Sentencia C-150 de febrero 24 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-150 de 2004 

Ref.: Expediente D-4779

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Accionantes: Fabio Morón Díaz y Antonio Barrera Carbonell.

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto-Ley 1616 de 2003.

Bogotá D.C., febrero veinticuatro de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.217 del 13 de junio de 2003.

DECRETO NÚMERO 1616 DE 2003

(Junio 12)

Por el cual se crea la empresa de servicios públicos domiciliarios “Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y

CONSIDERANDO:

Que el Estado se encuentra adelantando el programa de renovación de la administración pública, de conformidad con lo previsto en la Ley 790 de 2002, el cual tiene como objetivo renovar y modernizar la rama ejecutiva, con el fin de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado, con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998;

Que la Ley 790 de 2002, en su artículo 16, literal f), confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República para “crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar”;

Que dentro del marco constitucional establecido en los artículos 2º, 334, 365, 367, 369 y 370 de la Constitución Política, el Estado puede intervenir en la prestación de los servicios públicos, con el fin de asegurar la prestación continua y eficiente de los mismos, garantizar la calidad de los bienes objeto de dichos servicios públicos y buscar la ampliación permanente de su cobertura a los habitantes del territorio nacional;

Que el artículo 75 de la Constitución Política señala que el espectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado y garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso en los términos que fije la ley;

Que es deber de la Nación, de conformidad con la Ley 142 de 1994, asegurar la continuidad de los servicios de telecomunicaciones que prestaban la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en liquidación y las teleasociadas en liquidación, habida cuenta que de ellos depende gran parte de la conectividad del país;

Que la Ley 142 de 1994 asigna a la Nación, en forma privativa, la competencia para planificar, asignar, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético, con el propósito de prestar los servicios de telecomunicaciones así como garantizar la interconexión de las redes de telecomunicaciones;

Que con el propósito de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, se hace necesario crear una entidad prestadora de servicios públicos que consolide e integre los servicios dispersos a cargo de las entidades suprimidas;

DECRETA:

CAPÍTULO I

Creación de la empresa de servicios públicos domiciliarios Colombia, Telecomunicaciones S.A. ESP

ART. 1º—Creación, naturaleza jurídica y régimen aplicable. Créase la empresa de servicios públicos domiciliarios que se denominará “Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP”, como una sociedad anónima prestadora de servicios públicos domiciliarios, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, cuya constitución se protocolizará mediante el procedimiento establecido en las normas legales aplicables.

El régimen jurídico aplicable a los actos y contratos y a las relaciones laborales de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP será el establecido en la Ley 142 de 1994 y la Ley 689 de 2001.

ART. 2º—Domicilio y sede. La sociedad tendrá su domicilio y sede principal en la ciudad de Bogotá, D.C., República de Colombia y podrá establecer sucursales, agencias u oficinas en el territorio nacional o en el exterior para desarrollar las actividades propias de su objeto social.

ART. 3º—Duración. La duración de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP será indefinida.

ART. 4º—Del objeto social de la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP tendrá como objeto social principal la organización, operación, prestación y explotación de las actividades y los servicios de telecomunicaciones, tales como telefonía básica local y de larga distancia, servicios móviles, portadores, teleservicios, telemáticos, de valor agregado, servicios satelitales en sus diferentes modalidades, servicios de internet y cualquier otro servicio calificado como de telecomunicaciones, comunicaciones e información o que correspondan a la calificación de tecnologías de información y comunicaciones, dentro del territorio nacional y en el exterior, empleando para ello bienes, activos y derechos propios y de terceros.

ART. 5º—Servicio de telecomunicaciones. Cuando en el presente decreto se utilice la expresión “servicios de telecomunicaciones”, se hace referencia a los servicios de telecomunicaciones propiamente dichos, domiciliarios o no, las actividades de telecomunicaciones, los servicios relacionados con las “tecnologías de información y comunicaciones” y las actividades relacionadas con la instalación, uso y explotación de redes para esos servicios.

CAPÍTULO II

Órganos de dirección y administración

ART. 6º—Órganos de dirección y administración. Conforme a su naturaleza jurídica y según lo previsto en la Ley 142 de 1994, en el Código de Comercio y en las demás normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, la dirección, administración y control de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP estarán a cargo de la asamblea general de accionistas; la junta directiva y un presidente, quien será su representante legal.

PAR.—Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP podrá tener pluralidad de representantes legales por disposición de la junta directiva.

ART. 7º—La asamblea general de accionistas. La asamblea general de accionistas estará conformada por los accionistas reunidos con el quórum y en las condiciones previstas en los estatutos sociales de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP.

ART. 8º—La junta directiva. La junta directiva estará integrada por cinco (5) miembros principales y cada uno de ellos tendrá un suplente. Los principales y los suplentes de la junta directiva serán nombrados, removidos o reelegidos de conformidad con la Ley 142 de 1994.

