Sentencia C-1506 de noviembre 8 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1506/2000 

Ref.: Expediente D-2951.

Magistrado sustanciador:

Carlos Gaviria Díaz.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

Demandante: Carlos Eduardo Flórez Martínez.

Santafé de Bogotá, D.C., ocho de noviembre de dos mil.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Eduardo Flórez Martínez demandó parcialmente el artículo 45 de la Ley 31 de 1992, “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones”.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº ... del ... y se subraya lo demandado:

“LEY 31 DE 1992

(Diciembre 29)

Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones.

ART. 45.—Sistema de seguridad del Banco de la República. Por la especial naturaleza y cuidado de las funciones que tiene que cumplir, el Banco de la República contará con un sistema de seguridad propio cuya organización y funcionamiento se determinará en los estatutos que expida el gobierno.

El Banco de la República podrá coadyuvar preliminarmente al esclarecimiento de hechos ilícitos que afecten a la entidad o perturben el cumplimiento de sus funciones constitucionales, legales y estatutarias. Cuando a ello hubiere lugar, las investigaciones preliminares que realice serán remitidas a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia y serán apreciadas probatoriamente en los procesos donde sean conducentes”.

Extractos (...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.

2. Planteamiento del problema.

Afirma el actor que la disposición acusada asigna al Banco de la República la función de instruir procesos penales, y por ese motivo considera que es violatoria del artículo 116 de la Carta; así mismo, expresa que la norma resulta lesiva del debido proceso por no sujetar la actividad investigativa del emisor a las garantías del artículo 29 superior. Para dilucidar estos puntos, la Corte hará referencia, en primer lugar, a las facultades de instrucción y juzgamiento en materia penal, y a quien le compete su desarrollo en el sistema jurídico colombiano; posteriormente, se señalarán las diferencias que existen entre estas funciones y la atribución que confiere la norma demandada, para efectuar finalmente algunas precisiones sobre los aspectos probatorios de la disposición bajo estudio.

3. La instrucción y el juzgamiento de los delitos en el ordenamiento jurídico colombiano.

La administración de justicia, que es una función pública de conformidad con el artículo 228 de la Constitución, se traduce, en materia penal, en el doble cometido de investigar la ocurrencia de los hechos ilícitos, y decidir en juicio sobre la aplicación de la ley a los mismos, a través de la promoción e impulso de la acción penal, cuyo titular indiscutible es el Estado. Fue voluntad del constituyente, al implantar un sistema penal con tendencia acusatoria, que la instrucción de los hechos punibles y la acusación de sus presuntos autores ante los jueces competentes fueran realizadas por un organismo especializado; en ese sentido, el artículo 250 superior dispone que dichas funciones serán ejercidas exclusivamente por conducto de la Fiscalía General de la Nación, excepción hecha de los casos en que corresponden a la Justicia Penal Militar, a la Corte Suprema de Justicia o a la Cámara de Representantes (C.P., arts. 221, 235-3 y 178-3). Este mandato se reitera en los artículos 23 de la ley estatutaria de administración de justicia, y 24 y 67 del Código de Procedimiento Penal.

En concordancia con ello, el inciso tercero del artículo 116 de la Carta establece que tales funciones no pueden ser ejercidas, en ningún caso, por autoridades administrativas; como tampoco por los particulares, ya que según el inciso cuarto del mismo artículo, éstos sólo podrán ser investidos de la función de administrar justicia en calidad de conciliadores o árbitros, lo cual excluye de entrada la instrucción de asuntos penales. En otras palabras, salvo los tres casos arriba reseñados, la investigación de las violaciones a la ley penal compete, de manera exclusiva, a la Fiscalía General de la Nación.

Sin embargo, de lo anterior no se deduce que la norma acusada sea lesiva de la Constitución, ya que como se verá, la atribución que ella confiere respeta las competencias del ente acusador.

3. La atribución que otorga la norma acusada al Banco de la República.

El precepto demandado no asigna al Banco de la República la función de instruir asuntos penales, sino la facultad de colaborar o coadyuvar, en forma preliminar, a la labor de la Fiscalía General de la Nación, cuando hayan ocurrido hechos violatorios de la ley penal en perjuicio suyo. Se trata, entonces, de una disposición que, en primer lugar, otorga competencia al emisor para realizar investigaciones internas, del tipo que puede adelantar cualquier particular respecto de los hechos que lesionen sus intereses, y en segundo lugar, establece que si durante el desarrollo de esa atribución, el banco se encuentra con la posible comisión de un hecho ilícito, deberá dar aviso inmediatamente a la Fiscalía y, cuando a ello haya lugar, remitirle las pruebas que haya recaudado. De esta manera, se preservan intactas las atribuciones constitucionales y legales del ente acusador, quien será el encargado de adelantar la instrucción respectiva, al tiempo que se abre para el banco la posibilidad de contribuir al desarrollo de la investigación desde su propia órbita de competencia.

