Sentencia C-15 de enero 27 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Exp. D-10691

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Actores: Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque Márquez.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones’.

Bogotá D.C., veintisiete de enero de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «5. Consideraciones y fundamentos

5.1. Competencia.

Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la demanda contra la Ley 1739 de 2014.

5.2. Cuestiones preliminares.

5.2.1. Examen de caducidad de la acción en relación con los cargos por vicios de forma.

El artículo 242 de la Constitución, en su numeral 3º señala que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto. Es preciso examinar el cumplimiento de este requisito, toda vez que los la demanda contiene cargos en los que se cuestiona el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014.

En el caso objeto de examen, la Ley 1739 de 2014, fue publicada en el Diario Oficial 49.374 del 23 de diciembre de 2014. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada en la Secretaría de la Corte Constitucional el 11 de marzo de 2015, sin que hubiera vencido el mencionado término, razón por la que se cumple el requisito exigido por el Constituyente para ejercer la acción.

5.2.2. Análisis de la aptitud de la demanda.

5.2.2.1. Como se expuso anteriormente, el Ministerio de Hacienda estima que esta Corte debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, por considerar que los cargos no cumplen con los requisitos jurisprudenciales para obtener un pronunciamiento de fondo.

5.2.2.2. El Decreto 2067 de 1991 en su artículo segundo señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad(13). Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.

Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que lo expresado en ella permita a la Corte Constitucional efectuar una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.

Bajo ese entendido, esta Corporación ha reiterado en numerosas ocasiones que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado.

En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001(14), esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria(15).

5.2.2.3. En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos:

“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

(….)

[Que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.

Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.

La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)

De lo anterior, se concluye entonces, que la acusación “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia)”(16). Adicionalmente, la acusación no solo debe estar enunciada en forma completa sino ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

5.2.2.4. Si bien los anteriores requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda, dicho análisis inicial tiene un carácter provisional en la medida que no tiene la exigencia y el rigor “de aquél que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos acusados. No obstante, en virtud del principio pro actione las eventuales falencias que presente el libelo acusatorio han de ser interpretadas en el sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la acción pública de inconstitucionalidad”(17).

5.2.2.5. En este caso, del escrito de demanda se advierten claramente los siguientes hilos conductores: (i) por un lado, los accionantes sostienen que el procedimiento legislativo seguido por el Congreso para aprobar la Ley 1739 de 2014 no era el indicado, razón por la cual desconoce varios principios determinantes a la hora de expedir una ley; (ii) por otro lado y como consecuencia de lo anterior, afirman que la ley acusada es contraria a los artículos 6º, 154, 157 y 347 de la Constitución. Sin perjuicio de lo anterior, señalan que en caso de no encontrarse toda la ley contraria a la constitución, solicitan que los artículos por ellos relacionados(18) se declaren inexequibles por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible.

5.2.2.6. No obstante, no se advierte lo mismo al revisar el cargo por desconocimiento del principio de identidad flexible(19). Para fundamentar este cargo, los accionantes manifiestan de manera general que los artículos 10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014 desconocen este principio, en la medida que no tienen como finalidad financiar el monto de los gastos desfinanciados del Presupuesto General de la Nación de 2015 y por el contrario, obedecen a razones y motivaciones ajenas a lo previsto en el artículo 347 de la Constitución.

Al respecto es pertinente resaltar que en la sustentación del cargo, los accionantes no cumplen con los requisitos jurisprudenciales previamente señalados para que pueda producirse un pronunciamiento de fondo.

Frente a los cargos por identidad flexible, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión’(20). No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que indican ‘es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso’(21). Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios’(22)(23). (Negrillas fuera de texto).

Igualmente, en la Sentencia C-082 de 2014(24), la Corte indicó frente a esta exigencia que la misma “resulta a todas luces razonable, pues, si por expresa disposición constitucional y legal el legislador se encuentra facultado para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley durante el segundo debate en cámaras (C.P. art. 160), existiendo además la posibilidad de conciliar las diferencias que surjan entre ellas (C.P. art. 161), la sola verificación sobre la ocurrencia de una modificación, adición o supresión, por sí misma, no puede constituir un vicio de procedimiento contrario a la Constitución”.

En este caso, los demandantes señalan el propósito de los 50 artículos cuestionados y extraen de manera general los efectos nocivos de las normas sin construir argumentos de naturaleza constitucional que expliquen de qué manera se desconoce la identidad flexible, atendiendo las particularidades de los preceptos citados respecto del título y de la finalidad de la ley. En otras palabras, no señalan las razones por las cuales los preceptos nuevos o modificados no guardan relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley de la cual hacen parte.

En efecto, de la lectura de dichas normas no se infiere que las mismas, por no hacer referencia expresa al gasto que se pretende cubrir, sean contrarias al objetivo de financiar el desbalance presupuestal del año 2015.

En este entendido, la argumentación del cargo no se presenta de manera clara y resulta insuficiente para despertar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de los artículos cuestionados. Por este motivo, la Sala Plena de la Corte Constitucional se declarará INHIBIDA para pronunciarse de fondo.

Ahora bien, respecto de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, incluidos dentro del listado de normas que los accionantes consideran que no observan el principio de identidad flexible, recuerda la Sala que los mismos fueron analizados en oportunidad previa por esta Corte, en Sentencia C- 726 de 2015(25) y declarados inexequibles por no cumplir con el citado principio, toda vez que regulan un nuevo tributo que no guarda relación con el tema esencial de la ley de financiamiento.

Así las cosas, teniendo en cuenta que no se realizará pronunciamiento alguno sobre el cargo por vulneración de identidad flexible en esta oportunidad, la decisión adoptada en la Sentencia C-726 de 2015 no se verá afectada con la que se llegue a dictar en esta providencia.

5.2.2.7. Los demás cargos planteados por los accionantes se encuentran relacionados con el desconocimiento de la iniciativa legislativa en materia tributaria, los principios de legalidad, de consecutividad, de unidad de materia y participación ciudadana, que debieron respetar los congresistas durante el trámite legislativo, vulneración del artículo 163 Superior ante la inexistencia de mensaje de urgencia y del artículo 347 de la Carta Política al no tratarse exclusivamente de una ley de financiamiento.

A juicio de esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar los cargos son inteligibles y en esa medida cumplen las exigencias jurisprudenciales. En efecto, los peticionarios cumplieron con la carga de plantear las razones por las cuales consideran que la expedición de la Ley 1739 de 2014 contiene tanto vicios de trámite como de fondo.

Dichas razones son:

i) Claras porque permiten comprender argumentativamente lo solicitado, es decir, de los argumentos expuestos en el escrito de demanda se puede establecer que lo que se ataca es el trámite dado al proyecto legislativo que dio origen a la Ley acusada, por considerar que se trataba de una ley de financiamiento y no de una reforma tributaria.

ii) Ciertas pues cuestionan, bajo una interpretación razonable, el contenido de la Ley 1739 de 2014.

iii) Específicas al relacionar de manera objetiva la forma en que se desconocen los principios y normas constitucionales.

iv) Pertinentes porque los cuestionamientos realizados son de naturaleza constitucional; y

v) Suficientes en tanto los cargos expuestos generan una duda razonable sobre la exequibilidad de la Ley, en la medida que conducen a que se cuestione si el trámite seguido por el Congreso, teniendo en cuenta la finalidad del proyecto de ley —financiar el desbalance presupuestal del año 2015—, era el correspondiente y si las modificaciones realizadas al proyecto presentado por el Gobierno, transformaron el proyecto en una reforma tributaria.

5.2.2.8. De manera que, una censura como la planteada en el proceso de la referencia, cuestiona, por un lado, el trámite que se le dio al proyecto de ley que culminó en la Ley 1739 de 2014; y por otro, si la finalidad de cubrir el desbalance presupuestal del año 2015 se alteró al introducir artículos que realizan una reforma al Estatuto Tributario.

5.2.2.9. Conforme a lo expuesto, esta Sala no analizará el cargo por desconocimiento del principio de identidad flexible y se pronunciará sobre los siguientes cargos presentados en la demanda de la referencia:

- Por vicios de trámite, (i) desconocimiento del principio de unidad de materia; (ii) desconocimiento del artículo 163 Superior; (iii) violación del artículo 154 Superior; (iv), desconocimiento del principio de participación ciudadana y (v) desconocimiento del principio de consecutividad.

- Por vicios de fondo, (i) vulneración del artículo 6 Superior y (ii) vulneración del artículo 347 de la Carta Política.

5.2.3. CONTEXTUALIZACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA LEY ACUSADA.

5.2.3.1. En esta oportunidad, al presentar el proyecto de ley que buscaba financiar el Presupuesto General de la Nación del año 2015, el Ministro de Hacienda y Crédito Público(26) resaltó la gestión que han venido haciendo los gobiernos de los últimos 15 años, para implementar medidas que promuevan la sostenibilidad fiscal y garanticen unas finanzas públicas sanas.

De conformidad con lo expuesto anteriormente, el Gobierno Nacional presentó el proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015, por valor de $216.158.063.430.308, atendiendo los parámetros fijados en la Constitución Política y en las normas orgánicas de presupuesto, monto que fue aprobado por las Comisiones Económicas el 16 de octubre de 2014.

5.2.3.2. No obstante, desde su presentación, el Gobierno manifestó que el proyecto de ley de presupuesto, estaba desfinanciado en una suma de $12,5 billones, es decir, se incluían gastos sin financiación por la cantidad señalada. Cuando ello ocurre, el artículo 347 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, con el fin de completar la financiación de los gastos que hayan quedado en descubierto.

Al explicar ese desbalance, el Gobierno indicó que “para la vigencia fiscal de 2015 y de acuerdo con la legislación tributaria vigente, no habrá rentas por concepto del impuesto al patrimonio ni de dos puntos del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). A esto debe sumarse la desaceleración del sector minero-energético que este año, y en los próximos, se traducirá en menores ingresos petroleros y mineros. Todos estos recursos contribuyeron en años anteriores a financiar gastos en el PGN, los cuales, por sus características, no pueden desmontarse en el corto plazo”(27).

5.2.3.3. Bajo esta premisa, se radicó el proyecto que culminó con la Ley 1739 de 2014, analizada en esta oportunidad, la cual se caracteriza por ser una ley de financiamiento, en los términos del artículo 347 de la Constitución, cuya finalidad es principalmente cubrir el desbalance del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015.

5.3. PROBLEMA JURÍDICO.

5.3.1. Los demandantes consideran que la Ley 1739 de 2014 presenta tanto vicios de trámite como de fondo al desconocer el contenido de varias normas de la Carta Política.

En el primer grupo de cargos, exponen que el legislador desconoció los principios de unidad de materia, de consecutividad e identidad flexible, de participación ciudadana y el artículo 163 Superior, al tramitar el proyecto de ley que originó la norma acusada.

En segundo lugar, sostienen que la Ley 1739 de 2014 contraviene los artículos 154 al no iniciar en la cámara respectiva; el 347 al no cumplir con el fin de financiar el desbalance presupuestal y el artículo 6 que consagra el principio de legalidad. Situaciones que, según exponen, no se ajustan a lo dispuesto en la Carta Política y por tanto, la ley debe declararse inexequible.

5.3.2. Para un grupo de intervinientes(28), la Corte debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, en la medida que los cargos presentados se construyen con base en una argumentación débil, que no demuestra con razones constitucionalmente válidas el desconocimiento de las normas constitucionales.

5.3.3. Otro grupo(29), incluido el Procurador, apoya la constitucionalidad de la Ley 1739 de 2014. Consideran que el trámite legislativo de la ley demandada se ajusta a la Carta Política y las modificaciones que pudo haber sufrido durante el mismo no la hacen inconexa.

5.3.4. En este contexto, y estando claro que la Ley 1739 de 2014 es una ley de financiamiento, corresponde a la Sala resolver si el legislador desconoció los principios de unidad de materia, de consecutividad, de participación ciudadana y el artículo 163 Superior, durante el trámite del proyecto que dio origen a la mencionada ley, al introducir artículos que crean nuevas rentas, modifican las existentes y además, por sesionar de manera conjunta en primer debate sin que se haya radicado mensaje de urgencia por parte del Presidente.

Para dar respuesta a este interrogante, la Sala realizará el examen formal del proyecto de ley que dio origen a la Ley 1739 de 2014, con base en la transcripción del trámite legislativo. Posteriormente, se pronunciará sobre los cargos planteados por los accionantes relacionados con posibles vicios de trámite, previa exposición de la jurisprudencia sobre los mismos.

En caso de no existir vicio alguno durante el trámite, la Sala procederá a establecer si el Congreso de la República, desconoció los artículos 6º, 154 y 347 de la Carta Política al expedir la Ley 1739 de 2014. Para tal efecto, se expondrán brevemente las consideraciones de los temas abordados por los demandantes como vicios de fondo, para luego estudiar los diferentes cargos presentados.

5.4. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

De conformidad con el artículo 158 de la Carta, “(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”; en similar sentido, el artículo 169 ibídem, dispone que “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.

De estos dos preceptos constitucionales surge el principio de unidad de materia de los cuerpos normativos, en virtud del cual “las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su título. Esto no se refiere solo a aquellas disposiciones que sean introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso”(30).

La jurisprudencia constitucional ha señalado que este principio persigue racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, “tanto en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada(31). En razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la violación de este principio constituye un vicio material(32), y por tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene carácter subsanable”(33).

Las anteriores exigencias, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”(34), y porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de ella se derivan(35). Sobre el particular dijo la Corporación:

“asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”(36).

Por otra parte, este Tribunal Constitucional ha considerado que el análisis del principio de unidad de materia debe ser flexible, pues, “de asumirse un criterio rígido, se podría afectar de manera significativa y desproporcionada la actividad del legislador. Adicionalmente, se daría paso a una lectura que comprometería el principio de conservación del derecho.(37)(38) Razón por la cual, este puede considerarse satisfecho si existe relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene(39).

Respecto de la conexidad temática, la Corte ha estimado que para “la determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos —exposición de motivos y debates en comisiones y plenarias— o al título de la ley”(40). En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto de la normatividad”(41).

En cuanto al nivel de escrutinio, para garantizar el respeto a la libertad de configuración del legislador, el análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(42).

Frente a este punto, por ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:

“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, solo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”(43). (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Y en el mismo orden de ideas, agregó:

“(...) para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley(44)”.(45) (Negrillas y subrayas fuera del original).

En este entendido, el principio de unidad de materia no implica que una ley no pueda referirse a diferentes asuntos, sino que, en caso de hacerlo, entre ellos se presente una relación de conexidad objetiva y razonable(46).

