade la norma que estos bonos “se redimirán por su valor con el pago de impuestos, retenciones, sanciones y anticipos durante el año de 1998”.

El artículo 18 se dedica a prever las formas de control sobre el cumplimiento de la inversión forzosa ordenada y al efecto establece que a ésta son aplicables, en lo pertinente, las normas que regulan los procesos de determinación, discusión, cobro y sanciones contempladas en el Estatuto Tributario y que su control estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales.

3. Carácter tributario de las disposiciones acusadas.

Si nos atenemos a la literalidad de los preceptos demandados, ellos consagran un empréstito interno, en cuanto establecen que personas privadas (naturales y jurídicas) sometidas al imperio de la ley tributaria colombiana deberán suscribir cierta cuantía en bonos (documentos de deuda pública) emitidos por el Gobierno Nacional y redimibles en un término de seis (6) años.

Así, pues, desde el punto de vista formal, tiene la razón el Procurador General cuando afirma que los BDSI son de aquellos documentos tratados y enumerados por la Ley 51 de 1990, a los cuales se ha recurrido como instrumento de financiación para el Estado.

Considera la Corte, sin embargo, que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud al contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de constitucionalidad. Obligada como está la Corporación a efectuar el estudio de las leyes no sólo por su forma sino por su materia, deben ser reconocidos los elementos principales de los títulos creados por la Ley 6ª de 1992 con miras a determinar su verdadera naturaleza y únicamente sobre la base cierta de ella, definir si se acomodan a las exigencias constitucionales o si, por el contrario, las desconocen.

Nos encontramos ante un desembolso efectivo que deben hacer a favor del Estado “...las personas jurídicas y las personas naturales que en el año de 1991 hubieren obtenido ingresos superiores a siete millones de pesos ($ 7.000.000) o su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiere sido superior a treinta millones de pesos ($ 30.000.000)...” (Ley 6ª/92, art. 17).

De lo anterior resulta que existe una base típicamente tributaria para efectuar dicho desembolso y que, lejos de proceder de una negociación o acuerdo entre el Estado y sus posibles prestamistas, se tiene una imposición de ineludible acatamiento para todos aquellos que encajen dentro de los presupuestos de renta y patrimonio señalados en la norma.

A lo anterior se añade la previsión de sanciones y controles aplicables a quienes no hayan efectuado el indicado desembolso dentro del término establecido, lo cual desvirtúa definitivamente el carácter voluntario y espontáneo que en principio distingue a todo empréstito.

Pero, además, tales sanciones y controles son de naturaleza tributaria y su definición e imposición corresponde al ente encargado de administrar los tributos del orden nacional:

“A las contribuciones especiales y a la inversión forzosa establecidas en este capítulo, le son aplicables, en lo pertinente, las normas que regulan los procesos de determinación, discusión, cobro y sanciones contempladas en el Estatuto Tributario y su control estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales” (artículo 18 acusado).

Así, pues, las normas atacadas crean en realidad un impuesto por cuanto, prescindiendo totalmente de la voluntad de los sujetos pasivos —que sería natural en el caso de celebrarse un contrato de empréstito— establecen a cargo de ellos la obligación de trasladar a favor del Estado una suma de dinero calculada sobre las mismas bases y por el mismo período de un tributo, pues “...los obligados (...) aplicarán el veinticinco por ciento (25%) al impuesto de la renta y complementarios que estaban obligados a presentar durante el año de 1992”. Lo es, además, porque el traslado de tales recursos al tesoro público es definitivo, ya que, si bien se estipula un término de redención de los bonos, éstos “ ... se redimirán por su valor con el pago de impuestos, retenciones, sanciones y anticipos (subraya la Corte) durante el año 1998” (Ley 6/92, art. 17). En virtud de la misma norma, el supuesto “inversionista” no resulta favorecido con ninguna clase de interés —lo cual excluye absolutamente que los fondos se entreguen a título de inversión— y ni siquiera percibe un elemental reconocimiento por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda durante los seis años en que tales recursos permanecen en manos del Estado. Se trata, pues, de una “carga económica exigida a los administrados para atender necesidades del servicio público sin que tenga correspondencia en beneficios o compensaciones particulares y específicas a favor de ellos” y eso es un impuesto si se atiende a la definición que en los precedentes términos ha hecho de esta forma contributiva el Consejo de Estado (Cfr. Sent. ago. 29/90. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez).

