Sentencia C-149 de marzo 19 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Actor: Álvaro Moncada Lizarazu

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Ref.: Expediente D-1407

Normas demandadas:

Ley 223 de 1995, artículo 237 

Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el texto de la norma demandada, así:

LEY 223 DE 1995 

“Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”.

ART. 237.—La titularidad de la renta de arbitrio rentístico de las loterías corresponde a los departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en los términos y condiciones que establezca la ley de régimen propio de que trata el artículo 336 de la Constitución Política.

PAR. 1º—Los departamentos podrán seguir explotando la renta de las loterías que estuvieren explotando a la fecha de la expedición de la presente ley.

PAR. 2º—Las loterías creadas o autorizadas por Ley especial podrán seguir operando conforme a las disposiciones especiales que las rigen.

(...).

V. Consideraciones de la Corte.

1. El problema jurídico planteado.

1.1. En esencia, los fundamentos de la censura contra la disposición acusada se resumen así:

La norma acusada introdujo un contenido extraño a la materia objeto de regulación por la Ley 223 de 1995, con evidente quebranto del mandato del artículo 158 de la Constitución.

La diferencia de materia entre la norma acusada y el resto de la ley 223 obedece al hecho de que, en tanto aquella tiene por objeto la regulación de las cuestiones relativas al manejo tributario, el artículo 237 se refiere a la asignación, en favor de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, de los ingresos originados en el monopolio de las loterías, los cuales, por lo demás, requieren de una regulación legal propia expedida a iniciativa del gobierno, como en tal sentido lo dispone el artículo 336 de la Constitución.

También se afirma, de otra parte, que la norma demandada infringe los artículos 115 y 336 de la Constitución, en virtud de que el texto acusado tiene como finalidad arbitrar recursos con destino a la salud originados en el monopolio de las loterías, pese a lo cual el proyecto respectivo no contó con la participación del Ministro de Salud en su presentación al Congreso, sino tan sólo del de Hacienda y Crédito Público.

1.2. Debe en consecuencia la Corte determinar, si la norma acusada viola el principio de la unidad de materia y, en el evento de que dicho principio no resulte transgredido, si se quebrantaron o no las normas constitucionales que rigen la iniciativa gubernamental en materia legislativa.

2. Examen del problema planteado.

2.1. La Corte en numerosos pronunciamientos ha analizado con especial detenimiento, el contenido y alcance de la unidad de materia(1) como principio regulador para la formulación y expedición de la ley, (C. P., art. 158), y ha señalado que se quebranta cuando el contenido de un precepto carece de toda relación o conexión directa o indirecta, objetiva y razonable con el tema central o dominante de la materia objeto de regulación.

(1) Entre otras, sentencias C-039 de 1994 M. P. Antonio Barrera Carbonell, C-490 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-084 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-032 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz, C-390 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

De conformidad con las precisiones anotadas no se viola, por consiguiente, el referido principio cuando un texto normativo de alguna manera guarda relación o tiene una vinculación necesaria con la regulación normativa principal, esencial y propia del respectivo estatuto jurídico.

¿Cuál es la finalidad que persigue la prohibición constitucional al establecer el principio de la unidad de materia en todo proyecto de ley? La Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre tales alcances, y señaló al respecto lo siguiente en Sentencia C-531 de 1995.

“Finalmente, la exigencia constitucional de la unidad de materia de todo proyecto de ley no sólo busca racionalizar el proceso legislativo sino que también busca depurar el producto del mismo. En efecto, la coherencia interna de las leyes es un elemento esencial de seguridad jurídica, que protege la libertad de las personas y facilita el cumplimento de las normas...”.

“Esto muestra entonces que esta regla de unidad de materia se proyecta más allá del proceso legislativo, pues es un mecanismo para la sistematización y depuración de la legislación, por razones sustanciales de seguridad jurídica... Por ello, como lo indicó esta corporación, su desconocimiento “tiene carácter sustancial” y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley”(2).

(2) M.P. Alejandro Martínez Caballero, Fundamento Nº 5.