En ese sentido, la disposición que se examina consagra una forma especial de colaboración entre organismos públicos, y constituye un desarrollo del artículo 113 de la Carta, según el cual “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”, así como del artículo 95-7 ibídem, que consagra como un deber irrenunciable de toda persona, sea pública o privada, el de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia; mandatos que, a nivel genérico, encuentran una manifestación legal en el artículo 25 del Código de Procedimiento Penal, que ordena a los servidores públicos denunciar ante las autoridades competentes los hechos punibles de los que tengan conocimiento, y del cual la norma bajo análisis es una particularización.

Es indudable que, bajo el sistema jurídico colombiano, las entidades públicas cuentan con la facultad de efectuar este tipo de investigaciones internas —ya que es su deber constitucional garantizar la legalidad de las actuaciones que ocurran a su interior—, excepto en lo relativo a la comisión de hechos punibles, respecto de los cuales es únicamente la Fiscalía quien tiene competencia investigativa. Ello, por supuesto, sin perjuicio de la posibilidad de que el Fiscal General de la Nación, en ejercicio de la potestad que le confiere el artículo 251-4 superior, les atribuya funciones transitorias de policía judicial. Ahora bien: por tratarse en este caso de una entidad oficial, como lo es el Banco de la República, es necesario, en virtud del principio de legalidad que consagran los artículos 6º y 121 de la Carta, que tanto la potestad investigativa, como la función de colaboración con la Fiscalía consagradas por la norma acusada, sean ejercidas por el emisor en los términos y con las limitaciones que la Constitución y la misma ley precisan; lineamientos que, en criterio de esta corporación, no vulneran el orden constitucional.

En relación con este aspecto, el Procurador General de la Nación controvierte la constitucionalidad de la expresión “cuando a ello hubiere lugar”, ya que en su concepto, ella faculta al banco para evaluar el mérito probatorio del material que recaude durante sus investigaciones, función que corresponde, de manera exclusiva, a la Fiscalía General de la Nación. Para responder a este cuestionamiento, la Corte considera indispensable recordar que, en virtud del artículo 250-2 de la Carta, la Fiscalía es el único organismo que tiene competencia, durante las etapas de investigación previa e instrucción, para apreciar el valor de las pruebas que se aporten al proceso y calificar el mérito de la investigación. Por lo mismo, si una norma infraconstitucional asigna esa atribución a otra entidad pública, o de alguna manera la limita, resulta lesiva de su autonomía funcional, y por ello, del mandato constitucional de independencia de los funcionarios que integran la rama judicial (C.P., art. 228).

Bajo una primera lectura, la expresión a la que alude el Procurador parecería, en efecto, restringir el alcance de las funciones de la Fiscalía, ya que otorgaría al banco la discrecionalidad de definir cuándo existen pruebas de la comisión de un delito, y cuándo no, para efectos de su remisión al ente acusador. Sin embargo, de conformidad con lo expuesto, y en aplicación del principio hermenéutico del efecto útil, la Corte considera que esa interpretación se puede ajustar mejor al tenor literal de la norma, para que el contenido de la frase guarde armonía con la Constitución, en el sentido de disponer que el Banco de la República deberá remitir sus actuaciones a la Fiscalía cuando, obrando con diligencia y buena fe, considere que existen elementos de juicio suficientes para sospechar, en forma seria y razonable, que se ha cometido un hecho punible en perjuicio suyo, sin que ello implique una calificación previa de los elementos de prueba con los que haya entrado en contacto, ni del peso relativo que éstos puedan tener en el contexto de un eventual proceso penal, aspectos cuya definición corresponde única y exclusivamente al fiscal competente. Es decir, el banco cuenta con la potestad de realizar las investigaciones internas que considere procedentes, respecto de hechos que puedan constituir faltas reglamentarias, disciplinarias, etc., y sólo en caso de encontrar la posible comisión de un delito, deberá efectuar la remisión de los documentos correspondientes al ente acusador.