5.5. PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

La Ley 5a de 1992, en sus artículos 230, 231 y 232 dispone que cualquier persona pueda expresar sus opiniones mediante observaciones a cada proyecto de ley o de acto legislativo, cuyo examen le corresponda a alguna comisión constitucional permanente(47). Dichas normas, también disponen que las observaciones deben hacerse por escrito y con el lleno de ciertos requisitos. Estas observaciones publicarán en la Gaceta del Congreso cuando, previo cumplimiento de los requisitos, a juicio del Presidente “merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas”.(48) Igualmente, el ponente del proyecto debe consignar en la ponencia las “propuestas o modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo” y que hayan sido radicadas tres días antes de la presentación del informe(49).

La Corte Constitucional, se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre el contenido y alcance de los citados artículos(50). En la sentencia C-1040 de 2005(51) la Corte indicó, acerca del derecho de participación ciudadana y la interpretación de los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5a de 1992 y en particular, sobre la obligación de publicación por parte de los ponentes de dichas observaciones, lo siguiente:

Por su parte, el artículo 232 ibídem delega en el ponente del respectivo proyecto la labor de consignar en la ponencia la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, “siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones”.

Respecto de tal regulación, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la posibilidad de presentar observaciones ciudadanas y su posterior divulgación, tiene un doble propósito. Uno principal, que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de los proyectos de ley o de acto legislativo que cursan en el Parlamento. Y otro secundario, pero no menos importante, cual es el que dichas observaciones puedan potencialmente constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. Tal fue la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1998(52)(…).

Sobre las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo solo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso”.(53)

Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional que por disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo la Corte en la citada Sentencia C-543 de 1998(54):

“La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que “merezcan destacarse” o se "consideren importantes” podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés colectivo”.

Bajo ese supuesto, ha considerado la Corte que en el proceso de evaluación y valoración de las intervenciones ciudadanas, la discrecionalidad otorgada a los funcionarios competentes les imprime a su vez una mayor responsabilidad en el ejercicio de su labor, cual es el de permitir que se realice el derecho ciudadano a intervenir en las decisiones de interés colectivo y los objetivos por él perseguidos, actuando con la mayor diligencia en la selección y trámite de las observaciones ciudadanas que merezcan destacarse, sin que ello les otorgue un carácter vinculante a las mismas”(55).

Igualmente, la Corte ha considerado que “decidir negativamente sobre la publicación de las observaciones ciudadanas en la Gaceta del Congreso, o la determinación de no incluir las mismas en la ponencia, o de no invitar a particulares interesados en intervenir ante una comisión sobre asuntos de interés relativos al trabajo legislativo, no genera per se la inconstitucionalidad por razones del trámite de la ley que finalmente llegue a ser expedida, como tampoco lo es la circunstancia de que no sea convocada una audiencia pública para oír las opiniones ciudadanas. Lo anterior, por cuanto la publicación de tales intervenciones escritas o la práctica de audiencias públicas con los particulares interesados en intervenir ante las células legislativas, aparte de ser una decisión discrecional, no forma parte el trámite obligatorio que debe surtir un proyecto de ley antes de ser aprobado”(56).

Bajo ese entendido, al revisar el artículo 157 Superior, que señala los requisitos para que un proyecto sea ley, se advierte que la norma no exige atender a todos aquellos que manifiestan su interés en ser oídos por las comisiones o las plenarias del Congreso en determinado asunto. En este punto la Carta acoge “íntegramente un mecanismo de democracia representativa que, con fundamento en el principio de las mayorías, determina que la adopción de las decisiones legislativas en el Congreso Nacional se lleve a cabo por los representantes del pueblo, en el espacio que por excelencia representa en condiciones de pluralismo a todas las corrientes políticas de la Nación”(57).

Así, aunque la no inclusión de las observaciones u opiniones ciudadanas, o las peticiones para ser oídos en audiencia pública en las ponencias, no origina la inconstitucionalidad por razones del trámite del respectivo proyecto de ley, de acuerdo con la jurisprudencia, puede producir una irregularidad en dicho proceso, sin llegar a determinar la inexequibilidad formal de la ley así expedida. De manera que si la actuación no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras respectivas, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Constitución, el defecto del trámite no involucra la inexequibilidad formal de la ley(58).

5.6. FACULTAD PARA QUE LAS COMISIONES DE ASUNTOS ECONÓMICOS DE SENADO Y CÁMARA SESIONEN DE MANERA CONJUNTA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

En virtud del sistema bicameral del poder legislativo colombiano, cada cámara goza de autonomía e independencia para tramitar sus propios asuntos, por tal razón las sesiones de las comisiones y las plenarias en principio, deben hacerse de manera separada. No obstante, la Constitución, en varios de sus artículos, consagra algunas excepciones a esa regla general al autorizar las denominadas sesiones conjuntas.

El artículo 141 del Estatuto Superior establece en forma taxativa, los eventos en que las dos corporaciones legislativas (Cámara y Senado) se pueden reunir en un solo cuerpo:

“ART. 141.—El Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países, para elegir Contralor General de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo, así como decidir sobre la moción de censura, con arreglo al artículo 135.

En tales casos el Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente Presidente y Vicepresidente del Congreso.”

Por otra parte, los artículos 341, 346 y 347 establecen:

“Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan [nacional de desarrollo] en sesión plenaria. (…)” (inciso segundo art. 341 C.P.).

“Las Comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” (inciso final art. 346 C.P.).

“El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto (las comisiones de asuntos económicos), la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados”. (Art. 347 C.P.).

Los artículos 161 y 163 de la Carta, disponen al respecto:

“Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, esta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara para darle primer debate” (inciso final art. 163 C.P.)

“Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto” (artículo 161 C.P.)

Finalmente, el artículo 157-2 autoriza para que en el Reglamento del Congreso, se señalen los casos en los cuales el primer debate puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones respectivas de Senado y Cámara. Dice así dicha disposición:

“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:(...) 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras”.

En desarrollo de este mandato, el Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992), enuncia en sus artículos 41 y 169:

“ART. 41.—Atribuciones. Modificado por el artículo 7º, Ley 974 de 2005. Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones:

(…)

5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.”

ART. 169.—Comisiones de ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:

1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.

Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras.

2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él; y

3. Por disposición reglamentaria. En el evento que así lo propongan las respectivas Comisiones y sean autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras, o con autorización de una de las Mesas Directivas si se tratare de Comisiones de una misma Cámara. En resoluciones motivadas se expresarán las razones que se invocan para proceder de tal manera.”

El último numeral (el tercero) del artículo 169 fue declarado inexequible por esta Corte en la sentencia C-365 de 1996(59) y, por tanto, ha sido excluido del ordenamiento positivo(60).

De otra parte y en atención a lo antes dicho, la Carta Política de 1991 permite que el proyecto de presupuesto se presente desbalanceado, es decir, que los gastos proyectados pueden ser mayores a los ingresos legalmente autorizados. Cuando ello se presenta “el Constituyente le impone al Gobierno el deber de presentar, por separado, un proyecto de ley creando nuevas rentas o modificando las preexistentes destinadas a financiar el monto de gastos contemplados en la ley de apropiaciones, es decir, a cubrir el déficit fiscal. Proyecto que, a juicio de la Corte, debe presentarse al mismo tiempo con el de presupuesto o dentro del menor término posible, con el fin de que las Comisiones correspondientes puedan tener un conocimiento real y preciso sobre los faltantes existentes y determinar si las nuevas rentas permiten el equilibrio financiero”(61). (Negrilla fuera de texto).

A juicio de esta Corte, “este precepto guarda íntima relación de conexidad con el inciso tercero del artículo 346 del Estatuto Superior, que autoriza a las Comisiones de Asuntos Económicos de las dos cámaras para deliberar en forma conjunta, con el fin de dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y, por tanto, deben interpretarse armónicamente. Por consiguiente, si corresponde a las Comisiones de Asuntos Económicos (tercera y cuarta) conocer del proyecto de presupuesto y ley de apropiaciones, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas a quienes compete conocer los proyectos de ley a que alude el artículo 347 superior”(62). (Negrilla fuera de texto).

Igualmente, al analizar la Ley 633 de 2000, esta Corporación indicó sobre la posibilidad de debatir y aprobar de manera conjunta una ley de financiamiento, lo siguiente:

“Por ello, habiéndose aprobado para el presente período fiscal un presupuesto desequilibrado —determinación que es procedente conforme a lo dispuesto en la mencionada norma superior—, el Gobierno estaba en la obligación de someter a consideración del Congreso la creación de nuevas rentas para financiar el monto de gastos contemplado, como en efecto lo hizo a través de los proyectos de ley a que se ha hecho alusión, cuyo estudio le correspondía a las comisiones de asuntos económicos del Congreso, según lo ordenado en el artículo 347 de la Carta, en consonancia con lo preceptuado en el canon 346 ejusdem.

En conclusión, no era menester que la Ley 633 de 2000 fuera tramitada en primer debate y en forma exclusiva por las comisiones terceras permanentes, toda vez que la competencia de las comisiones cuartas permanentes constitucionales para conocer en primer debate de los proyectos de ley que concluyeron con la expedición de la Ley 633 de 2000, deriva directamente de la norma orgánica que les atribuye competencia para conocer de estas materias (Ley 3ª de 1992), de lo dispuesto en el artículo 41-5 del Reglamento del Congreso que habilita a las Mesas Directivas de las células legislativas para disponer la celebración de sesiones conjuntas cuando sea conveniente o necesaria su realización, y de lo prescrito en el artículo 347 Superior, que le confía a las comisiones de asuntos económicos del Congreso el conocimiento de los proyectos de ley sobre recursos adicionales(63). (Resaltado fuera de texto).

Bajo ese entendido, son los artículos 346 y 347 de la Constitución, interpretados de manera armónica, los que autorizan la deliberación conjunta de las Comisiones de Asuntos Económicos —integradas por las Tercera y Cuarta de cada cámara, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 3a de 1992— para dar primer debate a los proyectos de ley expresamente señalados en dichos preceptos.

De manera que tratándose de un proyecto de ley destinado a financiar el déficit fiscal que llegue a tener el Presupuesto General de la Nación, las Comisiones de Asuntos Económicos pueden iniciar el primer debate de forma conjunta, de conformidad con lo prescrito en el artículo 347 de la Constitución Política.

5.7. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

El principio de consecutividad, derivado del artículo 157 Superior, consagra “la obligación de que todos los asuntos de una ley hayan sido discutidos y aprobados en todos los debates respectivos, por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias. Por su parte, el principio de identidad flexible hace referencia a la posibilidad de que durante los debates se introduzcan variaciones al texto, siempre y cuando se enmarquen dentro de los asuntos sometidos a debate y aprobación”(64).

Teniendo en cuenta que, el postulado de la consecutividad, “no puede fungir como un obstáculo que impida mejorar el texto legal en la medida en que los debates vayan clarificando cuál es el querer del Congreso”(65) la Corte ha armonizado este principio con el de la identidad flexible, precisando que:

“Esta Corporación ha insistido en que el principio de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad flexible. En efecto, de conformidad con lo señalado por el artículo 160 C.P., durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Tal posibilidad busca permitir al interior de las plenarias que sea posible someter al debate democrático las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal que la actividad de aquellas no se restrinja a la simple confirmación de lo decidido en el primer debate”(66).

No obstante, la potestad de cambio no es absoluta, ya que de ser así se diluiría la identidad del proyecto y, al mismo tiempo, el citado principio de consecutividad. Al respecto, sostuvo esta Corte que “la exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones(67)”.

En este sentido, las variaciones introducidas durante el trámite legislativo no deben devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, siempre que se encuadren dentro de las temáticas del proyecto. Por el contrario, aquellos asuntos completamente nuevos, no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la Carta.

Respecto del principio de consecutividad, la Sentencia C-648 del 9 de agosto de 2006(68), resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:

“En primer lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los principios de identidad y consecutividad —sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala Plena(69)—, ’lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular’.

También precisó la Corte que en virtud del principio de consecutividad, ‘tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto’ —punto en el cual se reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, ’es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad’. En suma, se estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al artículo 157 Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen(70).

De tal manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente.” (Subraya fuera de texto).

De manera que el principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen, los cuales deben surtir los debates correspondientes.

5.8. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

El principio de legalidad se ha entendido como una “expresión de racionalización del ejercicio del poder, esto es, como el sometimiento de las actuaciones de quienes desempeñan funciones públicas a norma previa y expresa que las faculten. Dicho principio está formulado de manera expresa en la Carta Política, y se deduce inequívocamente de ciertos preceptos”(71).

En ese entendido, el artículo 1 de la Carta Política señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, “lo cual conlleva necesariamente la vigencia del principio de legalidad, como la necesaria adecuación de la actividad del Estado al derecho, a los preceptos jurídicos y de manera preferente a los que tienen una vinculación más directa con el principio democrático, como es el caso de la ley”(72).

Por su parte, el artículo 6º Superior, señala que “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Estableciendo de manera expresa la responsabilidad de los servidores públicos frente al cumplimiento de la Constitución y la ley, lo que conlleva a que la actuación de los funcionarios del se fundamente en dichos mandatos.

Igualmente, el artículo 121 de la Carta Política reitera este principio al disponer que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, y el 123 estipula que “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.”

Bajo ese contexto, tanto la Constitución como la ley constituyen un parámetro para la actividad estatal, ya que son la base de sus actuaciones, sujeción que se extiende al reglamento. De manera que tanto los servidores públicos como los órganos y sujetos estatales están ligados al derecho y deben respetar y obedecer el ordenamiento jurídico.

En caso de desconocerse, la potestad sancionadora del Estado tendría que manifestarse a través del control disciplinario sobre sus servidores, con el fin de conservar la dirección y control de las distintas tareas que deben cumplir, mantener el orden y alcanzar los objetivos impuestos en el ejercicio de sus actividades.

5.9. RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 154 DE LA CONSTITUCIÓN. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

El artículo 154 de la Constitución en el inciso 4º consagra que “los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes (…)”. Esta reserva de iniciativa legislativa se encuentra desarrollada en el artículo 143 de la Ley 5a de 1992, según el cual “Los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de la Cámara de Representantes”.

Esta Corporación, de manera clara, pacífica y sólida ha indicado que cuando un proyecto de ley contiene algunas disposiciones tributarias, el trámite debe iniciarse en la Cámara de Representantes, con independencia del título que se dé al proyecto o de que los asuntos tributarios sean minoritarios o marginales dentro del mismo(73), de manera que si un proyecto contiene algunas disposiciones tributarias, debe iniciar su trámite en la citada cámara o en su defecto, los preceptos de tal naturaleza deben desglosarse y ser tramitados separadamente, comenzando en esa célula legislativa(74).

Para determinar qué disposiciones son de naturaleza tributaria, esta Corporación ha señalado que debe atenderse a su contenido sustantivo y no al título dado por los autores del proyecto(75) y en particular, a las repercusiones de sus normas sobre el alcance de las obligaciones tributarias en ellas incluidas. De modo que un precepto se entenderá de tal condición cuando modifique los elementos de un tributo o aspectos relacionados con las obligaciones tributarias de carácter instrumental(76).