2.2. Con la expedición de la Ley 223 de 1995 el legislador se propuso regular tres cuestiones diferentes, pero vinculadas a un mismo objetivo, como es el manejo tributario, para lograr: a) la revisión del régimen existente en materia de impuestos nacionales a fin de ajustarlos a los principios constitucionales de trasparencia, equidad, neutralidad y eficiencia; b) arbitrar mediante el manejo impositivo, mayores recursos a fin de superar el desequilibrio de las finanzas públicas y conseguir las metas de crecimiento económico previstas en el plan de desarrollo, reducir la tasa de inflación y estabilizar la tasa real de cambio, y c) actualizar y modernizar las regulaciones relacionadas con la inversión extranjera en el país y propiciar un clima favorable a la apertura económica que se proponía el gobierno.

2.3. No cabe duda que la temática de la Ley 223 de 1995 es esencialmente tributaria, no sólo porque así se consagra por el epígrafe que define el objetivo de la ley (por medio de la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria), sino porque toda su temática está referida y se desarrolla en torno a los asuntos que conciernen a los impuestos. En efecto, dicha ley se encarga de regular el impuesto sobre las ventas, las contribuciones de las industrias extractivas, el impuesto sobre la renta, los procedimientos en materia impositiva, el plan de choque contra la evasión, impuesto al consumo de sifones, cervezas y refajo, impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos similares, impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, impuesto de registro, los saneamientos en materia tributaria, etc.

2.4. Partiendo del alcance que la Corte le ha asignado a la noción de “materia”, como “una acepción amplia y comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”, es indudable que el precepto acusado resulta ser un elemento ajeno y extraño al contexto normativo de la Ley 223 de 1995. En efecto:

— Es evidente que los impuestos constituyen, por excelencia, una parte importante de los ingresos fiscales de la Nación y de las entidades territoriales, al punto que dentro del régimen presupuestal se los clasifica como rentas públicas de origen tributario, pero igualmente, existen otros tipos de ingresos con los cuales también se alimenta el fisco, como es el caso de las rentas provenientes de la explotación de los monopolios establecidos por la ley en favor del Estado o de sus entidades territoriales. Dentro de esta perspectiva el artículo 362 de la Constitución distingue entre los bienes y rentas tributarias o no tributarias de las entidades territoriales y las provenientes de la explotación de monopolios, para luego señalar que “son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”.

En principio, la institución del monopolio se encuentra proscrita por la Constitución, por cuanto restringe la libertad económica y distorsiona la libre competencia (art. 334, inc. 4º), de manera que sólo se la admite cuando es de creación legal, con el carácter de arbitrio rentístico y para una finalidad de interés público o social (art. 336).

La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, están sometidos, por voluntad constitucional, a un régimen propio, fijado por la ley, a iniciativa del gobierno. Ello es indicativo que la materia relativa a los monopolios rentísticos, en los aspectos relevantes antes mencionados, debe ser objeto de regulación por el legislador guardando la debida armonía o unidad temática. Por lo tanto, no es procedente que dentro de un cuerpo normativo en el cual se identifica y concreta con toda precisión una materia dominante en su contexto, puedan incluirse regulaciones normativas que hagan alusión a aspectos que conciernen al régimen propio de los monopolios rentísticos.

La norma acusada en cuanto regula la transferencia a los departamentos y al Distrito Capital de las rentas provenientes de las loterías, y aborda temas relacionados, por una parte, con la explotación de las loterías por los departamentos y, por otra, con la autorización para que sigan operando “las loterías creadas o autorizadas por ley especial”, otorgando una especie de aval jurídico a estas actividades, indudablemente regula materias relacionadas, por lo menos, con la organización, administración y explotación del monopolio de las loterías, con lo cual, evidentemente, se contraviene no sólo el artículo 158 sino la norma del artículo del 336 de la Constitución.

En virtud de lo expuesto se declarará inexequible el precepto acusado.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar inexequible el artículo 237 de la Ley 223 de 1995.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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