La justificación de esta medida se deduce del tenor literal de la disposición bajo estudio, la cual resalta “la especial naturaleza y cuidado” de los cometidos constitucionales del Banco de la República. En otras palabras, dadas la importancia y trascendencia de las funciones que competen al citado organismo, es necesario que sea este mismo, con su conocimiento técnico y especializado, quien contribuya a la detección e investigación de todos los hechos susceptibles de incidir en el desarrollo de sus funciones, o afectar sus intereses. Esta motivación encuentra un amplio soporte en la Constitución, cuyo artículo 371 enumera los cometidos de dicha entidad, entre los cuales existen varios que son de gran importancia para la vida económica del país —v. g. emitir la moneda, regular los cambios internacionales y el crédito, administrar las reservas internacionales, etc.—, cuyo cumplimiento requiere el desarrollo de actividades investigativas de la más alta cualificación respecto de los delitos que se cometan en detrimento de la institución, como un complemento y un apoyo a las labores propias de la Fiscalía.

4. Diferencia entre la atribución que otorga la norma acusada al Banco de la República, y las funciones de la Fiscalía General de la Nación antes y durante el proceso penal.

Como ya se señaló, la autonomía del Banco de la República para adelantar investigaciones por los hechos ocurridos a su interior encuentra su límite en el principio de legalidad, el cual incluye la prohibición de invadir la órbita de competencia de las demás instituciones estatales (C.P., art. 121). En lo que respecta a la norma acusada, el cumplimiento de este requisito se hace evidente al distinguir entre la atribución que se otorga al emisor, por una parte, y las funciones de la Fiscalía y de la policía judicial antes y durante el proceso penal, por otra.

En efecto, si bien la norma dispone que el banco podrá “coadyuvar preliminarmente” a la investigación de los hechos ilícitos que sean susceptibles de afectarlo, sus actuaciones no se pueden confundir con las que se desarrollan durante la etapa de la investigación previa por los funcionarios o entidades a quienes constitucionalmente les compete adelantar esta etapa, la cual, en los términos del artículo 319 del Código de Procedimiento Penal, se debe surtir por la Fiscalía cuando quiera que existan dudas relacionadas con la ocurrencia del hecho punible, la identidad de sus autores o la procedibilidad de la acción penal. Esta actuación, que es anterior a la apertura de un proceso, y cuyo agotamiento no es obligatorio, se debe realizar siempre bajo la coordinación de un fiscal de la República, quién será el encargado de orientar las indagaciones que se realicen, garantizar su ajuste a los requerimientos del debido proceso, y evaluar el mérito probatorio de las evidencias recaudadas. Por tal motivo, no es válido afirmar que la disposición acusada atribuya al Banco de la República la facultad de adelantar, por sí solo, esa actuación; al contrario, cuando la norma señala que su papel es el de “coadyuvar” a las funciones de la Fiscalía, y que los resultados de sus investigaciones se remitirán a aquella para que ejerza “lo de su competencia”, deja en claro que el banco podrá, a lo sumo, poner en conocimiento del ente acusador pruebas que, al ser apreciadas por este último justifiquen la pretermisión de la etapa de investigación previa y la apertura directa de una instrucción penal, pero nunca surtir por sí mismo dicha etapa pre-procesal. Menos aún puede confundirse el desarrollo de esta facultad con la actividad que comprende la fase de instrucción penal, la que siempre debe estar precedida de una resolución de apertura dictada por el fiscal competente.

En el mismo orden de ideas, debe señalarse que la norma acusada tampoco atribuye al Banco de la República funciones de policía judicial. Éstas son, en términos generales, las que desempeñan las autoridades que colaboran con los organismos judiciales en la investigación de los delitos y la captura de sus autores; aunque tal definición podría, en principio, cobijar las labores investigativas desarrolladas por el Banco, no se puede perder de vista que, tal y como lo afirmó esta corporación en la Sentencia C-024 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), “la concepción moderna de la policía judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicación de principios de unidad orgánica y, sobre todo, de especialización científica y que actúa bajo la dirección funcional de los fiscales o los jueces”. En efecto, de conformidad con el artículo 250-3 superior, corresponde a la Fiscalía General de la Nación dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que se desarrollen en forma permanente, y en virtud del artículo 251-4 ibídem, compete al Fiscal General otorgar en forma transitoria a otros despachos públicos las atribuciones de policía judicial que sean del caso, bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la institución que él encabeza. Por ello, la interpretación de la norma bajo estudio no se puede llevar hasta el extremo de considerar que atribuye al Banco de la República funciones de esta índole, ya que en ella nada se dispone sobre cómo se habrá de realizar la coordinación de actividades con el fiscal competente, ni con los demás organismos de policía judicial; antes bien, de ella se desprende que la función del banco es independiente de las competencias asignadas a la Fiscalía, y que se habrá de ejercer en forma “preliminar” a la intervención de ésta. En todo caso, el emisor no se encuentra entre las autoridades que, según la enumeración del artículo 310 del Código de Procedimiento Penal, cumplen funciones de policía judicial en forma permanente o especial.