Esta regla, en concepto de la Corte debe interpretarse “conforme al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias tributarias” y “analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones constitucionales relevantes”(77).

Sumado a lo expuesto, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que dicho mandato tiene un propósito de control “con el cual se representa a los ciudadanos con el fin de que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de Representantes el poder en el tema del control político”(78). En sentencia C-229 de 2003(79) la Corte expresó:

“La reserva de trámite en materias tributarias constituye un mecanismo de control político sobre la potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia representativa en materia tributaria. Esta potestad impositiva se traduce en la creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes, las cuales pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En esa medida, el control que ejerce la Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados para determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así, una simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del control político que el Constituyente quiso otorgar a la Cámara de Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su vez, si la disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental, dicha disposición resultará constitucional solo en la medida en que haya iniciado su trámite en la Cámara de Representantes.

Por otra parte, la reserva de iniciación del trámite en materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes constituye un mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas y las de la Nación. En efecto, esta reserva garantiza la representación territorial de los tributos, pues fortalece la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello se contribuye a la realización legislativa directa de los intereses impositivos de las entidades territoriales, y se garantiza su autonomía impositiva, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo dentro de los marcos establecidos previamente por el legislador.(sic) En esa medida, la reserva de trámite constituye una garantía institucional para la realización del principio de descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales (C.N. art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o indirectamente afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o la autonomía impositiva de las entidades territoriales”. (Negrilla fuera de texto)

Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha señalado algunos casos taxativos de excepciones o de flexibilización del mandato superior contenido en el inciso 4º del artículo 154 CP, a saber(80):

(i) Cuando exista un mensaje de urgencia del Presidente. En este contexto, la Corte ha determinado que cuando existe un llamado de urgencia y las comisiones sesionan de forma conjunta en su primer debate, se asegura la participación de la Cámara de Representantes al inicio del procedimiento legislativo. Así mismo, la Corte ha señalado que la radicación del proyecto en la Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la facultad que el artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la República para solicitar el trámite de urgencia y por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las comisiones, ni la flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar esa deliberación conjunta originada en el mensaje de urgencia(81).

(ii) Cuando se trata de la implementación de un Código. La Corte ha dicho que en estos casos resulta necesario limitar el alcance de esta regla, ya que este tipo especial de leyes no puede sujetarse a una reserva especial de trámite, y si llegare a restringirse esta posibilidad al Senado, se impondría una restricción al procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la Constitución. Además, dicha restricción iría “en contra de la voluntad del constituyente de otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que pueda desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema democrático, participativo y pluralista(82).

(iii) Cuando se menciona una norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. Al respecto, la Corte estableció que no todas las normas de contenido tributario se acogen a la obligación incluida en el inciso 4º del artículo 154 Superior sino que la exigencia en el inicio del trámite, aplica a aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen un tributo, en cuanto esto es lo que se entiende como una disposición “relativa a tributos”(83).

(iv) Cuando se trate de leyes que modifiquen o adopten de manera permanente decretos de emergencia económica. A este respecto, la Corte ha expresado que “(…) El requisito consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este caso. De una parte es el Congreso como cuerpo —integrado por las dos cámaras—, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda responder ágilmente a la crisis. (…)”(84) (Resalta la Sala).

Así las cosas, al analizar el contenido de la reserva de inicio del trámite legislativo en asuntos tributarios, esta Corporación ha sostenido que si bien esta debe ser aplicada de forma rigurosa, la jurisprudencia ha reconocido también excepciones en los que expresamente se autoriza su flexibilización en los casos concretos ya relacionados, entendiendo que si la situación cuestionada no se enmarca en ellos, la no aplicación de la regla mencionada da lugar a un vicio de trámite insubsanable y será deber de la Corporación declarar inexequible el trámite de la Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4º del art. 154 Superior, ya que por ese desconocimiento se vulnera la Constitución Política.

5.10. LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN A LA LUZ DEL ARTÍCULO 347 SUPERIOR.

El presupuesto público es una herramienta fundamental para la ejecución de la política económica del Estado, a través de la cual ejerce su función de financiador o proveedor directo de bienes y servicios y se atiende el funcionamiento de sus entidades y el financiamiento adquirido para el desarrollo de sus actividades(85).

Al analizar el presupuesto, esta Corporación ha señalado que el mismo se encuentra supeditado a los principios y directrices fijados en la Constitución y en la Ley Orgánica. En sentencia C-935 de 2004(86), esta Corte manifestó:

“…para efectos de la elaboración del presupuesto la Constitución le señala al Gobierno i) que no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii) que el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iii) que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iv) que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Y que si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados (art. 347 C.P.); v) que la ley de apropiaciones debe contener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de esa naturaleza y que excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación (art. 350 C.P.); vi) que en la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley (art. 350C.P.); vii) que el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. (art. 350 C.P.); viii) que el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351 C.P.); ix) que el Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341 superior (art. 351 C.P.).

A más de lo anterior, el Gobierno en la elaboración del presupuesto debe respetar los principios establecidos a partir de los mandatos superiores en la Ley Orgánica de Presupuesto y que rigen el sistema presupuestal”.

Con relación a la ley de apropiaciones, la Constitución señala que la misma deberá elaborarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo(87).

Del mismo modo, la Carta Política dispone que esta ley deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En caso de que los ingresos autorizados no sean suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno presentará un proyecto de presupuesto en el que podrá crear nuevas rentas o la modificar las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. Sobre el particular, el artículo 347 de la Carta prescribe lo siguiente:

“El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto (la comisión de asuntos económicos), la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.

El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente”.

Esta Corporación, en sentencia C-1190 de 2001(88), manifestó sobre esta situación particular, lo siguiente:

“La Constitución de 1991, contrario a lo que sucedía bajo la Carta anterior(89), permite que el proyecto de presupuesto se presente desbalanceado, esto es, que los gastos proyectados puedan ser superiores a los ingresos legalmente autorizados. Cuando esta situación se presenta el Constituyente le impone al Gobierno el deber de presentar, por separado, un proyecto de ley creando nuevas rentas o modificando las preexistentes destinadas a financiar el monto de gastos contemplados en la ley de apropiaciones, es decir, a cubrir el déficit fiscal. Proyecto que, a juicio de la Corte, debe presentarse al mismo tiempo con el de presupuesto o dentro del menor término posible, con el fin de que las Comisiones correspondientes puedan tener un conocimiento real y preciso sobre los faltantes existentes y determinar si las nuevas rentas permiten el equilibrio financiero.

Este precepto guarda íntima relación de conexidad con el inciso tercero del artículo 346 del Estatuto Superior, que autoriza a las Comisiones de Asuntos Económicos de las dos cámaras para deliberar en forma conjunta, con el fin de dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y, por tanto, deben interpretarse armónicamente. Por consiguiente, si corresponde a las Comisiones de Asuntos Económicos (tercera y cuarta) conocer del proyecto de presupuesto y ley de apropiaciones, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas a quienes compete conocer los proyectos de ley a que alude el artículo 347 superior”.

De otra parte, esta norma fue desarrollada en los artículos 24 de la Ley 179 de 1994(90) y 54 del Decreto 111 de 1996(91), los cuales disponen:

“ART. 24.—Un artículo nuevo que quedará así:

“Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un Proyecto de Ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.

En dicho proyecto se habrán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados'”.

ART. 54.—Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados. En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (Ley 179 de 1994, art.24)”.

En virtud de las normas transcritas, es claro que la Constitución Política permite que el Gobierno presente un presupuesto con unos gastos desfinanciados, es decir, que en el mismo pueden no figurar todos los ingresos que esperan obtener en determinada vigencia fiscal. Lo anterior, por cuanto la Carta, también impone la obligación de radicar un proyecto de ley —distinto al del presupuesto— en el que se creen rentas o se modifiquen las existentes con el objeto de financiar el monto de los gastos contemplados y que se encuentran desbalanceados.

6. DESCRIPCIÓN DEL TRÁMITE LEGISLATIVO DE LA LEY 1739 DE 2014.

6.1. Radicación y publicación del proyecto.

El proyecto de Ley 134 Cámara/105 Senado fue presentado, en virtud del artículo 347 de la Constitución(92), el 3 de octubre de 2014, ante la Secretaría de la Cámara de Representantes, por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría y fue publicado en la Gaceta del Congreso 575 del 3 de octubre de 2014.

6.2. Citación y participación de invitados.

Los integrantes de las Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la República, bajo la Presidencia del honorable Representante Raymundo Elías Méndez Bechara, se reunieron en varias oportunidades, con anterioridad al primer debate, para estudiar y discutir, de conformidad con el orden del día, el proyecto de ley 134 Cámara y 105 Senado.

En sesión del 5 de noviembre de 2014, se reunieron con el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director de la Dian, según consta en el Acta 1, publicada en la Gaceta del Congreso 66 del 25 de febrero de 2015.

En sesión del 11 de noviembre de 2014, se reunieron los integrantes de la Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la República, bajo la Presidencia del honorable Representante Raymundo Elías Méndez Bechara, para escuchar las intervenciones de los citados e invitados a la sesión de esa fecha: el Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Director de la DIAN; el Presidente de la ANDI; el Presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC); el Presidente de Fedegán; el Presidente Ejecutivo de la Federación Nacional de Avicultores de Colombia (Fenavi); el Presidente de Asocaña; el Gerente de Fedecafé; el Presidente Ejecutivo de Fedepalma; el Presidente Ejecutivo Asociación Colombiana de Petróleo (ACP); el Presidente de Cotelco; el Director Ejecutivo de Fedesarrollo; la Presidenta del Instituto Colombiano de Derecho Tributario; el Presidente de la Asociación Colombiana de Minería (ACM) y la Directora de Centro de Estudios Tributarios de Antioquia (CETA). De esta sesión se dejó constancia en el Acta 2 del 11 de noviembre de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 66 del 25 de febrero de 2015.

En sesión del 12 de noviembre de 2014, se reunieron los integrantes de la Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la República, bajo la Presidencia del honorable Representante Raymundo Elías Méndez Bechara, para escuchar las intervenciones de los citados e invitados a la sesión de esa fecha: el Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Director de la DIAN; la Presidenta Asobancaria; el Presidente de Asofondos; el Presidente de Fasecolda; el Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF); el Presidente Ejecutivo Asocajas; el Director General Agencia Nacional de Infraestructura (ANI); el Presidente de Bavaria; el Presidente Fenalco; el Presidente ACOPI; la Directora del Centro de Estudios Económicos de la Universidad de Los Andes (CEDE); la Presidenta del Consejo Privado de Competitividad; el Decano de la Facultad de Economía Universidad del Rosario y el Presidente de la Asociación Colombiana de Minería (ACM). De esta sesión se dejó constancia en el Acta 3 del 12 de noviembre de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 67 del 25 de febrero de 2015.

6.3. Primer debate en Comisiones Permanentes Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la República conjuntas.

El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, fueron publicados en las Gacetas del Congreso 743 del 24 de noviembre de 2014 y 744 del 25 de noviembre de 2014.

Luego de publicado el informe de ponencia, el proyecto fue discutido por las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Honorable Cámara de Representantes y del Honorable Senado de la República durante la sesión del día 25 de noviembre de 2014, tal como consta en el Acta 4 de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 67 del 25 de febrero de 2015.

En esta sesión conjunta se anunció la fecha de votación del proyecto, tal como a continuación se indica:

“Hace uso de la palabra la Secretaria General, Elizabeth Martínez Barrera:

Con gusto Presidente.

Por orden de la Presidencia y en atención al artículo 8º del Acto Legislativo 1 del 2003 me permito anunciar el Proyecto de Ley 134 de 2014 Cámara, 105 de 2014 Senado, por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones, para ser discutido y votado el día de mañana miércoles 26 de noviembre de 2014 en conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara; señor Presidente, anunciado el proyecto de ley.

Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante Raymundo Elías Méndez Bechara:

Muchas gracias, señora Secretaria y se cita para mañana miércoles 26 de noviembre a las 8 de la mañana, gracias.

Se levanta la sesión 12:25 p. m.”

El proyecto fue discutido y aprobado en primer debate por las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Honorable Cámara de Representantes y del Honorable Senado de la República durante la sesión del 26 de noviembre de 2014, tal como consta en el Acta5 publicada en la Gaceta del Congreso 79 del 2 de marzo de 2015.

En esta sesión, los siguientes artículos, que no tenían modificaciones, fueron votados en bloque: 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 55. Los artículos restantes, se votaron de manera nominal: 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10, 15, 16, 17, 20, 21, 29, 39, 54 y 56(93) .

6.4. Trámite Segundo debate en la Cámara de Representantes.

El informe de ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes fueron publicados en la Gaceta del Congreso 829 del 9 de diciembre de 2014.

El anuncio para la discusión del proyecto en la Honorable Cámara de Representantes se realizó el 11 de diciembre de 2014, según consta en Acta 43, publicada en la Gaceta del Congreso 382 del 5 de junio de 2015.

El proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la plenaria de la Cámara de Representantes en sesión del 15 de diciembre de 2014, según costa en Acta 44 y publicada en la Gaceta del Congreso 323 del 22 de mayo de 2015.

El texto definitivo, aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 873 del 18 de diciembre de 2014.

6.5. Trámite Segundo debate en el Senado de la República.

El informe de ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria del Honorable Senado de la República fueron publicados en la Gaceta del Congreso 823 del 9 de diciembre de 2014.

El anuncio para la discusión del proyecto en la Honorable Cámara de Representantes se realizó el 9 de diciembre de 2014, según consta en Acta 34, publicada en la Gaceta del Congreso 148 del 27 de marzo de 2015.

El proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la plenaria del Honorable Senado de la República en sesión del 10 de diciembre de 2014, según costa en Acta 35 y publicada en la Gaceta del Congreso 372 del 10 de diciembre de 2015.

El texto definitivo, aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 861 del 12 de diciembre de 2014.

7. ANÁLISIS DE LOS CARGOS RELACIONADOS CON EL TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY QUE ORIGINÓ LA LEY 1739 DE 2014.

En este capítulo la Sala Plena abordará los cargos relacionados con la vulneración de los principios de unidad de materia, de consecutividad, de participación ciudadana y de los artículos 154 y 163 de la Constitución. Al respecto se resalta que la mayoría de los cargos propuestos se fundamentan en los mismos supuestos de hecho y apuntan a las mismas irregularidades en el proceso de formación de la ley.

7.1. PRIMER CARGO: DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA.

Los accionantes estiman que no se respetó el principio de unidad de materia(94). Lo anterior, por cuanto se desbordó el objetivo inicial de la ley, que era financiar el presupuesto para la vigencia del año 2015, de acuerdo con el artículo 347 Superior y con la exposición de motivos presentada, al expedirse una ley de reforma tributaria en los términos del 154 ibídem, la cual contiene distintos asuntos que no hacen relación con dicha materia, desconociendo así los límites señalados en el citado precepto(95).