ART. 9º—Funciones de la junta directiva. Además de las funciones establecidas en la ley y de aquellas previstas en los estatutos sociales de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, la junta directiva tendrá las de determinar la estructura interna de la empresa; el régimen de remuneración y compensación del personal; el modelo de negocios de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP; las inversiones en otras sociedades; y el reglamento de contratación de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP.

ART. 10.—Presidente y representante legal. La sociedad tendrá un presidente, de libre nombramiento y remoción de la junta directiva, quien será su representante legal. La representación legal podrá ser ejercida igualmente por uno o más suplentes, quienes serán designados y removidos libremente por la junta directiva. No obstante lo anterior, los estatutos sociales podrán deferir estas designaciones a la asamblea general de accionistas.

ART. 11.—Revisor fiscal. De conformidad con lo previsto en el artículo 203 del Código de Comercio, la sociedad deberá tener un revisor fiscal, el cual tendrá por lo menos un suplente. La elección del revisor fiscal y de su suplente la hará la asamblea general de accionistas. No obstante lo anterior, la asamblea general de accionistas podrá deferir estas designaciones a la junta directiva.

PAR.—El revisor fiscal y su suplente deberán ser contadores públicos y estarán sujetos a las inhabilidades, prohibiciones, incompatibilidades y responsabilidades que establece la ley. Podrá designarse para ejercer la revisoría fiscal a una asociación o firma de contadores, la cual deberá nombrar un contador público para que desempeñe personalmente el cargo, con su respectivo suplente.

CAPÍTULO III

Composición accionaria y capital social

ART. 12.—Integración del capital social. En el momento de su constitución, el capital autorizado de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP será de un billón quinientos mil millones de pesos ($ 1.500.000.000.000) moneda corriente, dividido en un mil quinientos millones (1.500.000.000) de acciones nominativas ordinarias de un valor nominal de un mil pesos ($ 1.000) moneda corriente, cada una, representadas en títulos de conformidad con lo establecido posteriormente en sus estatutos. El capital aquí indicado se podrá aumentar o disminuir en cualquier tiempo mediante la correspondiente reforma estatutaria, tramitada y aprobada por la asamblea general de accionistas y debidamente solemnizada en la forma prevista por la ley y los estatutos.

Del capital autorizado, la Nación suscribirá la suma de un billón ciento veinticuatro mil ochocientos nueve millones veintidós mil pesos ($ 1.124.809.022.000) correspondiente a un mil ciento veinticuatro millones ochocientos nueve mil veintidós (1.124.809.022) acciones, las cuales podrán ser pagadas en dinero efectivo o mediante los aportes en especie a los que se refiere el artículo 13 del presente decreto.

PAR.—En la protocolización de la constitución de la sociedad concurrirán como socios iniciales y sin perjuicio de la participación de nuevos socios las siguientes entidades: La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol; la Empresa Colombiana de Gas, Ecogas; la Sociedad Canal Regional de Televisión Limitada Teveandina Ltda.; la Compañía de Información Audiovisuales, Audiovisuales, y las entidades oficiales que determine el Gobierno Nacional.

ART. 13.—Aportes de la Nación. El aporte de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, al que se refiere el artículo anterior se encuentra representado en la habilitación que le confiere para participar en los negocios de telecomunicaciones conforme al presente decreto, incluido el aporte de licencias, permisos y concesiones y cualquier otro título habilitante para la prestación de los servicios de telecomunicaciones que tenía la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en el momento de la entrada en vigencia del decreto mediante el cual el Gobierno Nacional ordenó su supresión y liquidación. El valor del aporte de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público es equivalente al monto de las acciones que se le asignen en el acto de protocolización de la constitución.

CAPÍTULO IV

Prestación del servicio, asignaciones y competencias

ART. 14.—Contratos de interconexión y de prestación del servicio público. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP se subroga en los contratos de interconexión celebrados con operadores de telecomunicaciones, por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en liquidación y por las teleasociadas en liquidación, en las mismas condiciones que fueron pactados.

Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP se subroga en los contratos de condiciones uniformes y en los contratos para la prestación de servicios de telecomunicaciones celebrados con los usuarios de dichos servicios, por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom y por las teleasociadas, en las mismas condiciones que fueron pactadas.

ART. 15.—Asignaciones. Se asignará a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP por las autoridades competentes, de modo que se garantice la continuidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones:

15.1. Los números, bloques de numeración, prefijos, códigos de acceso, dominios y cualquier otro sistema de identificación que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en liquidación y las teleasociadas en liquidación tenían asignadas en el momento de entrada en vigencia de los decretos mediante los cuales el Gobierno Nacional ordenó su supresión y liquidación.

15.2. El derecho al uso del espectro radioeléctrico y electromagnético que tenían la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en liquidación y las teleasociadas en liquidación en la fecha de expedición del respectivo decreto que ordenó su liquidación.