Ese mismo carácter impositivo se pone de presente si se considera que el parágrafo 1º del artículo 17 demandado excluye de la “inversión” a los asalariados y a los trabajadores independientes con fundamento en criterios de orden típicamente tributario, a saber: que sus ingresos brutos obtenidos en 1991 provengan por lo menos en un ochenta por ciento (80%) de pagos originados en una relación laboral o legal y reglamentaria, o en honorarios, comisiones o servicios, respectivamente; que no sean responsables del impuesto sobre las ventas; que el total de sus ingresos brutos en 1991 hayan sido iguales o inferiores a veintiún millones de pesos ($ 21.000.000) y que su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año no haya sido superior a treinta millones de pesos ($ 30.000.000).

Repárese, por otro lado, en que las normas acusadas hacen parte de una ley cuyo contenido principal consiste en la expedición de normas en materia tributaria y, específicamente, están incluidas dentro del Título I, denominado “Impuestos y contribuciones” y en el capítulo II de este, llamado “Contribuciones especiales e inversión forzosa”.

Esta referencia se trae apenas como complemento de lo ya indicado sobre el contenido material de las disposiciones sub-examine, pues ya ha expresado esta Corte que una norma no debe su naturaleza en forma exclusiva a la ubicación que tenga dentro de los títulos o epígrafes de un estatuto (Cfr. Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, sentencia T-02/92, mayo 8, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero). Pero, unido ese elemento a los ya subrayados, no queda duda sobre el carácter fiscal de las normas en mención.

4. Inconstitucionalidad del impuesto establecido.

Como aparece en el propio texto del artículo 17 de la Ley 6ª de 1992, el pago del impuesto por él creado debe efectuarse por las personas jurídicas y las naturales “que en el año de 1991 hubieren obtenido ingresos superiores a siete millones ($ 7.000.000) o su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiere sido superior a treinta millones de pesos ($ 30.000.000)...”.

La misma disposición establece que los contribuyentes así determinados deberán efectuar la “inversión” durante el segundo semestre de 1992.

La Ley 6ª de 1992, de la cual hacen parte los preceptos impugnados, fue aprobada durante el período de sesiones ordinarias del Congreso transcurrido entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 1992, fue sancionada por el Presidente de la República el 30 de junio del mismo año y entró en vigencia, según su artículo 140, a partir de la fecha de su publicación, que lo fue el 30 de junio de 1992, día en el cual su texto apareció en el Diario Oficial Nº 40.490.

De lo dicho se infiere que cuando la ley principió a regir, es decir, cuando se hizo vinculante para los contribuyentes y aun antes, cuando se surtió su trámite en las cámaras, ya se habían consolidado los hechos respecto de los cuales se creó la contribución. En otros términos, la ley tomó como situaciones a las cuales se aplicaba el impuesto y como bases para la liquidación del mismo, hechos anteriores a su vigencia y, por ende, creó un impuesto con carácter retroactivo.

Según dispone el artículo 150, numeral 12, de la Constitución, corresponde al Congreso por medio de leyes establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Por su parte, el artículo 338 de la Carta únicamente autoriza en tiempo de paz al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para imponer contribuciones.

La contribución aquí demandada fue determinada por el Congreso mediante ley de la República, de tal manera que por este aspecto no fue vulnerada la Constitución en cuanto la decisión provino de la rama competente.

Pero, según lo preceptúa el artículo 3º de la Carta, todo poder público se ejerce en los términos que la Constitución establece, lo cual significa que, aun siendo competente un órgano o funcionario para proferir un cierto acto, la validez de este se halla supeditada a su conformidad con las prescripciones constitucionales.

En este caso la retroactividad del impuesto riñe abiertamente con los mandatos contenidos en los artículos 363, inciso 2º y 338, inciso 3º, de la Constitución de 1991 que dicen:

“Artículo 338.—(...).

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”

“Artículo 363.—(...).

Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.