7.1.1. CONSIDERACIONES FRENTE AL CARGO POR PRESUNTA VIOLACIÓN DE PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA.

De acuerdo con lo expuesto previamente sobre este principio, para esta Sala, el legislador dio cumplimiento a este mandato. Al respecto se recuerda que:

“El principio de unidad de materia no debe interpretarse de manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y restrinja la facultad de configuración legislativa, en forma tal que solo se puedan proferir normas que guarden estricta relación con un único núcleo temático. Por el contrario, la Corte ha expresado, que sin desconocer ese principio, el legislador puede incorporar en un proyecto de ley diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando que entre los mismos pueda apreciarse una relación de conexidad objetiva y razonable. Esto implica, que dentro del examen de constitucionalidad, solo deberán ser retiradas del Ordenamiento Jurídico aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible, con criterio objetivo y razonable, establecer ningún tipo de relación con la materia general de la ley. El principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre estas y el título de la ley”. (Sentencia C-714 de 2001).

Al analizar este principio, la Corte debe tener en cuenta la amplia facultad legislativa en materia tributaria, la cual, de conformidad con la jurisprudencia es lo bastante amplia y discrecional “como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal”(96).

La Corporación, también ha considerado que esta atribución implica el ejercicio de todas las competencias inherentes a ella, tales como la determinación del tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como la forma de recaudo y las condiciones en que ello se llevará a cabo(97).

De otra parte, la Sala Plena observa que los accionantes reprochan el contenido de la totalidad de la ley, porque consideran que toda ella, es contraria al espíritu de una ley de financiamiento, de acuerdo con una interpretación que hacen del artículo 347 Superior, a su juicio, las normas que la conforman no cumplen con esa finalidad. Esta Corporación, ha sostenido que “salvo el improbable caso en que no sea posible determinar cuál es la materia dominante de una ley, el cargo por violación del principio de unidad de materia no puede dirigirse contra la ley en su totalidad, sino contra aquellas disposiciones respecto de las cuales pueda establecerse que carecen de relación de conexidad con la materia de la ley”(98).

Así, corresponde al accionante identificar la materia propia de la ley y las disposiciones que, por carecer de relación de conexidad con ella, constituyan materia distinta. Como se indicó anteriormente, los demandantes estiman que la totalidad de los artículos aprobados distan de cumplir con la función de complementar el Presupuesto General de la Nación, sustentando el cargo con el argumento de que se tramitó una ley de reforma tributaria y no una de financiamiento.

En este caso, teniendo en cuenta lo anterior y en virtud del principio pro actione, la Sala procederá a estudiar el cargo por falta de unidad de materia, partiendo del título del mismo, del cual se desprenden los asuntos de los que tratará la Ley 1739 de 2014.

En primer lugar, el título de la Ley 1739 de 2014 indica que con la misma se “modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.

Por su parte, en la exposición de motivos(99), el Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó de manera clara las razones por las cuales era necesaria la expedición de esta ley.

“Por otra parte, como se mencionó anteriormente, el PGN asciende a $216,2 billones e incluye gastos prioritarios que contribuirán al cumplimiento de las metas del Gobierno. Por esta razón, es necesario compensar la caída en los recaudos y conseguir los recursos requeridos por la Regla Fiscal. De conformidad con lo estipulado en el artículo 347 de la Constitución Política: “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados”. Lo anterior significa que se hace necesario apelar a la modificación de las rentas existentes y crear otra nueva para balancear el presupuesto de la vigencia fiscal 2015 y alcanzar la meta de déficit estructural contenida en la Ley de Regla Fiscal. Contando con los recursos modificados (GMF y CREE) y los nuevos (Impuesto a la Riqueza y complementario), será posible aumentar las coberturas de familias beneficiadas con atención humanitaria, alimentación escolar y nivelar las UPC de los planes subsidiado y contributivo en salud, entre otras iniciativas.

(…)

II. Efecto recaudatorio y explicación del articulado

Mediante el presente proyecto de Ley el Gobierno Nacional propone mantener temporalmente la tarifa del GMF, crear un impuesto a la riqueza, crear una sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) de tres puntos, sin destinación específica, incluir mecanismos de lucha contra la evasión, dentro de los que destacan un impuesto complementario a la riqueza denominado impuesto de normalización de activos y la creación de un nuevo tipo penal. Así mismo, se propone modificar la destinación específica del CREE y eliminar la devolución de dos puntos de IVA por compras con tarjetas débito y crédito. Adicionalmente, se propone que el recaudo resultante de estas modificaciones en 2015, se destine a la financiación del Presupuesto General de la Nación para dicha vigencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 347 de la Constitución Política.

111
 

(…)

Trámite de reforma tributaria con rentas para PGN 2015

Mediante la reforma tributaria que se propone en este proyecto de ley el Gobierno Nacional busca financiar con el producto del recaudo de la vigencia 2015 los gastos en exceso contenidos en el proyecto de ley de presupuesto que se debate actualmente en el Congreso de la República. Este mecanismo, que ha sido utilizado en circunstancias precedentes, ha sido avalado por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos.

(…)

Se tiene claro que la pérdida de recursos se debe compensar con mayores ingresos tributarios. Endeudamiento es una opción que no se considera. Las necesidades de extender la tarifa vigente en el año 2014 del GMF, la creación del Impuesto a la Riqueza y la creación de la sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), permiten compensar las pérdidas en ingresos que le genera al Presupuesto de la Nación la reducción de la producción minero-energética. Así se les ha planteado a las comisiones económica s y, en general, al Congreso de la República. Esto se resume en que es imprescindible encontrar la manera más sana de financiar el PGN de 2015, para garantizar la ejecución de las estrategias que consideramos fundamentales para el desarrollo económico y social del país.

En síntesis, la desfinanciación actual del Presupuesto obligaría al país a desmontar el gasto para la inversión rural, o reducir gastos en defensa y seguridad, o en general cualquier otro gasto público. Alguien podría proponer, como ha ocurrido en situaciones similares en años anteriores, reducir la inversión pública en $12,5 billones con objeto de equilibrar el presupuesto. Dadas las actuales circunstancias del país y los montos de inversión que se requieren, reducir el gasto no es posible en la actualidad.

Las rentas que se generarán con ocasión de este proyecto de ley son necesarias para financiar los gastos previstos en el proyecto de presupuesto que hoy se debate en el Congreso. Rubros destinados a la primeria infancia, al sector agropecuario, la educación, la salud y la seguridad son inaplazables. El país requiere atender las necesidades sociales de estos sectores para alcanzar mejores condiciones de vida para los ciudadanos y para seguir por la senda del desarrollo económico y social.

En razón de lo anterior, se somete a consideración del honorable Congreso el siguiente proyecto de ley, con el fin de aprobar una reforma tributaria que permita financiar el PGN para la vigencia 2015 y generar ciertas rentas permanentes, así como modificar situaciones de política tributaria en los términos expuestos en esta motivación”. (Subraya fuera de texto).

De esta manera, en la anterior exposición encuentra la Corte el núcleo temático de la Ley, el cual, como lo indicó el Ministro de Hacienda, busca que, a través de una reforma tributaria se obtengan ingresos para financiar el déficit del Presupuesto General de la Nación para la vigencia del año 2015 y además, se generen algunas rentas permanentes que puedan ser un factor de sostenibilidad a las finanzas públicas de años posteriores.

Por lo tanto, resulta pertinente estimar si las disposiciones incorporadas en el proyecto de ley en revisión guardan conexión con el mismo.

El capítulo 1, titulado “impuesto a la riqueza”, comprende los artículos 1º a 10, que hacen referencia a los elementos del tributo, tales como sujetos pasivos (art. 1º), base gravable (art. 4º), hecho generador (art. 3º), la tarifa (art. 5º), causación (art. 6º), así como las personas exentas del mismo y otros aspectos relacionados con la declaración de este impuesto (arts. 2º, 7º, 8º, 9º,10). Estas normas, para la Corte, guardan una inescindible unidad conceptual con el núcleo temático de la ley, con lo cual se ajustan sin discusión alguna a la exigencia de unidad de materia ya que con la creación de este impuesto se busca conseguir nuevos ingresos tanto para el año 2015 como para las vigencias siguientes.

El capítulo 2 bajo el título “impuesto sobre la renta para la equidad (CREE)” contiene los artículos 11 al 20. El artículo 11 alude a la base gravable del impuesto; el 12, se refiere a las rentas brutas y líquidas; el artículo 13 señala que la pérdida fiscal puede compensarse; el artículo 14 establece la compensación por exceso de base mínima; el artículo 15 remite a normas sobre el impuesto a la renta; el artículo 16 contempla un descuento por pagos tributarios en el exterior; el 17 modifica la tarifa del impuesto; el artículo 18 determina la distribución de un punto de la tarifa; el artículo 19 hace referencia a cuales empleadores pueden ser exonerados del pago de aportes parafiscales de ciertos trabajadores y el artículo 20, señala los casos en los que no se puede compensar este impuesto. Para el Tribunal Constitucional, todos estos mandatos guardan relación temática y sistemática con el propósito de la ley en revisión, en la medida que se trata de disposiciones que buscan mejorar el cumplimiento fiscal, el cual genera mayores rentas a futuro.

El capítulo 3 se refiere a la “sobretasa del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE)” estableciendo los períodos para el cual se crea, la tarifa, las reglas aplicables, su destinación, la cual no es específica(100) y comprende los artículos 21 al 24, los cuales, a juicio de esta Corporación, tampoco desatienden la exigencia constitucional de la unidad de materia. Con ellos se busca la consecución de nuevos ingresos para el año 2015 y para vigencias futuras.

El capítulo 4 regula lo referente al “impuesto sobre la renta” en los artículos 25 al 34. En este, el legislador adiciona y modifica varias normas del Estatuto Tributario relacionadas con las personas que no se entenderán como residentes fiscales, quiénes están exentos de este gravamen, descuentos realizados por pagos en el exterior, cuando no se entenderá que existe sede efectiva de administración en Colombia para las sociedades o entidades del exterior, deducciones por inversiones en investigación, desarrollo tecnológico o innovación y con el Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) de empleados, entre otros. Frente a estas normas, no encuentra la Sala un desconocimiento al objetivo de la ley antes expuesto. Con estas medidas se persigue reducir la brecha en términos de tributación para las personas naturales y mejorar el control de los recursos por parte de la administración tributaria.

El capítulo 5, compuesto por los artículos 35 al 44 establece los “mecanismos de lucha contra la evasión”. Para ello se regula lo relacionado con el impuesto complementario de normalización tributaria al impuesto a la riqueza (artículos 35 a 41); la declaración anual de activos en el exterior (artículos 42 y 43); la Comisión de Estudios del Sistema Tributario Colombiano(101) (artículo 44); el gravamen a los movimientos financieros (artículos 45 a 48). Estos artículos, a juicio de la Sala Plena, guardan relación temática y sistemática con el propósito de la ley en revisión, ya que persiguen la regularización de los activos de los contribuyentes y adelantar programas para controlar la evasión.

El capítulo 6, titulado “otras disposiciones” realiza modificaciones en el Estatuto Tributario en temas relacionados con el hecho generador del Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM (artículo 49); el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP (artículo 50); el régimen simplificado del impuesto nacional al consumo de restaurantes y bares (artículo 51); medios de pago para efectos de la aceptación de costos, deducciones, pasivos e impuestos descontables (artículo 52); la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales (artículo 53); la remisión de las deudas tributarias (artículo 54); la conciliación contencioso administrativa tributaria, aduanera y cambiaria (artículo 55); la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios (artículo 56); condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, tributos aduaneros y sanciones (artículo 57); la condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones a cargo de los municipios (artículo 58); la depuración contable (artículo 59); la carrera específica de la DIAN (artículo 60); el impuesto de timbre para inversión social (artículo 61); excepción a contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios sometidos a inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera (artículo 62); tarifa de retención en la fuente a pagos o abonos en cuenta por concepto de rendimientos financieros o intereses, realizados a personas no residentes o no domiciliadas en el país (artículo 63); la base gravable del Impuesto sobre las Ventas en los juegos de suerte y azar (artículo 64) las importaciones que no causan impuesto en casos de agentes diplomáticos (artículo 65); ingresos por diferencia en cambio (artículo 66); descuento del impuesto sobre las ventas en la adquisición o importación de bienes de capital (artículo 67); Descuento por impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición e importación de maquinaria pesada para industrias básicas (artículo 68); se fija la fecha en la que la Nación asumirá la financiación de las obligaciones que tenga o llegue a tener la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (artículo 71); la destinación específica del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) (artículo 72); fija algunas obligaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (artículo 73); faculta al Gobierno nacional para reglamentar la distribución del recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de origen nacional y extranjero que se genere en el departamento de Cundinamarca (artículo 74).

Las normas(102) contenidas en este capítulo no desconocen el principio de unidad de materia al ajustarse al objetivo del Gobierno al presentar el proyecto de ley, en la medida que persiguen nuevas fuentes de ingresos.

Finalmente, el capítulo 7 hace relación a la financiación del monto de los gastos de la vigencia 2015. En tal virtud, el artículo 75 indica que, “en cumplimiento de lo establecido en el artículo 347 de la Constitución Política, los recaudos que se efectúen durante la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2015 con ocasión de la creación de las nuevas rentas o a la modificación de las existentes realizadas mediante la presente ley, por la suma de doce billones quinientos mil millones de pesos ($12.500.000.000.000) moneda legal, se entienden incorporados al presupuesto de rentas y recursos de capital de dicha vigencia, con el objeto de equilibrar el presupuesto de ingresos con el de gastos”. El artículo 76 dispone que con los recursos provenientes de la presente ley, se financiarán, durante la vigencia fiscal de 2015, los subsidios allí enunciados y por último, el artículo 77 expresa la fecha de entrada en vigencia de la ley. Estas normas buscan un control más efectivo de los contribuyentes y agilizar la gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Así las cosas, en este caso, la Sala encuentra que los artículos que conforman la Ley 1739 de 2014 guardan conexidad tanto temática como teleológica al estar enmarcados dentro del título de la misma y coincidir con el propósito de la iniciativa, cual era lograr el equilibrio presupuestal a través de la generación de ingresos, de mecanismos que mejoren el recaudo de las rentas existentes y promoviendo la sostenibilidad fiscal.