ART. 16.—Habilitación legal para la prestación del servicio de larga distancia nacional e internacional. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, con el propósito de garantizar la continuidad en la prestación del servicio de telecomunicaciones tendrá la función que tenía la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, de prestar en gestión directa el servicio de telefonía pública básica conmutada de larga distancia nacional e internacional y los servicios portadores de larga distancia nacional e internacional.

ART. 17.—Representación de las acciones de propiedad de la Nación. Las acciones de la Nación en Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP serán representadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.

CAPÍTULO V

Contrato de explotación

ART. 18.—Celebración de un contrato de explotación. Con el propósito de garantizar la continuidad en la prestación del servicio de telecomunicaciones Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP celebrará, entre otros, y en forma directa con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en liquidación y con las teleasociadas en liquidación, un contrato de explotación para el uso y goce de los bienes, activos y derechos requeridos para la prestación del servicio de telecomunicaciones, en los términos del artículo 39 numeral 3º de la Ley 142 de 1994.

ART. 19.—Atribuciones de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP en relación con el contrato de explotación. Para la celebración del contrato de explotación al que se refiere el artículo anterior, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP se sujetará a los siguientes parámetros:

19.1. En virtud del Contrato de Explotación, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP recibirá de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en liquidación y de las teleasociadas en liquidación, el uso y goce de los bienes, activos y derechos que dichas entidades destinaban a la prestación de los servicios de telecomunicaciones, a cambio de una contraprestación que será pagada por Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP a esas entidades o al patrimonio autónomo que ellas podrán constituir por medio de contrato de fiducia, la cual será fijada en función del valor de los pasivos de esas entidades y, entre ellos, prioritariamente, en función del costo de amortización del pagaré extendido por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, para dotar de recursos financieros el patrimonio autónomo constituido en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 651 de 2001.

19.2. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP destinará los bienes, activos y derechos objeto del contrato de explotación a la prestación de los servicios de telecomunicaciones a su cargo, lo que podrá hacer en forma directa o indirecta, utilizando cualquier mecanismo o contrato previsto en la ley.

19.3. Los contratos en curso celebrados por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom y las teleasociadas, que a la fecha del presente decreto se encuentren en ejecución y que están afectos a la continuidad en la prestación del servicio de telecomunicaciones, continuarán ejecutándose de acuerdo con lo pactado y la coordinación y administración contractual sobre los mismos corresponderá a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP.

19.4. En el contrato de explotación se fijará la metodología, mecanismos y forma de distribución de la contraprestación entre los diferentes titulares de los activos.

19.5. En virtud del contrato de explotación, los titulares de los activos no podrán dar un destino distinto o disponer de ellos, sin el consentimiento expreso de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, de tal manera que se garantice en todo momento la continuidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones.

19.6. En virtud del contrato de explotación, la gestión de la cartera corriente causada en la fecha de liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom y de las teleasociadas, así como su recaudo, corresponderá a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, para lo cual desplegará su mejor esfuerzo y ejercerá las potestades que confiere la Ley 142 de 1994 y los contratos de condiciones uniformes bajo cuya vigencia se hubiere causado la cartera. La titularidad de la cartera y la responsabilidad última de su cobro o castigo será de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en liquidación y de las teleasociadas en liquidación, según corresponda.

19.7. En virtud del contrato de explotación Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP gestionará la cartera corriente de terceros operadores, en las condiciones de los respectivos contratos de interconexión y facturación celebrados por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom y por las teleasociadas con dichos operadores.

CAPÍTULO VI

Compromisos de sana gestión empresarial y financiera

ART. 20.—Compromisos de gestión. Con el fin de garantizar la sana gestión empresarial y financiera, los miembros de la junta directiva, individual y colectivamente, el presidente de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP y sus administradores se comprometen a adelantar una gestión profesional e independiente. Para ello cumplirán, entre otros, los siguientes parámetros relativos a costos y políticas laborales y de inversiones:

20.1. En cuanto a política y costos laborales:

20.1.1. Los costos laborales, tanto directos como los que corresponden a relaciones indirectas por contratos de administración externa de personal, no podrán superar el porcentaje de los ingresos por ventas de servicios que se determine en los estatutos;

20.1.2. En los estatutos se determinará la relación máxima del personal de soporte administrativo con respecto al personal que genera ingresos. En todo caso no podrá haber más de una persona de soporte administrativo por cada tres (3) personas vinculadas a la generación de ingresos;

20.1.3. La junta directiva adoptará mecanismos y metodologías que establezcan estímulos pecuniarios o no, a una gestión orientada a resultados.

20.2. En cuanto a políticas de inversión:

20.2.1. La inversión en activos fijos realizada a través de la contraprestación por el contrato de explotación no debe ser inferior al 6% ni superar el 12% de los ingresos operacionales, sin previa autorización del Confis.

