Sentencia C-015 de enero 23 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

JERARQUÍA SUPERIOR

EXTRACTOS: «Consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe.

Como lo señala de modo expreso la Constitución, los mandatos contenidos en la ley del plan constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. En ese orden de ideas la jerarquía superior de dicha ley implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados.

Desde luego, la obligatoriedad de la ley del plan no puede entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan en los respectivos períodos anuales, por lo cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego —considera la Corte— en términos razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental de los planes adoptados.

Ahora bien, la obligatoriedad del plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la correspondiente ley orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero, tal como lo estatuye el artículo 341 de la Constitución.

De todas maneras, puesto que el plan ha de tener origen en la iniciativa del ejecutivo, según lo preceptúa el artículo 154 ibídem, es necesaria la iniciativa del Gobierno para introducir modificaciones al plan, al menos tratándose de incrementos en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o en el caso de proyectos de inversión no solicitados en él (artículo 341, inciso final, C.P.). Habrán de acatarse en tales casos las reglas que imponen la Constitución y la ley orgánica para la expedición de la ley del plan, pues con arreglo al conocido principio de derecho, tal como han sido hechas las cosas deben deshacerse o modificarse.

El sometimiento a la ley orgánica de planeación, elemento esencial para la constitucionalidad de la ley del plan.

Según lo estatuido en el artículo 151 de la Constitución, el Congreso expedirá leyes orgánicas, “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”.

Ello significa que, cuando la rama legislativa del poder público ejerce las funciones que le son propias, no solamente se halla obligada a cumplir lo que preceptúa la misma Constitución sino que, tratándose de aquellas materias que la Carta expresamente señala, está sometida a las disposiciones consagradas en la ley orgánica, que en tal sentido tiene un rango superior al de las leyes que se expidan sobre la respectiva materia.

Cuando la Constitución supedita la expedición o el contenido de una norma legal a lo que disponga en el asunto la ley orgánica correspondiente y lo allí preceptuado se vulnera, no se tiene solamente una transgresión de la ley sino una verdadera violación de la Carta Política, con todas las consecuencias que ella apareja.

Ya ha expresado esta Corporación:

“... el rango cuasi constitucional de las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan. Señala también cómo ese tipo normativo fue creado inicialmente para darle una importancia especial a la materia fundamental presupuestal. Hoy, merced al artículo 151 de la Carta, la mencionada técnica normativa se ha extendido a otras materias como planeación y el ordenamiento territorial, pero es oportuno recordar que originalmente era un instrumento concebido para evitar la dispersión de las reglas presupuestales, lo cual indica muy claramente que esa tendencia a lo homogéneo en materia orgánica presupuestal por la vía de la imposición de principios legales es parte de la historia constitucional colombiana”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Así pues, si en ejercicio de su función de control esta Corte corrobora que el mandato contenido en la ley orgánica ha sido desconocido y, por las características del caso, juzga que el vicio es insubsanable, no tiene otro remedio que declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones aprobadas en tales condiciones.

El enunciado artículo 151 de la Constitución señala que por medio de las leyes orgánica se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.

Resulta, entonces, que la normatividad ahora acusada, que compone la ley del plan nacional de desarrollo e inversiones para el período que transcurre entre 1995 y 1998, tenía que ser aprobada con estricta sujeción a las pertinentes normas constitucionales y a la ley orgánica del plan de desarrollo, es decir, la Ley 152 de 1994.

Distinciones sobre el alcance del control constitucional en cuanto a la etapa prelegislativa en el proceso de expedición del plan nacional de desarrollo.

La Constitución Política se ocupa en determinar de manera directa los pasos que deben seguirse para expedir el plan nacional de desarrollo.