Aplicadas estas normas a la materia que se examina resulta ser palmaria su oposición, ya que, según atrás se expone, la base del impuesto creado es el resultado de hechos ocurridos durante el período tributario de 1991 que concluyó el 31 de diciembre de ese año, mucho antes de la fecha en la cual comenzó la vigencia de la Ley 6a de 1992. Fue, entonces, violado de modo flagrante el inciso 3º del artículo 338 de la Constitución. A la luz de esta disposición, la contribución ordenada no podía ser aplicada sino a partir del período que principió a contarse el 1º de enero de 1993.

La norma tributaria en este caso fue claramente retroactiva, en cuanto operó respecto de situaciones ya consolidadas, desconociendo lo estatuido en el artículo 363, inciso 2º, de la Carta Política.

El fundamento jurídico de las aludidas limitaciones al poder del Congreso, las asambleas y los concejos no es otro que el criterio de justicia, preconizado por la Constitución desde su preámbulo. Como en el caso de la imposición de sanciones, la de tributos requiere la predeterminación de los mismos y de las reglas exigibles a los contribuyentes a objeto de evitar el abuso del gobernante y de permitir a quienes habrán de pagarlos la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les corresponderá asumir por razón de ellas. La persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y, por tanto, sufre daño cuando la imposición de gravámenes cubre situaciones o hechos que ya están fuera de su control y previsión. En tal caso, si el no pago del impuesto es castigado, como es normal que ocurra y como en efecto sucede con el impuesto de que aquí se trata, la persona resulta condenada injustamente, lo cual quebranta postulados básicos de todo sistema jurídico.

Téngase presente el mandato contenido en el artículo 95, numeral 9º de la Constitución, a cuyo tenor es deber de la persona y del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, pero “dentro de conceptos de justicia y equidad”.

Lo dicho es suficiente para concluir la inconstitucionalidad de la contribución aludida. Así, pues, será declarado inexequible el artículo 17 de la Ley 6ª de 1992 y también lo serán los artículos 16 y 18 de la misma que, aunque no encaminados a imponer el tributo, están unidos a aquel inescindiblemente pues contemplan la autorización al Ejecutivo para emitir los títulos de deuda pública por el monto total de las inversiones forzosas calculadas y las normas de control y sanciones relativas a la obligación hallada inconstitucional.

Debe advertirse que lo dicho no implica que, en el sentir de la Corte toda inversión forzosa decretada por la ley riña “per se” con la Constitución. En el caso presente ello acontece por cuanto, mirada la verdad sobre el contenido de las disposiciones en controversia, aparece de bulto que se consagró un impuesto bajo la denominación de inversión y que ese impuesto, por sus ya evidenciadas características, encaja íntegramente en el supuesto contemplado por los artículos 338 y 363 de la Carta.

Por otra parte, teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C. N.), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.

Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituido para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe.

No desconoce la Corte que el gobierno al proponer el tributo y el Congreso al aprobar las disposiciones en referencia, tuvieron en cuenta importantes finalidades de interés colectivo, especialmente en las áreas de desarrollo social y seguridad interna, que dieron precisamente su nombre a los bonos cuya emisión se autorizaba.

Pese a ello, esta Corporación no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas que se someten a su juicio, sino el estudio y decisión objetivos acerca de la constitucionalidad de las mismas. Es, pues, el medio y su viabilidad a la luz del orden superior lo que cae dentro de la órbita de competencia de la Corte, no los fines a los cuales él está encaminado.

Lo anterior resulta todavía más claro si se considera que en el presente caso el Congreso habría podido establecer, dentro del ámbito de sus atribuciones legislativas, otros mecanismos que se hubieran enmarcado dentro de la preceptiva constitucional, para alcanzar las metas propuestas, sin necesidad de esquivar el perentorio mandato que prohíbe la retroactividad de la tributación usando el expediente inconstitucional de dar al impuesto creado la apariencia de inversión forzosa.

V. Decisión

Con fundamento en las consideraciones precedentes, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Decláranse INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución Política, los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992.

2. Ordénase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público REINTEGRAR, en un término que no podrá ser superior a seis (6) meses contados a partir de la comunicación de esta sentencia, la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de la aplicación del artículo 17 de la Ley 6a de 1992.

3. Ordénase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público —Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales— CESAR de manera inmediata todo procedimiento investigativo o sancionatorio iniciado en contra de los contribuyentes que no cancelaron oportunamente el valor de los BDSI.

Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-149 de abril 22 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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