20.2.2. Todos los proyectos de inversión deberán estar respaldados por su correspondiente plan o caso de negocios que demuestre su rentabilidad, salvo los que se deban hacer en cumplimiento de disposiciones regulatorias.

PAR. 1º—En sus estatutos sociales y en el contrato de explotación se incorporará el detalle de estos parámetros y se definirán los adicionales que se consideren necesarios para mantener la sana gestión empresarial y financiera. La junta directiva establecerá el plazo máximo para permitir el cumplimiento de los parámetros establecidos.

PAR. 2º—Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de este decreto, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP adoptará un código de buen gobierno.

CAPÍTULO VIII

Disposiciones varias

ART. 21.—Transitorio. Los certificados de disponibilidad presupuestal para la contratación inicial del presidente, del secretario general y del vicepresidente financiero de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, serán expedidos por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces del Ministerio de Comunicaciones con cargo al presupuesto de funcionamiento de dicha empresa.

ART. 22.—Plan bianual. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP continuará ejecutando el plan bianual que, en desarrollo del artículo 15 del Decreto 2542 de 1997, está ejecutando la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, en la fecha de expedición del presente decreto. Los recursos que el numeral 2º del mismo artículo 15 del Decreto 2542 de 1997 destina a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, serán destinados a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP.

ART. 23.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. El cargo de inconstitucionalidad contra el Decreto-Ley 1616 de 2003.

Los demandantes consideran que al expedir el Decreto-Ley 1616 de 2003 el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002. Aseguran que las facultades extraordinarias solo podían emplearse para crear entes que sustituyeran o reemplazaran a los que fueran objeto de fusión o supresión en los términos de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 16 literal a) de la Ley 790 de 2002; que el Presidente de la República no podía utilizar simultáneamente dos tipos de facultades o competencias que pertenecen a ordenamientos jurídicos diferentes, que se excluyen entre sí, esto es las del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y las del artículo 16 literal f) de la Ley 790 de 2002; que el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no facultó al Presidente de la República para crear empresas de servicios públicos domiciliarios, y que carecía de facultades para crear entidades u organismos del orden nacional suprimidos con fundamento en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.

Las instituciones intervinientes y el Ministerio Público coinciden en solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.

Corresponde ahora a la Corte establecer la procedencia del cargo formulado contra el decreto de la referencia.

2.Creación y supresión de entidades y organismos de la administración nacional.

2.1. El artículo 150 numeral 7º de la Constitución Política señala que corresponde al Congreso de la República determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica.

Estas son atribuciones de carácter permanente del legislador, que ejerce dentro de los límites que establece la Carta Política, como son por ejemplo los concernientes a los principios relacionados con el cumplimiento de la función administrativa y los referentes a las entidades y organismos de la administración central o descentralizada (arts. 206, 208, 209 y 210).

Las funciones asignadas al Congreso de la República por el artículo 150 numeral 7º de la Constitución podrán ser delegadas en el Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política. En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con la procedencia de la habilitación legislativa al ejecutivo para regular estos asuntos(1).

Así mismo, el artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. En cumplimiento de esta atribución, el Presidente ya no solo debe respetar los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino también los señalados en la ley correspondiente.

El legislador dispone de un amplio margen de configuración para regular los asuntos a que se refiere el precitado numeral 15, con lo cual podrá establecer limitaciones a los contenidos y fijar las condiciones para su desarrollo, que pueden ser más o menos flexibles, sin que se exija que todos ellos queden incorporados en una sola ley. Es el caso de los límites para efectos de la supresión de entidades y organismos públicos del orden nacional que están consagrados en el artículo 52 de la Ley 489, disposición declarada exequible en la Sentencia C-702 de 1999, y los límites para la fusión de entidades y organismos públicos nacionales, los cuales están contenidos en el artículo 2º de la Ley 790 de 2002.

De conformidad con lo expuesto, el Congreso de la República está facultado para crear y suprimir entidades y organismos públicos del nivel nacional, de manera directa y a través de una ley ordinaria (art. 150-7). Igualmente, está autorizado por la Constitución Política para delegar en el Presidente de la República competencia para tomar aquel tipo de decisiones, evento en el cual deberán atenderse las condiciones fijadas en el artículo 150 numeral 10 superior(2). Es de resaltar que la Constitución consagra una cláusula de reserva de ley para la creación de entidades y organismos del orden nacional.

Por su parte, en el Presidente de la República pueden concurrir simultáneamente las facultades permanentes, asignadas por el artículo 189 numeral 15 superior y las facultades extraordinarias, para legislar sobre las atribuciones contenidas en el artículo 150 numeral 7º de la Constitución Política. Ahora bien, el otorgamiento transitorio de facultades extraordinarias al Presidente de la República no implica un desplazamiento ni una subrogación temporal de sus facultades permanentes. La Corte Constitucional ya se ha pronunciado en relación con la concurrencia simultánea en cabeza del Presidente de la República de las facultades extraordinarias y las facultades permanentes(3). La constitucionalidad de los decretos que profiera en uso de facultades extraordinarias corresponde a la Corte Constitucional, mientras que la de los expedidos en ejercicio de sus facultades permanentes compete al Consejo de Estado (C.P., arts. 241-5 y 237-2, respectivamente).

