Sentencia C-151 de febrero 24 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-151 de 2004 

Ref.: Expediente D-4728

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Accionantes: Jesús Alfonso Angarita Ávila y Juan Antonio Fonseca Montoya.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2003.

Bogotá, D.C., febrero veinticuatro de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 45.217 del 13 de junio de 2003:

DECRETO NÚMERO 1616 DE 2003

(Junio 12)

Por el cual se crea la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios “Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y

CONSIDERANDO:

(...).

DECRETA:

CAPÍTULO I

Creación de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP

ART. 1º—Creación, naturaleza jurídica y régimen aplicable. Créase la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios que se denominará “Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP”, como una sociedad anónima prestadora de servicios públicos domiciliarios, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, cuya constitución se protocolizará mediante el procedimiento establecido en las normas legales aplicables.

El régimen jurídico aplicable a los actos y contratos y a las relaciones laborales de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP será el establecido en la Ley 142 de 1994 y la Ley 689 de 2001.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Lo que se debate.

El Congreso de la República aprobó la Ley 790 de 2002, por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República.

En ejercicio de las facultades conferidas por el literal f) del artículo 16 de la ley en referencia, el Gobierno Nacional profirió el Decreto-Ley 1616 de 2003, por el cual crea la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP como una empresa anónima, prestadora de servicios públicos domiciliarios y vinculada al Ministerio de Comunicaciones, cuya constitución se protocolizará mediante el procedimiento establecido en las normas legales aplicables.

Los ciudadanos que instauraron la presente acción pública de inconstitucionalidad exponen una serie de argumentos con base en los cuales concluyen que el artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2002, en el que se ordena la creación de la empresa, vulnera los artículos 1º, 75, 150 y 210 de la Constitución Política.

Del escrito de su demanda se extractan tres cargos de inconstitucionalidad, a saber: i) la violación de los artículos 150 y 210 superiores, debido a que la creación de entidades descentralizadas del nivel nacional es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso de la República; ii) el desbordamiento por el ejecutivo de las facultades otorgadas por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, dado que el ejercicio de tales facultades debería respetar los límites materiales fijados por el literal a) del mismo artículo 16; y iii) la vulneración de los artículos 1º y 75 de la Carta Política por cuanto el gobierno transfiere a particulares derechos de propiedad sobre el espectro electromagnético.

La Corte avocará el análisis de constitucionalidad de la disposición demandada a partir de los cargos formulados.

2. Determinación de la estructura de la administración nacional. Competencias constitucionales para la creación y supresión de entidades y organismos del orden nacional.

2.1. Consideran los demandantes que la disposición impugnada es violatoria de los artículos 150 y 210 de la Carta Política porque crea una entidad descentralizada del orden nacional, cuando, según las precitadas disposiciones, esta es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso de la República. En su sentir, lo que corresponde al Presidente de la República en estas materias es crear cargos o modificar la estructura administrativa de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.

Las entidades públicas intervinientes y el Procurador General de la Nación solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Los ciudadanos que actuaron, expresan sus criterios para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad.

Según lo expuesto, la Corte deberá determinar si la creación de entidades descentralizadas del orden nacional es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso de la República o si la Constitución admite que pueda ser una competencia legislativa delegable en el Presidente de la República a través del otorgamiento de facultades extraordinarias.

Con el fin de dar respuesta a este asunto, se hará previamente referencia al sistema constitucional de asignación de competencias para la creación, fusión y supresión de entidades y organismos en el orden nacional de la administración pública.

2.2. El artículo 150 numeral 7º de la Constitución Política señala que corresponde al Congreso de la República determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica.

Estas son atribuciones de carácter permanente del legislador, que ejerce dentro de los límites que establece la Carta Política, como son por ejemplo los concernientes a los principios relacionados con el cumplimiento de la función administrativa y los referentes a las entidades y organismos de la administración central o descentralizada (arts. 206, 208, 209 y 210).

Las funciones asignadas al Congreso de la República por el artículo 150 numeral 7º de la Constitución podrán ser delegadas en el Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política. En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con la procedencia de la habilitación legislativa al ejecutivo para regular estos asuntos(1).

Así mismo, el artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. En cumplimiento de esta atribución, el Presidente ya no solo debe respetar los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino también los señalados en la ley correspondiente.