En efecto, aunque del articulado es posible advertir que las distintas modificaciones tributarias generarán unos ingresos superiores a la suma desbalanceada (12.5 billones), este aspecto fue contemplado por el mismo Gobierno al presentar el proyecto y se manifestó al legislador, tal como quedó plasmado en la exposición de motivos, en la cual se indicó que se buscaba “aprobar una reforma tributaria que permita financiar el PGN para la vigencia 2015 y generar ciertas rentas permanentes, así como modificar situaciones de política tributaria en los términos expuestos en esta motivación”. Igualmente, del contenido del artículo 347 de la Constitución, fundamento para la expedición de la ley examinada, no se advierte prohibición alguna para que con este nuevo proyecto se generen rentas adicionales a las perseguidas inicialmente, es decir, para cubrir el déficit del presupuesto general.

Bajo ese contexto, el cargo presentado por los accionantes no prospera.

7.2. SEGUNDO CARGO: VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Los accionantes consideran que este principio fue desconocido por el legislador al no dar cumplimiento estricto al artículo 232 del Reglamento del Congreso. Lo anterior por cuanto, en virtud de dicha norma, los ponentes tenían la obligación de consignar la totalidad de las propuestas de los ciudadanos en el informe de ponencia, una vez realizado el respectivo análisis de su relevancia, lo que, dicen, no se cumplió en este caso.

7.2.1. CONSIDERACIONES FRENTE AL CARGO POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena considera que no les asiste razón a los demandantes al exponer el cargo. En este caso, atendiendo el alto grado de discrecionalidad que tienen las Cámaras legislativas para incluir y acoger en los informes de ponencia las propuestas, opiniones u observaciones, procede la Sala a analizar si en el caso concreto se desconoció la norma antes mencionada.

En efecto, el artículo 232 del Reglamento del Congreso —el cual dicen que no se cumplió— dispone que las observaciones o propuestas planteadas dentro del trámite de un proyecto de ley se encuentran sujetas a dos condiciones: (i) que hayan sido entregadas, de manera personal, con tres días de antelación a la elaboración del informe de ponencia y (ii) que sean consideradas de importancia por el ponente, en los términos allí indicados.

De acuerdo con el trámite de la ley, resumido en el capítulo 6 de esta providencia, el informe de ponencia para primer debate se publicó en las Gacetas del Congreso 743 del 24 de noviembre y 744 del 25 de noviembre de 2014. En este documento el ponente manifiesta:

“En las reuniones con el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director General de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), y una vez oídos los comentarios de las asociaciones gremiales y a un sector de la academia y teniendo en cuenta diferentes opiniones manifestadas en los debates de las Comisiones Económicas Conjuntas, convenimos incluir algunas modificaciones al articulado del proyecto de ley con el propósito de contribuir al logro de los objetivos establecidos en el mismo”.

Igualmente, en la Gaceta 66 del 25 de febrero de 2015, se publicaron las Actas de comisión 1 y 2 del 5 y 11 de noviembre de 2014, respectivamente, en las cuales se reproducen las intervenciones del Director de la DIAN y de los representantes gremiales que participaron en las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara De Representantes y del Senado de la República.

De acuerdo con ello, no les asiste razón a los demandantes cuando insisten en que se omitió dar garantía al principio de participación al no incluir en la ponencia la totalidad de las intervenciones. En este caso, si bien no se hizo tal como lo expresan los demandantes, debe reiterarse que el ponente es autónomo al decidir las incluye o no, sin que esto último permita afirmar que tal proceder es contrario a la Carta Política o que desconoce el citado principio.

Adicionalmente, del informe de ponencia se puede advertir que todos los intervinientes fueron escuchados durante las respectivas audiencias y en efecto sus comentarios y observaciones fueron tenidos en cuenta en las modificaciones que se hicieron al articulado, con el fin de contribuir al logro de los objetivos del proyecto. Esas modificaciones fueron justificadas en el mismo documento, tal como lo manifestó el ponente.

Como se recuerda, el ejercicio de la discrecionalidad en la consideración de las observaciones debidamente presentadas tendría que ser arbitrario para que se vulnere el artículo 232 de la Ley 5a de 1992. En esta oportunidad, los demandantes no presentan argumentos que demuestren arbitrariedad alguna en el proceder que cuestionan sino que se limitan a señalar que la omisión del ponente es suficiente para presumir la inconstitucionalidad del trámite. Por este motivo, el cargo propuesto por los accionantes no está llamado a prosperar.

7.3. TERCER CARGO: VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 163 DE LA CONSTITUCIÓN POR NO EXISTIR MENSAJE DE URGENCIA.

Los demandantes consideran que en este caso, al no existir mensaje de urgencia por parte del Gobierno, el trámite conjunto que las comisiones dieron al proyecto de ley, vulneró el artículo 163 Superior.

En su criterio, el legislador asumió la existencia tácita del mensaje de urgencia por tratarse de la financiación del déficit de la Ley 1737 de 2014. Por lo tanto, el trámite surtido es inconstitucional e ilegal al desconocer sus facultades legislativas y el reglamento del Congreso.

7.3.1. CONSIDERACIONES FRENTE AL CARGO POR VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 163 SUPERIOR.

En el caso bajo examen, la Sala Plena advierte lo siguiente:

i. El proyecto que dio origen a la Ley 1739 de 2014 fue presentado con fundamento en el artículo 347 de la Constitución, para financiar el presupuesto general de la nación, el cual presentaba un déficit de 12.5 billones, tal como se manifestó en la exposición de motivos y en las intervenciones del Ministro de Hacienda.

ii. En efecto, el proyecto de presupuesto para el año 2015 presentado por el Gobierno al Congreso de la República, tal como lo informó el Ministro de Hacienda y Crédito Público a esa corporación, contenía gastos superiores al volumen de los ingresos(103), situación que conllevó a que se expidiera la ley que ahora se acusa.

iii. Tal como lo afirman los accionantes, en esta oportunidad no existió mensaje de urgencia por parte del Gobierno para que se tramitara esta iniciativa en comisiones conjuntas, ni hubo autorización expresa por parte de las Mesas Directivas para tal fin.

De conformidad con lo expuesto en las consideraciones generales, por regla general las sesiones de las comisiones y las plenarias deben hacerse de manera separada. No obstante, la Carta Política consagra algunas excepciones a esa generalidad al autorizar que se realicen sesiones conjuntas.

Al respecto, vale citar el artículo 141 del Estatuto Superior que establece en forma taxativa, los eventos en que las dos corporaciones legislativas (Cámara y Senado) se pueden reunir en un solo cuerpo:

“ART. 141.—El Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países, para elegir Contralor General de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo, así como decidir sobre la moción de censura, con arreglo al artículo 135.

En tales casos el Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente Presidente y Vicepresidente del Congreso.”

Por su parte, los artículos 161 y 163 de la Carta, disponen al respecto:

“Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto” (artículo 161 C.P.)

“Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, esta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara para darle primer debate” (inciso final art. 163 C.P.)

El artículo 157-2 autoriza para que en el Reglamento del Congreso, se señalen los casos en los cuales el primer debate puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones respectivas de Senado y Cámara. Dice así dicha disposición:

“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:(...) 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras”.

En desarrollo de este mandato, la Ley 5a de 1992, enuncia en sus artículos 41 y 169:

“ART. 41.—Atribuciones. Modificado por el artículo 7º, Ley 974 de 2005. Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones:

(…)

5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán”.

ART. 169.—Comisiones de ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:

1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.

Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras.

2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él; y

3. Por disposición reglamentaria. En el evento que así lo propongan las respectivas Comisiones y sean autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras, o con autorización de una de las Mesas Directivas si se tratare de Comisiones de una misma Cámara. En resoluciones motivadas se expresarán las razones que se invocan para proceder de tal manera.”

El último numeral (el tercero) del artículo 169 fue declarado inexequible por esta Corte en la sentencia C-365 de 1996(104) y, por tanto, ha sido excluido del ordenamiento positivo(105).

Finalmente, los artículos 341, 346 y 347 establecen:

“Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan [nacional de desarrollo] en sesión plenaria. (…)” (inciso segundo art. 341 C.P.).

“Las Comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” (inciso final art. 346 C.P.).

“El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto (las comisiones de asuntos económicos), la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.” (art. 347 C.P.).

Sobre este particular, en sentencia C-809 de 2001, esta Corporación expresó:

“En este análisis debe también tenerse presente que por fuera de la hipótesis normativa del artículo 163 Constitucional, el artículo 341 ejusdem autoriza la sesión conjunta de las comisiones de asuntos económicos para que rindan el informe sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo que debe ser discutido y evaluado por cada corporación en sesión plenaria. Igualmente, el artículo 346 Fundamental, dispone que las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones”.

Así las cosas, de conformidad con las normas expuestas y con una interpretación armónica de las mismas, es claro que cuando se trata del proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, las comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara están autorizadas para deliberar conjuntamente en primer debate. Igualmente, se advierte que es la propia Constitución en su artículo 347 la que dispone que el proyecto de ley de financiamiento del presupuesto desbalanceado se presente ante estas mismas comisiones para efecto de iniciar el debate.

En ese sentido, aunque en esta oportunidad no se presentó mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional ni hubo autorización por parte de las mesas directivas correspondientes, tal como lo señala el reglamento del Congreso, teniendo en cuenta que la Ley 1739 de 2014 es una ley de financiamiento del Presupuesto General de la Nación correspondiente al año 2015, las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara tenían autorización de la misma Constitución para dar primer debate al proyecto de ley demandado, de forma conjunta.

Por tal razón, el trámite de la Ley 1739 de 2014, contrario a lo afirmado por los accionantes, se adecúa al ordenamiento Supremo toda vez que las mencionadas comisiones estaban facultadas por la Constitución para discutir y aprobar en primer debate la ley conjuntamente, sin necesidad de mensaje de urgencia por parte del Gobierno.

Por lo expuesto, no encuentra la Sala Plena reparo constitucional al trámite del proyecto de ley 134 de 2014 de Cámara y 105 de 2014 de Senado, realizado en primer debate por las Comisiones de Asuntos Económicos de cada cámara legislativa, pues así lo impone la Carta Política.

7.4. CUARTO CARGO: VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD.

Respecto del principio de consecutividad los demandantes presentan dos argumentos principales:

Como primera medida, señalan que durante el primer debate del proyecto de ley, los integrantes de las comisiones Terceras y Cuartes desconocieron la petición realizada por un representante a la Cámara de votar artículo por artículo el proyecto, y pusieron en consideración una proposición de votación en bloque. A juicio de los actores, este hecho constituye tanto un abuso en la interpretación del Reglamento del Congreso como un desconocimiento al principio de legalidad.

En segundo lugar, exponen que el trámite legislativo estuvo viciado al agotarse el primer debate en comisiones conjuntas Terceras y Cuartas de Senado y Cámara, toda vez que el contenido de la ley no era financiar el presupuesto sino realizar una reforma tributaria. En tal virtud, el trámite debió iniciar en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.

7.4.1. CONSIDERACIONES FRENTE AL CARGO POR VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD.

De conformidad con los presupuestos antes señalados, la Sala procede a verificar si efectivamente, durante el trámite legislativo hubo desconocimiento de este principio.

En primer lugar, los accionantes, señalan que la violación del principio de consecutividad se presenta por no haberse realizado la votación artículo por artículo en primer debate, tal como lo solicitó uno de los representantes a la Cámara. En consecuencia, al haber sido aprobados en bloque dichas normas corrieron la misma suerte en las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes.

Al respecto, debe recordarse que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de consecutividad exige “que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de qué trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular”(106). Así, la Corte ha sostenido que:

“En suma, se estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen(107)(108).

Bajo ese entendido, los argumentos expuestos por los accionantes relacionados con la supuesta omisión de dar trámite a una petición de votación artículo por artículo durante el primer debate en las comisiones Terceras y Cuartes de Senado y Cámara, no guarda relación con el principio de consecutividad que estiman transgredido. En efecto, en esta ocasión no se cuestiona el seguimiento de los debates que han debido surtirse durante el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, aspecto que la jurisprudencia ha considerado inherente a la consecutividad alegada por los actores. Por consiguiente, este cargo no prospera.

En segundo lugar, frente al argumento de los accionantes para cuestionar el cumplimiento del artículo 157, relacionado con el primer debate conjunto de las Comisiones de Asuntos Económicos, quedó establecido en párrafos precedentes que la Ley 1739 de 2014 es una ley de financiamiento del presupuesto General de la Nación para la vigencia 2015 y no de una reforma tributaria como lo estiman los demandantes.

Igualmente, se indicó previamente que aunque en este caso no existió mensaje de urgencia ni autorización de las Mesas directivas para un trámite conjunto, es la misma Carta Política en el artículo 347, la que permite que las comisiones que conocen del Presupuesto General de la Nación puedan tramitar la ley que busca financiarlo.

De manera que, como quiera que la Ley 1739 de 2014, se insiste, es una ley de financiamiento del Presupuesto General de la Nación correspondiente al año 2015, las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara estaban autorizadas por la Constitución para dar primer debate al proyecto de ley demandado, de forma conjunta.

En ese entendido, la Corte advierte que se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 157 Superior. Al respecto, se aclara que aunque no se realizaron los cuatro debates reglamentarios, ello no implica un desconocimiento del principio de consecutividad, en la medida que la totalidad del proyecto surtió los tres (3) debates establecidos para los casos en que se sesiona de forma conjunta, primero en sesiones conjuntas de las comisiones económicas y luego por las respectivas plenarias de Senado y Cámara. Ello, en virtud del mandato constitucional de permitir que las comisiones terceras y cuartas —conuntamente— conozcan de una ley de financiamiento.

Por tal razón, la Sala Plena reitera que no existió desconocimiento del principio de consecutividad durante el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, en la medida que su trámite, contrario a lo afirmado por los accionantes, se ajustó al ordenamiento Supremo. En tal virtud, el cargo propuesto no está llamado a prosperar.

7.5. QUINTO CARGO: DESCONOCIMIENTO DEL ARTÍCULO 154 DE LA CONSTITUCIÓN.

Para los demandantes, en este caso, el proyecto de ley debió seguir el trámite establecido en la norma superior para las leyes tributarias. En tal virtud, ha debido surtirse el primer debate en la comisión correspondiente de la Cámara de Representantes.

Igualmente, estiman que haber iniciado el segundo debate en la Plenaria del Senado el 10 de diciembre de 2014, desconoce la reserva contenida en el artículo 154 de la Carta Política, situación que conllevó a que el Senado desconociera los principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales que se ven representados en la Cámara de Representantes y además, no se observara el trámite legislativo señalado en la Constitución y el Reglamento del Congreso.

7.5.1. ANÁLISIS DEL CARGO POR VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 154 SUPERIOR.

Los demandantes consideran que haber iniciado el segundo debate en la Plenaria del Senado el 10 de diciembre de 2014, luego de sesionar conjuntamente sin existir mensaje de urgencia, desconoce la reserva contenida en el artículo 154 de la Carta Política. Para los actores, este hecho condujo a que el Senado legislara precipitadamente, desconociendo los principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales que se ven representados en la Cámara de Representantes y sin observar el trámite legislativo señalado en la Constitución y el Reglamento del Congreso.