Así mismo, se observa que el ejercicio de este tipo de atribuciones en el orden nacional exige, para todos los eventos, la participación del Congreso de la República. Esa corporación legislativa, en sus actuaciones, estará sujeta a los principios consagrados en la Constitución Política, mientras que el Presidente, al ejercer sus competencias, sea en uso de atribuciones permanentes (art. 189-15) o transitorias (art. 150-10), deberá atender los principios constitucionales y los principios y reglas que le fije el legislador para cada modalidad de actuación.

2.2. De otro lado, la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 16 literal f) de la Ley 790 de 2002, que contiene la habilitación legislativa que sirvió de fuente para proferir el decreto demandado.

En esa disposición se señala que, de conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la ley para, entre otros aspectos, crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar.

Según lo determinó la Corte Constitucional, las facultades extraordinarias conferidas por el literal f) en referencia cumplen el requisito de precisión exigido para el otorgamiento de la delegación legislativa. En la Sentencia C-121 de 2004, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, en la que conoció de la demandada de inconstitucionalidad formulada contra esa disposición por violación del artículo 150 numeral 10 de la Constitución, expresó lo siguiente:

4. Los literales e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, no adolecen de falta del requisito de precisión que exige el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política (...).

El artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, exige que las facultades otorgadas al Presidente de la República, entre otros requisitos, sean precisas. Quiere ello decir, que las materias o los asuntos sobre los cuales el jefe del ejecutivo puede regular, han de ser delimitables, claras, puntuales, específicas, de suerte que las mismas establezcan un límite que no permita la extralimitación o el abuso en el ejercicio de las atribuciones que en virtud de la habilitación legislativa puede ejercer el ejecutivo.

El requisito de la precisión en las facultades extraordinarias, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de esta corporación, en los cuales se ha recogido la jurisprudencia que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia esbozó respecto de esa exigencia en la Constitución de 1886, artículo 76, numeral 12. Así, la jurisprudencia ha expresado que la amplitud o generalidad de las facultades no constituye una violación a la Carta Política, pues lo que se exige es que las mismas sean claras de suerte que puedan ser fácilmente delimitadas las materias sobre las cuales recae la habilitación legislativa.

(...).

Ahora bien, la jurisprudencia ha señalado que el requisito de precisión que debe respetar con rigor el Congreso de la República, para desprenderse de su atribución legislativa y trasladarla en forma transitoria al ejecutivo, contiene ciertos elementos que pueden resumirse así: el deber de indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Presidente de la República; indicar la finalidad que persigue el jefe del ejecutivo con la solicitud de las facultades para su adecuado ejercicio; y, por último, en la ley habilitante se deben enunciar los criterios restrictivos que orientarán las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de política pública “dentro del ámbito material general de la habilitación”(4).

(...).

Considera la Corte que tanto la finalidad buscada con la ley habilitante, como los criterios a los cuales se debe sujetar el ejecutivo con el objeto de obtener dicha finalidad no resultan indeterminados, sino por el contrario, obedecen a conceptos claros, delimitables y determinados, dentro de los cuales se puede mover el jefe del ejecutivo para cumplir con los propósitos para los cuales solicitó las atribuciones que se examinan.

Examinando entonces el contenido normativo de los literales e) y f) acusados, se tiene que la materia a la cual se refieren los mismos, se encuentra delimitada en forma clara y concreta.

Entonces, según lo expuesto por esta corporación, el Presidente de la República, con fundamento en las atribuciones dadas por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, estaba facultado, si a ello hubiere lugar, para crear entidades y organismos públicos que se requirieran para cumplir objetivos asignados a entidades u organismos que se suprimieran, escindieran, fusionaran o transformaran dentro del programa de renovación de la administración pública(5), sin que esta potestad estuviera reducida únicamente a los objetivos a cargo de los organismos que se fusionaran o suprimieran con ocasión de lo dispuesto por los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 16 literal a) de la Ley 790 de 2002.