En síntesis, la diferencia entre las atribuciones investigativas del Banco de la República y las funciones de la Fiscalía y la policía judicial, estriba en que, para efectos penales, el recaudo de las pruebas siempre debe ser coordinado y evaluado por un fiscal de la República, quien además será el encargado de velar por que durante su producción e incorporación al proceso se respeten las garantías fundamentales que asisten al sindicado. Esta idea fue expresada por la Corte en la Sentencia C-392 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), cuando hizo referencia al valor probatorio de los informes de la policía judicial, en los siguientes términos:

“Los informes de la policía si bien muchas veces revelan situaciones objetivas que han verificado sus agentes, en otras, son producto de indagaciones con terceros, muchas veces indeterminados, que estructuran conjeturas o apreciaciones que materialmente no son idóneos para fundar una prueba; pero en todo caso en su producción no intervienen las personas sindicadas que pueden verse afectados por ellos.

El legislador ha descartado el valor probatorio de dichos informes sobre la base de conveniencias políticas, que él libremente ha apreciado, como podrían ser la unilateralidad de éstos, y la de evitar que los funcionarios que deban juzgar se atengan exclusivamente a éstos y no produzcan otras pruebas en el proceso, en aras de la búsqueda de la verdad real, con desconocimiento de los derechos de los sindicados. Por ello la Corte, en ejercicio del control constitucional, no se encuentra en condiciones de cuestionar dichas consideraciones políticas, pues ello corresponde a la competencia y libertad del legislador para diseñar la norma jurídica procesal.

Sin embargo, lo anterior no obsta para que el funcionario judicial competente pueda, a partir de dichos informes, producir dentro del proceso la prueba que se requiera para establecer la realidad y veracidad de los hechos que son relevantes en éste, la cual naturalmente puede ser controvertida por el sindicado. Pero se anota que lo que dicho funcionario puede valorar es la prueba producida regularmente en el proceso, mas no los mencionados informes”.

En ese mismo sentido, la norma acusada, al respetar las competencias tanto de la Fiscalía como de la policía judicial para el recaudo de pruebas, está en consonancia con el artículo 28 de la Carta, según el cual “nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley”.

Por las anteriores razones, el cargo bajo estudio será rechazado, no sin antes reiterar que la diferencia que existe entre la atribución asignada al Banco de la República en la disposición acusada y las funciones de la policía judicial, no es un obstáculo para que, si lo considera conveniente, el Fiscal General de la Nación asigne transitoriamente a dicha entidad funciones de esa índole, para lo cual se encuentra habilitado en virtud del artículo 251-4 superior.

4. La apreciación de las pruebas que se remitan a la Fiscalía.

El actor considera, adicionalmente, que la norma acusada es lesiva del artículo 29 superior, porque faculta al Banco de la República para recaudar pruebas y allegarlas a la Fiscalía, sin sujetar su actividad investigativa al respeto de las garantías del debido proceso, Sobre el particular, basta recordar que de conformidad con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso es un principio que rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas; y que, por efecto del carácter normativo de la Carta (C.P., art. 4º), este mandato es suficiente en sí mismo para que las autoridades administrativas, como el Banco de la República, se sujeten a él, sin que sea necesario reiterar su obligatoriedad ni su contenido en normas legales. En consecuencia, el emisor está en la obligación constitucional de garantizar, en todas las investigaciones internas que realice por conducto del sistema de seguridad que prevé la norma, el respeto del debido proceso, el cual incluye el derecho de los implicados a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.

En el mismo sentido, esta corporación considera que la expresión “serán apreciadas probatoriamente en los procesos donde sean conducentes”, no puede interpretarse como una imposición a la Fiscalía, en el sentido de obligarla a incorporar los resultados de las investigaciones del banco como pruebas en el proceso penal, puesto que, como ya se señaló, la evaluación de su conducencia y pertinencia forman parte de las atribuciones exclusivas de ese ente, y es a él a quien corresponde, dentro de su autonomía, velar por el respeto de las garantías procesales del sindicado. Por lo mismo, se debe entender que la expresión otorga a los elementos que recaude el banco no tanto el carácter de pruebas, como una vocación probatoria, es decir, la potencialidad de convertirse en pruebas dentro de un proceso, si el fiscal competente considera, de manera autónoma, que llenan los requisitos para serlo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el segundo inciso del artículo 45 de la Ley 31 de 1992, bajo el entendido de que las expresiones “Cuando a ello hubiere lugar” y “serán apreciadas probatoriamente en los procesos donde sean conducentes” se deben interpretar en el sentido que se indica en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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