En primer lugar, debe recordarse lo expuesto reiteradamente respecto de la naturaleza de la Ley 1739 de 2014, la cual se resalta, es una ley de financiamiento y no una ordinaria, como lo expresan los actores, de reforma tributaria.

Aclarado lo anterior y de conformidad con lo indicado previamente, si bien no existió mensaje de urgencia por parte del Gobierno, en este caso las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara contaban con autorización de la misma Carta Política (artículos 346 y 347) para dar primer debate al proyecto de ley demandado, en forma conjunta. Aun así, en cumplimiento de esta norma, la iniciativa fue radicada en la Secretaría de la Cámara de Representantes el 3 de octubre de 2014.

En este contexto y en virtud de la jurisprudencia constitucional relacionada con la flexibilización de esta regla contenida en el artículo 154, esta situación podría encuadrarse perfectamente en la excepción reconocida en la Sentencia C-608 de 2012(109), cuando han sesionado de forma conjunta las comisiones en primer debate, en virtud de un mensaje de urgencia. Al respecto, la Corte ha determinado que en estos eventos se asegura la participación de la Cámara de Representantes al inicio del procedimiento legislativo y en consecuencia, se estaría garantizando la autonomía territorial.

En ese entendido, aunque en este caso es claro que no se presentó mensaje presidencial de urgencia, el trámite del primer debate de la Ley 1739 de 2014 no se encuentra viciado ni desconoce el artículo 154 de la Carta Política. Lo anterior, por cuanto (i) como se ha explicado previamente, se trata de una ley cuyo objetivo es financiar el desbalance presupuestal proyectado para el año 2015; (ii) es el 347 Superior el que faculta a las comisiones de asuntos económicos para que realicen el primer debate de forma conjunta; y (iii) la participación de la Cámara de Representantes estuvo garantizada durante las sesiones y en consecuencia, los principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales que en ella se representan.

En segundo lugar, respecto del argumento relacionado con el desconocimiento del artículo 154 y la consecuente configuración de un vicio por iniciar el segundo debate en la Plenaria de la Cámara, es preciso destacar que el mismo no es acertado por las siguientes razones:

El artículo 154 de la Constitución prescribe que “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado.” Como puede apreciarse, la exigencia constitucional se circunscribe a la iniciación del trámite y no a que este sea integralmente terminado. Es decir, a la “etapa primigenia del proceso legislativo, consistente en el comienzo de este por medio de la presentación de un proyecto en una de las cámaras”(110).

De manera que es claro que la Constitución únicamente ordena que el trámite de los proyectos de ley en materia tributaria debe iniciar en la Cámara de Representantes, motivo por el cual no existe prohibición o impedimento alguno para que el proyecto se debata y apruebe en segundo debate por la plenaria del Senado, como ocurrió en el presente caso.

La Corte Constitucional, llegó a una conclusión similar en la sentencia C-225 de 2014(111) mediante la cual se revisó la Ley 1666 de 2013, aprobatoria de un Acuerdo entre los gobiernos de Colombia y Estados Unidos, la cual resulta aplicable al caso objeto de estudio. En dicha providencia se indicó:

“(i) Aun cuando la Constitución Política exige que los proyectos de ley sobre relaciones internacionales inicien su trámite en el Senado de la República (CP art. 154), entre ellos, los concernientes a las leyes aprobatorias de tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, no se desconoce este principio de prevalencia de una de las cámaras, cuando como resultado del debate conjunto de las comisiones de Senado y Cámara en primer debate, con ocasión de un mensaje de urgencia, con posterioridad se aprueba la iniciativa en primer lugar en la plenaria de la Cámara de Representantes y luego en la plenaria del Senado de la República, o cuando dicha aprobación en segundo debate ocurre de forma simultánea en ambas plenarias.

Para la Corte, la solicitud de trámite de urgencia y de la deliberación conjunta de las comisiones en primer debate, altera el rito ordinario de aprobación de las leyes, pues de exigirse que la iniciativa se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y luego en la otra (a partir del principio de prevalencia), tornaría inocua la previsión constitucional que autoriza al Gobierno Nacional para solicitar que las comisiones permanentes de ambas cámaras deliberen de forma conjunta, en aras de imprimirle celeridad el proceso legislativo y de lograr que la iniciativa se apruebe en el menor tiempo posible, sin lesionar la integridad del procedimiento y los derechos de los minorías. En efecto, escaparía a toda lógica entender que es posible deliberar de forma conjunta en comisiones y que, a pesar de ello, el proceso no puede continuar su curso de manera simultánea hasta tanto la iniciativa sea aprobada por la cámara que tiene prevalencia en su debate, cuando lo que se busca es reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario. Por esta razón, este Tribunal ha entendido que la citada exigencia se cumple, “si el proyecto se presenta en esa cámara”(112), ya que al final de cuentas el diseño bicameral del Congreso de la República, no le otorga prevalencia funcional a ninguna de las cámaras sobre la otra(113).”

De conformidad con lo expuesto, la deliberación conjunta de las comisiones en primer debate altera el orden ordinario de aprobación de las leyes, de modo que en esos casos, no cabe exigir que la iniciativa se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y luego en la otra, como lo sugieren los accionantes.

Así las cosas, teniendo en cuenta que en este caso el primer debate se realizó de manera conjunta por las comisiones de asuntos económicos, por autorización expresa de la Carta Política, haber iniciado el segundo debate en Plenaria del Senado no constituye desconocimiento de la reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria, contenida en el artículo 154 de la Constitución. Razón por la cual no está llamado a prosperar el cargo analizado.

7.6. CONCLUSIÓN DEL EXÁMEN DE LOS CARGOS RELACIONADOS CON EL TRÁMITE DE LA LEY 1739 DE 2014.

En el presente caso, luego de examinar los puntos alegados por los accionantes en sus cargos, relacionados con el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que este se ajusta a los mandatos superiores contenidos en la Carta Política, en lo que tiene que ver con su proceso de formación. Lo anterior, por cuanto se advirtió que los presuntos defectos en los que había incurrido el legislador no se presentaron y por tanto, las actuaciones surtidas dentro del respectivo trámite no se encuentran viciadas de inconstitucionalidad.

8. EXAMEN DE LOS CARGOS POR VICIOS DE FONDO DE LA LEY 1739 DE 2014.

En el presente capítulo, la Sala Plena se pronunciará sobre los cargos presentados por la presunta vulneración de los artículos 6º y 347 de la Constitución Política(114).

8.1. PRIMER CARGO: VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCIÓN.

Para los accionantes, el Gobierno Nacional excedió la facultad legislativa prevista en el artículo 347 de la Constitución al presentar un proyecto de ley para financiar el Presupuesto General de la Nación que excedía en cuantía y tiempo el desbalance presupuestal de la vigencia 2015.

En ese sentido, resaltan que el proyecto presentado excede los límites material y temporal “al pretender una financiación adicional de $53.1 billones de pesos durante cuatro años y por más de $12.5 billones para el año 2015”.

Por lo anterior, solicitan a la Corte Constitucional que analice esta ley a la luz de la regla contenida en el artículo 347 Superior.

8.1.1. ANÁLISIS DEL CARGO POR DESCONOCIMIETO DEL ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCION.

En el presente caso, los argumentos de los accionantes se relacionan con el desconocimiento de los límites materiales y temporales que, en su criterio, impone el artículo 347 Superior.

Al respecto, es pertinente reiterar que la Ley 1739 de 2014 se expidió en virtud del artículo 347 de la Constitución con el fin de cubrir el desbalance presupuestal manifestado por el Gobierno Nacional al tramitar el Presupuesto General de la Nación para el año 2015.

De conformidad con el precitado artículo de la Constitución, cuando los ingresos legalmente autorizados no sean suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno tiene la facultad de proponer ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, una ley mediante la cual se creen nuevas rentas o se modifiquen las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. Esta norma dispone:

“ART. 347.—El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.

El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente”.

Por su parte, el artículo 24 de la Ley 179 de 1994(115) desarrolla el precepto constitucional indicando que en el proyecto mediante el cual se busque financiar los gastos contemplados, los ajustes se realizarán hasta por el monto de los mismos. Al respecto, señala:

“ART. 24.—Un artículo nuevo que quedará así:

“Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un Proyecto de Ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.

En dicho proyecto se habrán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados''.

Finalmente, el artículo 54 del Decreto 111 de 1996(116) contiene un mandato idéntico para situaciones en las cuales exista un desbalance en los gastos proyectados para un respectivo presupuesto. En este sentido, dispone:

“ART. 54.—Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.

En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (L. 179/94, art. 24)”.

De conformidad con lo anterior, deben tenerse en cuenta las siguientes situaciones relacionadas con el proceso de formación de una ley de financiamiento y con la vigencia de las rentas que ella crea o modifica.

En primer lugar, sin perjuicio del mandato de universalidad del presupuesto, el cual se predica “únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas”(117) e implica que la totalidad de los gastos que se pretendan realizar en la vigencia fiscal estén incorporados en él, es posible que los ingresos legalmente autorizados no sean suficientes para atender dichos gastos y por tanto se presenta el déficit señalado en la norma superior.

En segundo lugar, cuando se produce un déficit en el Presupuesto General de la Nación, la iniciativa para presentar un proyecto de ley con la finalidad de financiarlo, radica exclusivamente en el Gobierno.

En tercer lugar, el trámite de la ley de financiamiento se da por separado al del Presupuesto, de manera que este último puede aprobarse sin que se haya dado por terminado el de la ley que busca cubrir el desbalance, evento en el cual, “el gobierno suspenderá mediante decreto, las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso”(118).

En cuarto lugar, cuando el artículo 347 Superior indica que este proyecto se propondrá por separado “ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto” ello implica que se debe presentar ante las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara y que estas pueden estudiarlo en forma conjunta.

Ahora bien, una interpretación literal de las normas citadas que se encargan de regular la posibilidad de complementar el presupuesto (artículo 347 de la Constitución, 24 de la Ley 179 de 1994 y 54 del Decreto 111 de 1996) permite concluir que esta facultad para presentar un proyecto de ley de financiamiento se halla limitada tanto en el tiempo como en la cantidad a recaudar. Es decir, que la proyección del recaudo, esperada con los nuevos tributos o la modificación de los existentes, debe realizarse para la vigencia fiscal del presupuesto que se está financiando y por la suma que no se encuentra soportada en los ingresos legalmente aprobados.

Sin embargo, una interpretación armónica y sistemática de los artículos 346 y 347 de la Constitución, permitiría pensar que el límite temporal y material que puede predicarse del gasto, no se traslada obligatoriamente a la ley que autorice ingresos al presupuesto.

En efecto, el Presupuesto General de la Nación(119) contiene un presupuesto de rentas, en el cual se determinarán las contribuciones o impuestos que se percibirán, y una la ley de apropiaciones, en la que se establecerán la totalidad de los gastos que el Estado realizará durante la vigencia fiscal. Ambas, deberán corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.

Bajo ese entendido, la jurisprudencia ha sostenido que los gastos públicos se encuentran limitados en cuantía, finalidad y temporalidad por la ley de apropiaciones, a través de la cual, es el Congreso el que autoriza la manera en que se van a invertir los dineros del Estado(120). Situación que no se predica de los ingresos o presupuesto de rentas, el cual se compone de un estimativo que se prevé recaudar durante una vigencia fiscal determinada, lo que conlleva a que los mismos no se limiten de la misma manera, en la medida que es probable que no se reciban los ingresos estimados y se requieran nuevos tributos para financiar ese faltante.

En sentencia C-354 de 1998(121), esta Corporación indicó:

“De otro lado, la Corporación estima que tampoco le asiste razón a la parte actora cuando considera que la inclusión en el presupuesto de los impuestos y de las contribuciones condiciona la percepción o el recaudo. Es cierto que en épocas pretéritas el presupuesto anual constituía el título que autorizaba el recaudo; sin embargo, en la medida en que el Estado amplió el espectro de sus tareas, las percepción de los ingresos dejó de tener ese carácter esporádico y precario, tornándose permanente y los parlamentos, a tono con esas circunstancias, aprobaron leyes con vocación de permanencia, y son esas leyes las que en la actualidad constituyen el título para el recaudo de cada uno de los impuestos y de cada una de las contribuciones.

Así pues, los impuestos y contribuciones se encuentran autorizados en leyes distintas a la ley anual de presupuesto en la que ya no se precisa confirmarlos periódicamente; ello explica por qué la Constitución se refiere a la aprobación del presupuesto en un capítulo distinto a aquel en el que se consigna el principio de legalidad tributaria, plasmado hoy en el artículo 338 superior, y explica, además, por qué a diferencia del presupuesto de gastos, el de ingresos no contiene una autorización sino apenas una estimación o cálculo anual, fenómeno doctrinariamente conocido como “bifurcación del principio de legalidad financiera” y del cual ya ha dado cuenta esta Corte, al apuntar que el presupuesto de ingresos es un estimativo, mientras que “el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no solo un estimativo sino también una autorización...”. (Negrilla fuera de texto).

De manera que la Corte Constitucional en oportunidades anteriores, ha sostenido que el presupuesto de rentas no contiene una autorización sino apenas una estimación o cálculo anual a diferencia de la ley de apropiaciones la cual, si la contiene. Diferenciación que permitiría concluir que al tratarse de ingresos no se aplica la misma restricción en cuantía y tiempo, característica de los gastos públicos.

En ese entendido, la expresión “para financiar el monto de los gastos contemplados” contenida en el artículo 347 Superior permite concluir que si bien este es el principal propósito de una ley de financiamiento no es el único. Al respecto, advierte esta Sala que en oportunidades anteriores, los Gobiernos han acudido a este tipo de leyes para financiar el Presupuesto General de la Nación y en las mismas se han consagrado tributos con efectos en vigencias posteriores a la que se crean.

Así, tanto en la Ley 633 de 2000(122) como en la 1111 de 2006(123), se crearon y modificaron impuestos sin limitación en el tiempo, es decir, no se establecieron exclusivamente para el año subsiguiente del presupuesto aprobado sino con vigencias permanentes. Incluso, estas leyes no hacen referencia única y exclusivamente a la creación de impuestos sino que contienen disposiciones varias en materia de sanciones, de fiscalización, etc.

Estas leyes, si bien fueron analizadas por esta Corporación(124) como consecuencia de demandas que cuestionaron el trámite de las mismas, sirven de antecedente para establecer que es posible que a través de una ley de financiamiento el Gobierno contemple medidas tributarias para vigencias adicionales a las del presupuesto que se pretende complementar. De manera que las mismas no necesariamente son transitorias toda vez que pueden crearse con carácter permanente.