El artículo 150, numeral 3º, de la Carta atribuye al Congreso la competencia para aprobar el plan nacional de desarrollo, así como el de las inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

El artículo 339 ibídem y las disposiciones constitucionales que lo desarrollan señalan la configuración del plan y las partes que lo integran, los trámites indispensables para la preparación del proyecto que ha de llevarse al estudio del Congreso, la participación del Consejo Nacional de Planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, el término de seis (6) meses del cual dispone el ejecutivo, en el comienzo del período presidencial, para presentar el proyecto al Congreso, el proceso que debe seguirse para su aprobación y la determinación del plazo de tres (3) meses, desde el momento en que le fue presentado el plan nacional de inversiones, para la expedición de la ley correspondiente, así como la posibilidad excepcional de que el mismo cobre vigencia en virtud de decreto con fuerza de ley, si la rama legislativa deja transcurrir el indicado lapso sin haber proferido el acto de su competencia.

Pero, además, la Constitución autoriza al Congreso para que, mediante ley orgánica, regule de manera mucho más pormenorizada el trámite de aprobación del plan nacional de desarrollo e inversiones (artículo 151 C.P.). Ya se ha visto en esta sentencia que tanto el Gobierno como el Congreso se hallan vinculados por esa normatividad orgánica y que arriesgan la constitucionalidad de la ley mediante la cual se adopta el plan si desconocen las disposiciones de aquélla.

Como puede observarse al efectuar el análisis sistemático del conjunto formado por las normas constitucionales y por las orgánicas, el proceso legislativo sufre en estos casos importantes mutaciones que permiten afirmar a la Corte el carácter especial de los procedimientos de aprobación de las leyes sobre planes, lo que, además de la importancia intrínseca de la materia tratada, repercute indiscutiblemente en el carácter más estricto y riguroso del control de constitucionalidad.

Elemento insustituible del examen que atañe a la Corte desde el punto de vista formal guarda relación precisamente con la existencia de trámites anteriores a los que tienen lugar en el seno de las cámaras, los cuales resultan no menos esenciales que éstos cuando se trata de verificar la constitucionalidad de la ley por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo. En otras palabras, el control constitucional al respecto no solamente comprende la comprobación de lo hecho en el Congreso sino el cotejo del trámite prelegislativo con los mandatos superiores.

La Corte Constitucional goza de competencia para verificar y evaluar si los procesos previos se han surtido en su totalidad según el sistema jurídico que los instaura, toda vez que cualquier omisión al respecto implica una ruptura del proceso constitucionalmente exigido y repercute en la ley que se apruebe, la que se verá afectada en su constitucionalidad por las falencias que presente el trámite prelegislativo. Tal es el caso del concepto que debe emitir el Consejo Nacional de Planeación sobre el proyecto de plan, pues la inconstitucionalidad de la ley sería ostensible si tal concepto faltara o si, no habiéndose convocado al Consejo, pretendiera el ejecutivo circunscribir el proceso de planeación a la etapa que debe surtirse en el Congreso, llevando el proyecto directamente a su consideración.

Lo anterior no significa que, en cuanto el Gobierno expida actos administrativos encaminados a cumplir algunos de los pasos que integran dicha etapa prelegislativa —por ejemplo, los que indican cómo habrá de integrarse en concreto un Consejo Nacional de Planeación, o aquellos por los cuales se hacen las designaciones correspondientes— deba la Corte asumir competencia para fallar en torno a su validez, pues una cosa es la determinación acerca de si se han cumplido a cabalidad las etapas que la Constitución exige para expedir el plan —lo que encaja dentro de la competencia de la Corte en guarda de la integridad de la Constitución en lo que atañe al proceso de la planeación— y otra muy distinta la resolución sobre las eventuales demandas que puedan presentarse contra los actos administrativos considerados en su condición de tales, desde el punto de vista de su materialidad concreta. Este último sería el caso de la acción que pretendiera la nulidad del acto mediante el cual se designa a determinada persona como miembro del Consejo Nacional de Planeación, la que no cabría en el proceso de constitucionalidad sino en el que debe tener lugar ante el Consejo de Estado por cuanto toca con la validez de la decisión específica».

(Sentencia C-015 de enero 23 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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