Así pues, las facultades del literal f) incluían también los objetivos de entidades descentralizadas y de organismos diferentes a ministerios y departamentos administrativos. En la Sentencia C-121 de 2004 la Corte fue enfática en este punto específico y sobre el particular concluyó que, “no les asiste razón a los demandantes cuando afirman que las facultades adolecen de falta del requisito de precisión, porque la ley habilitante no indica cuáles son las entidades u organismos que serán objeto del ejercicio de las facultades extraordinarias acusadas pues, como se expresó, no son otras que las entidades u organismos de la administración pública nacional a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, sin que sea necesario indicar taxativamente y en forma detallada y minuciosa cuáles son, porque precisamente eso hace parte de las facultades que le fueron conferidas al ejecutivo, quien se deberá sujetar eso sí, a la materia, finalidad y criterios que la ley habilitante establece como límites al ejercicio de esas atribuciones, elementos que hacen parte del requisito de precisión exigido por la Constitución Política que deben ser observados con rigor al expedir los decretos que con fuerza de ley profiera el Presidente de la República” (negrilla fuera de texto).

2.3. A esta misma conclusión se llega si se acude a otros métodos de interpretación. En primer lugar, si se efectúa una revisión del contenido literal del ordinal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, se aprecia que está conformado por dos aspectos complementarios entre sí, que facultan al Presidente de la República para crear entidades y organismos del orden nacional, siempre y cuando se requirieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se suprimieran, escindieran, fusionaran o transformaran en desarrollo del programa de renovación de la administración pública.

Esa disposición no limita el ejercicio de la delegación legislativa a ciertos organismos ni a determinados objetivos específicos de la administración pública. Su descripción comprende el conjunto de entidades y organismos de los sectores central y descentralizado de la administración nacional, tal como ya lo precisó esta corporación en la citada Sentencia C-121 de 2004 y en la cual reitera que “en la ley habilitante se deben enunciar los criterios restrictivos que orientaran las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de política pública, dentro del ámbito material general de la habilitación”.

El literal f) en referencia constituye entonces una proposición jurídica completa dentro de la configuración de la Ley 790 de 2002. Ello es así en tanto cada asunto que haga parte de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República es autónomo de los demás componentes de la delegación legislativa, a menos que el Congreso, de manera expresa, establezca que la regulación que se emita por el Presidente en uno de estos temas esté condicionada a la previa regulación de otro asunto igualmente delegado.

Cuando la ley habilitante condicione el desarrollo de un tema a las decisiones adoptadas en ejercicio de otros apartes o literales del artículo por el cual se otorgan las facultades extraordinarias, el Presidente respetará la oportunidad señalada por el Congreso de la República so pena de incurrir en extralimitación de las facultades otorgadas. Pero, si el Congreso no prevé expresamente ningún tipo de secuencia o articulación material para el empleo de los diferentes literales que conforman la habilitación legislativa, el Presidente ejercerá por separado cada una de las facultades.

Al respecto, en la Sentencia C-121 de 2004 se expresó que, “(...) en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, se autoriza al ejecutivo para crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían los suprimidos, fusionados, escindidos o transformados, cuando a ello haya lugar. Respecto de esta facultad, no encuentra la Corte que se desconozca el requisito de precisión, como quiera que si bien las expresiones “que se requieran” y “cuando a ello haya lugar”, otorgan al ejecutivo un margen de acción amplio, como lo sostiene la vista fiscal, ello no implica imprecisión, pues la creación de entidades a las que se refiere la norma, surge solamente de la necesidad de otorgar a una nueva los objetivos que cumplían las que sean suprimidas, fusionadas, escindidas o transformadas, y únicamente en el evento en que como lo señala la disposición acusada, a ello haya lugar, pues puede suceder que luego de los estudios técnicos y jurídicos pertinentes, se concluya que no se hace necesario en aras de la eficiencia y eficacia de la función administrativa, la creación de nuevas entidades u organismos. Ello por cuanto la racionalización del funcionamiento de la administración pública, no es asunto que pueda ser estimado libremente, sino que encuentra soporte en las valoraciones y estudios que deba realizar el Gobierno Nacional, con acatamiento a lo dispuesto en los artículos 209 y 210 de la Constitución Política”.

De tal suerte que si las facultades extraordinarias incorporadas en el literal f) del artículo 16 fueron concedidas sin condicionar de manera expresa su uso a decisiones que se tomaran en desarrollo de otras facultades de la misma naturaleza otorgadas por la Ley 790, el Presidente estaba facultado para crear una empresa estatal de servicios públicos domiciliarios del orden nacional, vinculada a un ministerio, cuyo objeto fuera garantizar la continuidad de la prestación de un servicio público domiciliario.

2.4. Una interpretación sistemática de la disposición acusada permite igualmente deducir que el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 permitía la creación de entidades descentralizadas para cumplir objetivos atendidos por entidades y organismos diferentes a ministerios o departamentos administrativos.

En el artículo 20 de la misma ley, el Congreso incorpora, de manera expresa, las entidades públicas que no podrán ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas en desarrollo del programa de renovación de la administración pública. Entonces, por ser este un programa integral, las demás entidades y organismos no mencionados dentro de esta cláusula de protección, bien podían ser suprimidas por el Presidente de la República, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales.