En efecto, al analizar un cargo contra la Ley 633 de 2000 relacionado con la permanencia de unos tributos creados transitoriamente en Estado de Emergencia, esta Corporación sostuvo:

“La decisión sobre mantener o no la vigencia un tributo establecido mediante decreto de Emergencia Económica es potestativa del Congreso, el cual deberá adoptarla a la luz de las valoraciones que haga sobre factores tales como, la situación económica del país, los requerimientos de la política fiscal, la equidad tributaria, etc. Cuando, vencido el término previsto en la Constitución, el Congreso no otorga el carácter de permanente al tributo, el mismo pierde su vigencia, esto es, deja de existir en el ordenamiento jurídico.

Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que habiéndose establecido un tributo mediante decreto de emergencia económica, y si el Congreso no le otorga el carácter de permanente dentro del año siguiente, tal impuesto, en sus modalidades de hecho y base gravables, sujetos pasivos, etc, quede, hacia el futuro, excluido de manera definitiva del ordenamiento jurídico, de manera que no pudiese el Congreso, en ejercicio de sus competencias ordinarias establecer un gravamen que tuviese las mismas características.

Resulta equivocado pensar que la falta de ejercicio de la atribución establecida para el Congreso en el artículo 215 de la Constitución Política, conduce a la imposibilidad de que en el futuro se ejerciten las potestades constitucionalmente reconocidas al legislador en materia tributaria por virtud de los numerales 11 y 12 del artículo 150, en armonía con el artículo 338 de la Carta, que establecen el principio de legalidad en materia tributaria.

Es claro que la opción constitucional derivada del artículo 215, tiene como finalidad, permitir que un tributo previamente creado de manera transitoria, si resulta adecuado para el cumplimiento de los fines del Estado, pueda mantener su vigencia dentro del ordenamiento jurídico, previa decisión favorable del Congreso en torno a su adopción. Se trata, en este caso, de evitar la solución de continuidad en la vigencia del tributo y por consiguiente ello debe producirse dentro del término de la vigencia original del mismo, única hipótesis conforme a la cual la intervención del Congreso tiene como consecuencia que los tributos decretados por virtud de la emergencia no “dejen de regir”. Cuando la ley que crea como permanente un tributo que previamente había sido establecido como transitorio mediante Decreto de Emergencia Económica, se produce cuando tal tributo transitorio ya ha dejado de regir, la consecuencia no es la de que el impuesto transitorio continuará rigiendo, pues tal continuidad es un imposible fáctico, sino que debe entenderse, que el legislador creó un nuevo tributo, idéntico o similar en su configuración, a uno que rigió en el pasado”(125).

Bajo ese entendido, para esta Corporación es factible que una ley de financiamiento pueda contemplar medidas con vocación de permanencia. Es decir, que las disposiciones contenidas en la ley no tienen que ser exclusivamente transitorias o relacionadas con la vigencia fiscal desbalanceada o que se pretende complementar, toda vez que tal decisión se enmarca dentro de las potestades del legislador quien determinará, en virtud de las valoraciones sobre la situación económica y los requerimientos fiscales del país, entre otros aspectos, el carácter temporal de cada tributo.

Finalmente, es necesario resaltar los argumentos expuestos en la Plenaria del Senado de la República para justificar el porqué de las medidas tributarias adoptadas no solo para el año 2015 sino para todo el cuatrienio, los cuales se refieren a la necesidad de financiar el Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes términos:

“De manera que iniciamos esa discusión y además se planteó el tema si la ley de financiamiento iba a ser solo para un año, el 2015, o si era por cuatro años. Como se sabe, este Senado aprobó en su mayoría un Presupuesto General de la Nación para 2015 desbalanceado en doce y medio billones de pesos y por supuesto había que buscar esos recursos, porque se extinguía el patrimonio y el cuatro por mil y al mal quitarse, al extinguirse estos impuestos, se generaba ese faltante de doce y medio billones.

Pero discutimos si únicamente abocamos el tema de 2015 o lo hacíamos por el cuatrienio, nos pareció a los ponentes, nos pareció con el Gobierno nacional que había que abocarlo por cuatro años, por varias razones: el próximo mes de febrero este Congreso será llamado a sesiones extraordinarias para discutir el Plan Nacional de Desarrollo, y ese Plan tiene que tener una financiación cierta; además, el compromiso de las vigencias futuras tiene que tener esos dientes en la ley de financiamiento, de manera que son unos 53 billones de pesos en el cuatrienio, doce y medio billones 2015, para que nos demos una idea.

Esta cifra representa alrededor del 25% del total de la inversión, de manera que no son temas de poca monta; en ese sentido y por eso los ponentes y el Gobierno definimos también y así lo votamos en Comisiones, que fuera por cuatro años y así lo proponemos ante la Plenaria del Senado, para poder discutir un Plan de Desarrollo serio, un Plan de Desarrollo con alta fuente de financiación, que las Fuerzas Militares por ejemplo tengan los recursos que se requieren, que el sector agropecuario, que el sector de la educación tengan presupuestos crecientes, así como se logró en el presupuesto 2015, que el Ministerio de Educación, el Ministerio de la Defensa tienen altísimos presupuestos, y que el Ministerio de Agricultura en buena hora llega por dos años consecutivos a valores similares a 5 billones de pesos, más del 10, casi el 12% del presupuesto de inversión, cuando por muchos años se constituyó en la cenicienta y creo y lo hemos discutido en Comisiones Económicas y creemos que ese presupuesto en términos de porcentaje del PIB, que hoy es alrededor del 6%, debe seguir incrementándose para llegar ojalá al 10%.

De manera que para la consecución de los recursos, digamos es una mesa de cuatro patas fuertes, uno es el impuesto a la riqueza, otro es segundo, el CREE, el no desmonte del cuatro por mil, y la lucha contra la evasión”.(126)

Sobre el particular, teniendo en cuenta que los artículos 346 y 347 de la Constitución deben interpretarse de manera armónica y los mismos determinan que el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, argumento planteado por el Gobierno y los respectivos ponentes durante los debates, no se advierte que la inclusión de tributos para vigencias posteriores constituya un vicio que haga inconstitucional la ley que los contempla.

Así las cosas y en atención a lo expuesto, es preciso resaltar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el legislador está facultado para fijar el carácter temporal o permanente de un tributo, de conformidad con el análisis que llegue a realizarse frente a la situación económica y fiscal que esté atravesando el país en determinado momento. Por tal razón, no resulta contrario a la Constitución que una ley de financiamiento del Presupuesto General de la Nación, contemple medidas que no estén relacionadas únicamente con la vigencia fiscal que se persigue financiar sino que por el contrario, se destaquen por tener vocación de permanencia, como se advierte del análisis del contenido de la Ley 1739 de 2014, situación que, se reitera, no contraviene los mandatos superiores de la Carta Política, especialmente el artículo 347.

En virtud de lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación no encuentra validez en los argumentos expuestos por los accionantes para formular el cargo y por lo tanto, no prospera.

8.2. SEGUNDO CARGO: DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ARTÍCULO 6º DE LA CONSTITUCIÓN.

De conformidad con lo indicado en el escrito de demanda, a juicio de los accionantes, el Gobierno Nacional extralimitó sus facultades legislativas al ampararse en el artículo 347 para realizar modificaciones al Estatuto Tributario.

En este orden de ideas, sostienen los actores que el Gobierno Nacional excedió estos límites “para realizar una reforma tributaria por más de lo contemplado en hueco fiscal, para gravar futuras vigencias fiscales y modificar el estatuto tributario con artículos que no buscan un recaudo para financiar el Presupuesto General de la Nación que no tienen ninguna relación con el PGN 2015”.

8.2.1. ANÁLISIS DEL CARGO POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Con relación a los argumentos de los demandantes, es preciso recordar que el Presupuesto General de la Nación, para la vigencia fiscal del año 2015 fue aprobado con un déficit equivalente a la suma de $12.5 billones de pesos. En tal virtud, el Gobierno radicó un proyecto de ley para obtener los ingresos necesarios para cubrir el mencionado desbalance a través de una modificación al Estatuto Tributario y la creación de mecanismos de lucha contra la evasión.

En ese contexto, la Ley 1739 de 2014, tal como se ha manifestado a lo largo de esta providencia, es una ley de financiamiento, de conformidad con el artículo 347 Superior.

En efecto, fue esta norma constitucional la invocada por el Gobierno para iniciar el trámite de la ley cuya finalidad era la de cubrir el desbalance presupuestal en la medida que el mencionado artículo 347 Superior, dispone que “(…) Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.”

En ese entendido, no se advierte extralimitación alguna de las funciones del Gobierno Nacional toda vez que la norma que sirve de sustento a su actuación es diáfana al señalar que para lograr un equilibrio presupuestal se pueden crear nuevas rentas o modificar las existentes, tal como ocurrió en el caso de la Ley acusada, a través de la cual se modificaron el Estatuto Tributario y la Ley 1607 de 2012, se crearon mecanismos de lucha contra la evasión y se dictaron otras disposiciones. Lo anterior, para obtener ingresos que lograran cubrir la suma de $12.5 billones de pesos faltantes en el Presupuesto del año 2015.

De manera que no se evidencia el incumplimiento de preceptos superiores y legales por parte de los funcionarios del Gobierno encargados de presentar el proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1739 de 2014, que invalide la actuación del órgano legislativo.

Teniendo en cuenta lo anterior, no le asiste razón a los accionantes y por consiguiente, el cargo por desconocimiento del principio de legalidad no está llamado a prosperar.

9. CONCLUSIÓN.

9.1. Justificación de la expedición de la Ley 1739 de 2014.

9.1.1. La Ley de Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015, aprobada por el Congreso el 16 de octubre de 2014, se relacionó por un valor de $216.158.063.430.308 y fue presentada con un déficit presupuestal equivalente a la suma de $12,5 billones, es decir, que el Gobierno incluyó gastos sin financiación por la cantidad señalada

Cuando ello ocurre, el artículo 347 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, con el fin de completar la financiación de los gastos que hayan quedado en descubierto.

Bajo esta premisa, se radicó el proyecto que culminó con la Ley 1739 de 2014, analizada en esta oportunidad.

Al explicar ese desbalance, el Gobierno indicó que “para la vigencia fiscal de 2015 y de acuerdo con la legislación tributaria vigente, no habrá rentas por concepto del impuesto al patrimonio ni de dos puntos del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). A esto debe sumarse la desaceleración del sector minero-energético que este año, y en los próximos, se traducirá en menores ingresos petroleros y mineros. Todos estos recursos contribuyeron en años anteriores a financiar gastos en el PGN, los cuales, por sus características, no pueden desmontarse en el corto plazo”(127).

9.1.2. Ahora bien, sin desconocer los acontecimientos expuestos por el Ministro de Hacienda y Crédito Público para justificar la desfinanciación del presupuesto, sea esta la ocasión para solicitar al Gobierno una reflexión frente al tema de austeridad y racionalidad del gasto público y en particular, al impacto tributario en nuestro país.

Según el reciente Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial(128), difundido ampliamente y que ofrece una actualización del estado de las economías de los países, Colombia ocupa el cuarto lugar a nivel internacional como uno de los que más gravámenes imponen a sus habitantes y el tercero en Latinoamérica, lo que evidentemente reduce el nivel de competitividad en el mercado global y afecta la calidad de vida de los ciudadanos.

En ese contexto, resulta necesario que el Gobierno revise las estrategias de gasto y recaudo, en aras de evitar los efectos de una política fiscal excesiva y adelante acciones que permitan aliviar a los contribuyentes tanto nacionales como extranjeros.

9.2. Análisis de los cargos presentados por los accionantes.

En el presente caso, los accionantes cuestionaron tanto aspectos de trámite como de fondo de la Ley 1739 de 2014, “mediante la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012 y se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, con el fin de complementar el presupuesto de gastos para la vigencia de 2015.

9.2.1. Al analizar la aptitud de la demanda, esta Corporación consideró que el cargo presentado por desconocimiento del principio de identidad flexible, no cumplía con los requisitos de claridad, suficiencia y pertinencia, razón por la cual se declaró inhibida para pronunciarse de fondo frente al mismo.(129)

9.2.2. Con relación a los cargos relacionados con el trámite de esta ley la Sala concluyó que la actuación del legislador se ajustó a los lineamientos de la Carta Política y por tanto, las acusaciones presentadas por los actores no prosperaron. Al respecto se manifestó:

Frente al cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia, la Sala consideró que los artículos que conforman la ley acusada guardan conexidad temática y teleológica con el título y además, con su finalidad en la medida que persiguen financiar el Presupuesto General de la Nación.

En cuanto al cargo por violación del principio de consecutividad la Corporación advirtió que el mismo fue observado durante el trámite legislativo. Del mismo modo consideró que no se vulneró la reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria contenido en el artículo 154 de la Constitución.

Igualmente, consideró la Corte que en este caso se garantizó la participación ciudadana y las intervenciones relevantes de los expertos invitados, las cuales, aunque no fueron incluidas en el informe de ponencia en virtud de la facultad que para ello tiene el ponente, fueron tenidas en cuenta al momento de realizar modificaciones al articulado.

Finalmente, frente a la no existencia de mensaje de urgencia, se advirtió en la sentencia que el mismo no era necesario en la medida que la autorización para que se realicen las sesiones conjuntas la otorga la Constitución en su artículo 347.

9.2.3. A conclusión similar llegó el Pleno de esta Corporación, en el estudio de los cargos por violación de los artículos 6º y 347.

En efecto consideró que el principio de legalidad no había sido desconocido por los miembros del Gobierno encargados de radicar el proyecto de ley, toda vez su actuación estuvo enmarcada en lo dispuesto en el artículo 347 Superior.

Por último, frente al cargo por violación del artículo 347 se consideró que el hecho de que la Ley acusada contenga tributos que rijan en vigencias posteriores a la aprobada para el Presupuesto General de la Nación no contraría los mandatos de la Carta Política. Por lo tanto, el contenido de la Ley 1739 de 2014 resulta a todas luces ajustada a la Carta Política, motivo por el cual se declarará su exequibilidad.

9.3. De manera que, estando el trámite legislativo y el contenido de la ley ajustada a la Constitución, la Sala Plena declarará la exequibilidad de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, únicamente por los cargos analizados en esta sentencia.

10. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones” únicamente por los cargos estudiados en la presente oportunidad.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente».

13 Dice la citada norma: “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

14 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

15 Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.

16 Sentencia C-029 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

17 Sentencia C-781 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto.

18 Artículos 10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014.

19 Punto 1.3.5. de esta providencia. Al respecto ver numeral 4.2.5. del escrito de demanda, visible a folio 30 del cuaderno principal.

20 “Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por infracción de los principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y aportó “pruebas dirigidas a demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó] las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”.

21 “Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por cuanto —según la Corporación— “el actor se limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar, genéricamente, que “... los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate””.

22 “Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa y aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces: “[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad)”.

23 Sentencia C-585 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.

24 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

25 M.P. Gloria Ortiz Delgado. En esta ocasión, la Corte Constitucional consideró que el cargo invocado por el accionante, reunía los presupuestos exigidos por la jurisprudencia de la Corporación y por tanto, era viable un pronunciamiento de fondo, frente al mismo.