Si la Ley 790 de 2002 no restringe el mecanismo por el cual las entidades y organismos fueron suprimidos, escindidos, fusionados o transformados, se deduce que las facultades del literal f) en referencia comprenden las diferentes alternativas que la Constitución Política consagra para ejercer aquellas competencias y que el Presidente de la República estaba plenamente facultado para crear entidades y organismos cuyos propósitos fueran desarrollar los objetivos de toda entidad y organismo que, dentro del programa de renovación de la administración pública, se suprimieran por el Congreso de la República (C.P., art. 150-7), por el legislador extraordinario (C.P., art. 150-10) o por el Presidente de la República en uso de sus facultades permanentes (C.P., art. 189-15 y L. 489/98, art. 52).

La Corte ya se pronunció sobre los alcances de la competencia delegada, que incluye toda entidad y organismo del nivel nacional, independiente del mecanismo utilizado para suprimirlas. En la Sentencia C-121 de 2004 señaló que “las normas examinadas describen de manera inequívoca la materia sobre la cual versan las facultades que mediante ellas se confieren, pues en forma explícita se refieren a las atribuciones del jefe del ejecutivo en relación con las entidades u organismos que resulten suprimidos, fusionados, escindidos o transformados, bien para señalar, determinar o modificar sus objetivos o estructura orgánica, ya para crear las que sean requeridas para el cumplimiento de los objetivos de las desaparecidas por cualquiera de las formas que para el efecto establece la ley. Adicionalmente, la materia sobre la cual versan las facultades otorgadas, guardan congruencia con los motivos que llevaron al legislador ordinario a concederlas que no es otro que renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional” (negrilla fuera de texto).

De otra parte, el literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 fue incorporado con el fin de atender una necesidad diferente a la de señalar límites al uso de las facultades consagradas en el literal f) de ese mismo artículo. Su aprobación obedeció al respeto legislativo de los parámetros fijados por el artículo 206 de la Constitución Política, según el cual corresponde a la ley el señalamiento del número, denominación y orden de precedencia de los departamentos administrativos.

Por ello, el Congreso de la República estimó que, al no estar incluida la supresión y fusión de departamentos administrativos y la determinación de su número, denominación y orden de precedencia en las atribuciones del artículo 189 numeral 15 de la Constitución y del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, se requería otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República en esta materia específica. Este fue el criterio tenido en cuenta al incorporar el literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002(6).

2.5. Por último, una interpretación teleológica del literal f) en mención ratifica los alcances de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República.

En la exposición de motivos del correspondiente proyecto de ley, el gobierno manifiesta al Congreso que solicita la atribución de facultades extraordinarias con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. Agrega que el proyecto que pone a consideración del legislativo, dota al Presidente de la República de los instrumentos jurídicos necesarios para tomar las medidas que se requieren para modernizar la estructura de la administración pública, racionalizar el ejercicio de la función pública y estabilizar las finanzas nacionales, mediante el ajuste del gasto de la Nación, medidas complementarias a las sometidas al Congreso para mejorar los ingresos públicos y que combinados permitirán contar con un sistema administrativo eficiente, sostenible y viable(7).

Estos propósitos inspiraron el trámite y aprobación de la Ley 790 de 2002. Según lo dispone en su artículo 1º, el objeto de la ley es renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado, con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución y desarrollados en la Ley 489 de 1998.

Más específico resulta el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, en el cual se precisa que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República son para renovar la administración pública nacional y que serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. Razón de más para concluir que la delegación conferida por el literal f) abarca la administración pública nacional en su conjunto, sin estar limitadas, como lo estiman los accionantes, a ministerios, departamentos administrativos y entidades fusionadas.

Así entonces, las decisiones del legislador extraordinario en ejercicio de la competencia delegada en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no estaban circunscritas únicamente a la creación de entidades para cumplir objetivos de los organismos mencionados en los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 16 literal a) de la misma ley. Su alcance era más amplio y abarcaba también los objetivos de las demás entidades y organismos que fueran suprimidos, escindidos, fusionados o transformados dentro del programa de renovación de la administración pública a que alude la Ley 790 de 2002.

En cambio, lo que no permitían dichas facultades era la creación de entidades y organismos para desarrollar objetivos de entidades y organismos suprimidos, fusionados, escindidos o transformados por fuera del aludido programa de renovación de la administración pública, puesto que, según el entorno en que fueron concedidas y el sentido racional de esas disposiciones, la delegación del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 tiene esa limitación circunstancial.

Por lo tanto, nada se oponía a que el Presidente de la República, en uso de sus facultades extraordinarias, creara una entidad pública para desarrollar los objetivos que cumplían entidades que fueron suprimidas en ejercicio de facultades permanentes. De tal suerte que el Decreto-Ley 1616 de 2003 no deviene inconstitucional por disponer la creación de una empresa de servicios públicos domiciliarios para que cumpla objetivos de empresas suprimidas en aplicación del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. La sociedad creada en el Decreto-Ley 1616 de 2003 es una persona jurídica diferente de las 13 empresas suprimidas por los decretos 1603 a 1615 de 2003(8).

2.6. De otro lado, los demandantes infieren que al declararse inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 por la Sentencia C-702 de 1999, en el que se concedían facultades extraordinarias al Presidente para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la rama ejecutiva del poder público, y al quedar vigente solamente el artículo 52 de esa ley, entonces el gobierno perdió toda competencia para suprimir entidades públicas con fundamento en dichas facultades extraordinarias. Es decir que, en su sentir, el gobierno perdió toda competencia para crear entidades que se supriman con aplicación de aquel artículo 52, por lo que es necesario el otorgamiento de nuevas facultades extraordinarias, precisas, en los términos del artículo 150 numeral 10 de la Constitución, que no son las contenidas en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.

La Corte no comparte la conclusión a la que llegan los demandantes, puesto que, la materia que está regulada por el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 es independiente de las facultades extraordinarias para crear, suprimir, escindir o fusionar entidades y organismos de la administración nacional que contenía el artículo 120 ibídem. Siendo diferentes ambos tipos de facultades, tal como se indica en esta sentencia, ellas bien pueden concurrir en cabeza del primer mandatario. Además, la norma que ahora se demanda fue expedida con fundamento en el literal f) de la Ley 790 de 2002 y no, como ellos consideran, en aplicación del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, que fue declarado inexequible por la Sentencia C-702 de 1999.

2.7. De conformidad con las consideraciones expuestas en esta sentencia, se declarará exequible, por el cargo analizado, el Decreto-Ley 1616 de 2003.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el Decreto-Ley 1616 de 2003.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-428 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-254 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-498 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(2) El otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República constituye una excepción al principio según el cual en el Estado de derecho el ejercicio de la función legislativa corresponde al Congreso de la República. Por tal carácter, el constituyente de 1991 fijó una serie de limitaciones temporales, materiales y de procedimiento para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República. Según lo dispone el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, las facultades extraordinarias deben otorgarse por un término determinado, que no podrá ser superior a seis meses; deben ser precisas, esto es que no sean indeterminadas, y siempre y cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje; se exige también que tales facultades sean solicitadas expresamente por el gobierno y que su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Consagra igualmente unas restricciones materiales, que coinciden con aspectos sensibles de la legislación nacional, cuya delegación en el ejecutivo está vedada por tratarse de asuntos reservados expresamente al Congreso de la República.

(3) Sobre el particular, en la Sentencia C-401 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, expresó: “Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder público. El ideal en una democracia es que esto no suceda. Sin embargo, el constituyente admitió de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la institución de las facultades extraordinarias (C.P., art. 150, num. 10). Así, siempre que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no solo en el caso de la liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional, sino en los demás eventos en los que expide normas de carácter general, se presenta esta acumulación de funciones en cabeza del ejecutivo. Cabe anotar que una vez expedido el régimen de liquidación o de disolución comprendido en el numeral 5º del artículo 189, el gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorización específica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho régimen legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar”.

(4) Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(5) De acuerdo con el título de la Ley 790 de 2002, su contenido se refiere a dos asuntos en especial: uno, la expedición de disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y, dos, el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República.

(6) En la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el gobierno manifestó en relación con el contenido del literal a) del artículo 10 del proyecto inicial, que corresponde al literal a) del artículo 16 del texto definitivo de la Ley 790 de 2002: “Atendiendo la jurisprudencia sobre la materia, el gobierno entiende que esta facultad no se encuentra dentro de la facultad general a la que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política. Una interpretación armónica de las distintas normas constitucionales conduce a deducir que, de acuerdo con la facultad del Congreso, contenida en el artículo 206 de la Constitución, la facultad de determinar el número y orden de precedencia de los... departamentos administrativos, es propia del cuerpo legislativo. En consecuencia, la supresión o fusión de... departamentos administrativos, solo es posible mediante normas con fuerza de ley”. En: Gaceta del Congreso Nº 430 del 16 de octubre de 2002, pág. 6.

(7) Ver: Gaceta del Congreso Nº 430 del 16 de octubre de 2002, págs. 6 y 7.

(8) Mediante los decretos 1603 a 1615 el Gobierno Nacional dispuso la supresión de las siguientes empresas de telecomunicaciones: Telecaquetá S.A. ESP, Telemaicao S.A. ESP, Telecalarcá S.A. ESP, Teletuluá S.A. ESP, Telenariño S.A. ESP, Telesantarrosa S.A. ESP, Telecartagena S.A. ESP, Telebuenaventura S.A. ESP, Telearmenia S.A. ESP, Teletolima S.A. ESP, Teleupar S.A. ESP, Telehuila S.A. ESP y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones. En esos casos el Presidente de la República hizo uso de las facultades previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 254 de 2000.

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