26 Ver la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso 575 de 2014.

27 Consultar la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso 575 de 2014.

28 Ministerio de Hacienda y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, este último frente al cargo por violación del artículo 347 de la Constitución.

29 Ministerio de Hacienda, Instituto Colombiano de Derecho Tributario Universidad Externado de Colombia, Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

30 C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

31 Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.

32 Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca” (Sentencia C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las Sentencias C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006. MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.

33 C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

34 Ver ibídem.

35 Cfr. Ibídem.

36 Sentencia C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.

37 Corte Constitucional. Sentencia C-1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño.

38 Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

39 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.

40 Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de competencias a las Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria -en títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común a todas ellas se reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso. En consecuencia, consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular, y específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió esta Corporación en la Sentencia C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.

41 C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

42 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.

43 Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superintendencias Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)

44 Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón.

45 Corte Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.

46 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.

47 Ley 5 de 1992 Artículo 230. Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.
PAR.—Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de las Comisiones.
Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva. y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva.

48 Ley 5a de 1992. ART. 231.—Publicidad de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del proyecto.
Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.

49 Ley 5a de 1992. ART. 232.—Contenido de la ponencia. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones.

50 Ver entre otras las sentencias C-543 de 1998. MP: Carlos Gaviria Díaz; C-1040 de 2005. MP: Manuel José Cepeda Espinosa; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández; C-1043 de 2005. MP: Manuel José Cepeda Espinosa; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández; C-322 de 2006. MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.

51 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández

52 Sentencia C-543 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz. Se señaló: “"La publicación de las observaciones ciudadanas permite no solo a los Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad”.

53 Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

54 Sentencia C-543 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

55 En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-322 de 2006(MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia la Corte ejerció el control oficioso de la Ley 984 de 2005, “por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999)” y declaró la constitucionalidad de la misma.) al conocer de una ley no de un acto legislativo.

56 Sentencia C-322 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

57 Ibídem.

58 Ver C-872 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre.

59 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Los argumentos en que se basó la Corte para adoptar tal determinación fueron:
“En cuanto a las excepciones que puede introducir el Reglamento, la Constitución Política ha sido muy clara en establecer que aquel "determinará los casos" en que haya lugar a deliberación conjunta de las comisiones, lo cual quiere decir que la facultad dejada por el Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe a la singularización de los eventos en que tal forma excepcional del primer debate pueda tener ocurrencia.
Las excepciones —bien se sabe— son siempre de interpretación estricta, particularmente en materia constitucional, toda vez que la amplitud respecto de ellas y la extensión indefinida de sus alcances conduciría fatalmente a desvirtuar y aun a eliminar las reglas generales que configuran la voluntad preponderante y primordial del Constituyente.
“Determinar” significa, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, “fijar los términos de una cosa”; “distinguir, discernir”; “señalar, fijar una cosa para algún efecto”. En sentido jurídico, implica, en el plano normativo, dejar definida la regla aplicable, sin dar paso a que quien la aplica la modifique cada vez a su acomodo. Aquel a quien se autoriza para “determinar” algo es quien directamente asume la función y la responsabilidad de fijar y concretar lo pertinente.
Así las cosas, una norma como la enjuiciada, que no se limita a contemplar “casos” que den motivo a la deliberación conjunta sino que prácticamente traslada a células internas del propio Congreso la posibilidad abierta e indefinida de introducir sin barreras excepciones a la regla constitucional genérica, quebranta la Constitución en cuanto excede la órbita de lo que, según sus mandatos, podía regular.
En efecto, permite que los cánones superiores sean modificados por la decisión de quienes integran las comisiones —quienes están llamados constitucionalmente a “cumplir” y no a “definir” las reglas del trámite—, con la aprobación —que en concreto será “determinación”— de dependencias administrativas, como lo son las mesas directivas de las cámaras.
(...)
Se declarará, entonces, la inexequibilidad del precepto, advirtiéndose que su segunda parte, la cual contempla la posibilidad de reuniones informales de comisiones de una misma cámara, no con el objeto de dar primer debate a los proyectos de ley sino para integrar y hacer razonable el trabajo legislativo por mecanismos de coordinación, no es inconstitucional en sí misma y se declara inexequible dada la unidad indisoluble con el primer tramo de la norma, habida cuenta de la redacción de esta.
Desde luego, la Corte considera que tales reuniones entre comisiones con miras a la mutua colaboración entre ellas, sin que con eso se supla el primer debate en cada uno de los proyectos de ley sometidos al estudio del Congreso, siempre será posible.”

60 Sin embargo, el artículo 41-5 ya citado, que presenta un contenido similar al numeral declarado inexequible, no se ha demandado.

61 Sentencia C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.

62 Sentencia C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.

63 Sentencia C-809 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

64 Sentencia C-894 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt.

65 Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.

66 Sentencia C-1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño, ver también Sentencia C-1040 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil. Marco Gerardo Monroy Cabra. Humberto Antonio Sierra Porto. Álvaro Tafur Galvis. Clara Inés Vargas Hernández.

67 Corte Constitucional. Sentencias C-008 de 1995. M.P. Hernández Galindo y C-809 de 2001. M.P. Vargas Hernández

68 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

69 En la sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema específico del voto preferente no fue debatido ni en la Comisión ni en la Plenaria de esta Corporación, aunque algunos Senadores sí habían expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las plenarias. El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de “determinar, si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la primera vuelta”.

70 “En aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues esta era tan solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible”.

71 Sentencia C-028 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

72 Ibídem.

73 Cfr. Sentencia C-712 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

74 Cfr. Sentencia C-303 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

75 Ibídem.

76 Sentencia C-229 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

77 Sentencia C-930 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

78 Sentencia C-678 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

79 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

80 Esta clasificación de las excepciones, fue realizada en la sentencia C-678 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

81 Sentencia C-608 de 2012. M.P. Jorge Pretelt Chaljub.

82 Sentencia C-229 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

83 Sentencia C-800 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

84 Sentencia C-407 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

85 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”. 2a ed. — Bogotá: El Ministerio, 2011.

86 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

87 ART. 346.—Modificado por el artículo 3º, Acto Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto del inciso primero es el siguiente: El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.

88 M.P. Jaime Araujo Rentería.

89 El artículo 211 de la Constitución de 1886 exigía un equilibrio absoluto entre las rentas y los gastos que se incluyeran en el proyecto de presupuesto, de ahí que este se presentara en muchas ocasiones totalmente falseado, lo que motivó al Constituyente del 91 para modificar este precepto, tal como aparece en el artículo 347 superior, permitiendo el desequilibrio en tales partidas pues esto permite conocer la verdadera realidad financiera.

90 Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto.

91 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

92 En este proyecto no se presentó mensaje de urgencia por parte del Presidente de la República.

93 Ver a folios 20 al 115 del cuaderno 1 de pruebas, las certificaciones expedidas por los secretarios de las comisiones correspondientes sobre la votación del articulado.

94 Contemplado en el artículo 158 de la Constitución Política

95 Artículo 347 de la Constitución Política.

96 Sentencia C-222 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

97 Sentencia C-397 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

98 Sentencia C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

99 Publicada en la Gaceta del Congreso 575 de 2014.

100 De conformidad con el artículo 23 de la Ley 1739 de 2014, el recaudo de esta sobretasa hará unidad de caja con los demás ingresos corrientes de la Nación.

101 “con el objeto de proponer reformas orientadas a combatir la evasión y elusión fiscales y a hacer el sistema tributario colombiano más equitativo y eficiente. Para estos efectos, la Comisión podrá estudiar materias y realizar propuestas diferentes a las estrictamente tributarias, y convocar expertos de dichas materias, en calidad de invitados.”

102 Se exceptúan de este análisis los artículos 69 y 70, los cuales fueron declarados inexequibles previamente en la sentencia C-726 de 2015 (M.P. Gloria Ortiz Delgado).

103 Ver Gaceta del Congreso 527 del 23 de septiembre de 2014.

104 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Los argumentos en que se basó la Corte para adoptar tal determinación fueron:
“En cuanto a las excepciones que puede introducir el Reglamento, la Constitución Política ha sido muy clara en establecer que aquel "determinará los casos" en que haya lugar a deliberación conjunta de las comisiones, lo cual quiere decir que la facultad dejada por el Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe a la singularización de los eventos en que tal forma excepcional del primer debate pueda tener ocurrencia.
Las excepciones —bien se sabe— son siempre de interpretación estricta, particularmente en materia constitucional, toda vez que la amplitud respecto de ellas y la extensión indefinida de sus alcances conduciría fatalmente a desvirtuar y aun a eliminar las reglas generales que configuran la voluntad preponderante y primordial del Constituyente.
“Determinar” significa, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, “fijar los términos de una cosa”; “distinguir, discernir”; “señalar, fijar una cosa para algún efecto”. En sentido jurídico, implica, en el plano normativo, dejar definida la regla aplicable, sin dar paso a que quien la aplica la modifique cada vez a su acomodo. Aquel a quien se autoriza para "determinar" algo es quien directamente asume la función y la responsabilidad de fijar y concretar lo pertinente.
Así las cosas, una norma como la enjuiciada, que no se limita a contemplar “casos” que den motivo a la deliberación conjunta sino que prácticamente traslada a células internas del propio Congreso la posibilidad abierta e indefinida de introducir sin barreras excepciones a la regla constitucional genérica, quebranta la Constitución en cuanto excede la órbita de lo que, según sus mandatos, podía regular.
En efecto, permite que los cánones superiores sean modificados por la decisión de quienes integran las comisiones —quienes están llamados constitucionalmente a “cumplir” y no a “definir” las reglas del trámite—, con la aprobación —que en concreto será “determinación”— de dependencias administrativas, como lo son las mesas directivas de las cámaras.
(.....)
Se declarará, entonces, la inexequibilidad del precepto, advirtiéndose que su segunda parte, la cual contempla la posibilidad de reuniones informales de comisiones de una misma cámara, no con el objeto de dar primer debate a los proyectos de ley sino para integrar y hacer razonable el trabajo legislativo por mecanismos de coordinación, no es inconstitucional en sí misma y se declara inexequible dada la unidad indisoluble con el primer tramo de la norma, habida cuenta de la redacción de esta.
Desde luego, la Corte considera que tales reuniones entre comisiones con miras a la mutua colaboración entre ellas, sin que con eso se supla el primer debate en cada uno de los proyectos de ley sometidos al estudio del Congreso, siempre será posible.”

105 Sin embargo, el artículo 41-5 ya citado, que presenta un contenido similar al numeral declarado inexequible, sigue vigente en la medida que la Corte no puede emitir decisión alguna sobre el mientras no sea demandado. En este contexto, podría aceptarse que la facultad de las Mesas Directivas de las Cámaras para autorizar la celebración de sesiones conjuntas, sigue vigente.

106 C-648 de 2006. M.P. Manuel Cepeda Espinosa.

107 “En aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues esta era tan solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.”

108 C-648 de 2006. M.P. Manuel Cepeda Espinosa.

109 M.P. Jorge Pretelt Chaljub.

110 Sentencia C-084 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

111 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

112 Sentencia C-369 de 2002. Esa posición ha sido reiterada de forma uniforme, entre otra, en las Sentencias C-864 de 2006, C-750 de 2008, C-751 de 2008, C-446 de 2009 y C-609 de 2010.

113 Al respecto, en Sentencia C-369 de 2002 se manifestó que: “(…) el orden usual se altera desde el momento en que se presenta la sesión conjunta de las comisiones (…), pues si la ley orgánica permite la aprobación simultanea del proyecto presentado, es claro que el legislador orgánico no privilegia en el tiempo a ninguna de las dos cámaras. Por ello, la posible simultaneidad del segundo debate hace que no exista la prelación temporal de una cámara sobre la otra, prelación que sí se da en el trámite legislativo típico. La eliminación de esta prevalencia es perfectamente concordante con el diseño del sistema bicameral colombiano, en el cual cada cámara tiene similares funciones, y no existe entonces prevalencia funcional de una sobre otra. De otro lado, cuando el legislador orgánico autorizó la posibilidad de llevar a cabo los debates en las plenarias de cada cámara de manera simultánea, tuvo en cuenta que en casos en los que el debate se torna complejo, debe ser eliminada la prelación usual de una cámara sobre otra, ya que tras la deliberación conjunta de las comisiones, los debates y la aprobación en las plenarias pueden terminar en momentos distintos”.

114 Los cargos expuestos por los accionantes presentan similitud en su argumentación.

115 “Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto”,

116 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”

117 Sentencia C- 478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta ocasión, la Corte manifestó que “En el proyecto de ley de apropiaciones se incluirá la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fuesen suficientes, el Gobierno propondrá la creación de nuevas rentas. Esto significa que el nuevo régimen presupuestal colombiano adopta el principio de la universalidad pero de manera restringida, aplicándolo únicamente al gasto y no a los ingresos.” (Negrilla fuera de texto).

118 Ver al respecto, el artículo 55 del Decreto 111 de 1996.

119 Una tercera parte del Presupuesto General de la Nación la componen las disposiciones generales de la respectiva ley. En sentencia C-1065 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte indicó: “El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no tributarios; las contribuciones parafiscales cuando su administración corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. // Por su parte el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 347 CP), se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión, cada uno de los cuales se presentará clasificado en diferentes secciones, según lo dispone el artículo 36 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Adicionalmente, según lo dispuesto por el artículo 350 superior, la ley de apropiaciones deberá contener un componente denominado “gasto público social” que tendrá prioridad por mandato constitucional, sobre cualquier otra asignación, excepción hecha en casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. (…) // Las disposiciones generales según la ley orgánica, son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales solamente rigen para el período fiscal para el que hayan sido expedidas, y respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional ha manifestado que “estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto (Sentencia C-685 de 1996, Magistrado ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo que quiere decir que esas ‘disposiciones generales’ tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar o derogar normas de carácter sustantivo’ ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto’ según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998...”

120 En Sentencia C-192 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional indicó: “el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental”.

121 M.P. Fabio Morón Díaz.

122 Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial. A manera de ejemplo, ver el artículo 63, el regula lo correspondiente al Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, Fovis.

123 Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Ver artículos 25, relacionado con la creación del impuesto al patrimonio; y 72 que regula la base gravable del impuesto de timbre.

124 Ver entre otras, las sentencias C-809 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas; C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

125 Sentencia C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

126 Intervención del Senador Efraín José Cepeda Sarabia, coordinador ponente del proyecto en Segundo Debate. Visible en la Gaceta del Congreso 372 de 2015.

127 Consultar la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso 575 de 2014.

128 http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/competitiveness-rankings/. Consultar en index component 6.05 “total tax rate”.

129 Ver numeral 5.2.2.6 de esta providencia.