El legislador dispone de un amplio margen de configuración para regular los asuntos a que se refiere el precitado numeral 15, con lo cual podrá establecer limitaciones a los contenidos y fijar las condiciones para su desarrollo, que pueden ser más o menos flexibles, sin que se exija que todos ellos queden incorporados en una sola ley. Es el caso de los límites para efectos de la supresión de entidades y organismos públicos del orden nacional que están consagrados en el artículo 52 de la Ley 489, disposición declarada exequible en la Sentencia C-702 de 1999, y los límites para la “fusión” de entidades y organismos públicos nacionales, los cuales están contenidos en el artículo 2º de la Ley 790 de 2002.

De conformidad con lo expuesto, el Congreso de la República está facultado para crear y suprimir entidades y organismos públicos del nivel nacional, de manera directa y a través de una ley ordinaria (art. 150-7). Igualmente, está autorizado por la Constitución Política para delegar en el Presidente de la República competencia para tomar aquel tipo de decisiones, evento en el cual deberán atenderse las condiciones fijadas en el artículo 150 numeral 10 superior(2). Es de resaltar que la Constitución consagra una cláusula de reserva de ley para la creación de entidades y organismos del orden nacional.

Por su parte, en el Presidente de la República pueden concurrir simultáneamente, las facultades permanentes, asignadas por el artículo 189 numeral 15 superior y las facultades extraordinarias, para legislar sobre las atribuciones contenidas en el artículo 150 numeral 7º de la Constitución Política. Ahora bien, el otorgamiento transitorio de facultades extraordinarias al Presidente de la República no implica un desplazamiento ni una subrogación temporal de sus facultades permanentes. La Corte Constitucional ya se ha pronunciado en relación con la concurrencia simultánea en cabeza del Presidente de la República de las facultades extraordinarias y las facultades permanentes(3). La constitucionalidad de los decretos que profiera en uso de facultades extraordinarias corresponde a la Corte Constitucional, mientras que la de los expedidos en ejercicio de sus facultades permanentes compete al Consejo de Estado (C.P., arts. 241-5 y 237-2, respectivamente).

Así mismo, se observa que el ejercicio de este tipo de atribuciones en el orden nacional exige, para todos los eventos, la participación del Congreso de la República. Esa corporación legislativa, en sus actuaciones, estará sujeta a los principios consagrados en la Constitución Política, mientras que el Presidente, al ejercer sus competencias, sea en uso de atribuciones permanentes (art. 189-15) o transitorias (art. 150-10), deberá atender los principios constitucionales y los principios y reglas que le fije el legislador para cada modalidad de actuación.

2.3. Con base en estas consideraciones, es improcedente el cargo formulado contra el artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2003, según el cual la creación de entidades descentralizadas del orden nacional es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso de la República. Si bien esta es una actividad que compete al Congreso de la República, ella también puede ser cumplida por el Gobierno Nacional en ejercicio de delegación legislativa.

La disposición acusada, por la cual se crea la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, fue proferida en ejercicio de las facultades extraordinarias dadas en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2003. Así lo señala, de manera clara y expresa, el encabezado del Decreto-Ley 1616 de 2003.

Además, la empresa creada por el legislador extraordinario es una entidad descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, como sociedad anónima prestadora de servicios públicos domiciliarios. Su naturaleza jurídica como entidad descentralizada se constata no solo por su vinculación institucional sino también por la composición del capital social de cada uno de sus socios, que es totalmente público.

Asunto diferente es si el ejecutivo desbordó los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias, lo cual podría implicar la declaratoria de inexequibilidad de los decretos ley que se emitan en uso de la correspondiente delegación legislativa. Aunque este cargo es incompatible con el anterior, constituye el segundo reparo de inconstitucionalidad, que será estudiado a continuación.

3. Desbordamiento de las facultades extraordinarias otorgadas por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.

3.1. En la formulación de este cargo los actores integran el contenido de los literales a) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002. Por ello, antes de retomar los argumentos de la demanda, se transcriben esas disposiciones;

ART. 16.—Facultades extraordinarias. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para:

a) Suprimir y fusionar departamentos administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia.

El acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el orden de precedencia del departamento administrativo resultante de la fusión.

El acto mediante el cual se disponga la supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes departamentos administrativos;

(…)

f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar.

Según la interpretación dada a estas normas por los accionantes, el literal f) en referencia delega en el Presidente de la República únicamente la atribución para crear entidades u organismos que se encarguen del cumplimiento de las funciones atendidas por los departamentos administrativos que sean suprimidos en uso de las facultades dadas por el literal a) del mismo artículo 16. Esta apreciación les permite concluir que, como el objeto social de la empresa creada por el artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2003 no corresponde a actividades propias de los departamentos administrativos, el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en aquel literal. Agregan que el literal f) tampoco admite la creación de empresas de servicios públicos domiciliarios, que fue el tipo de entidad creado por la disposición impugnada.

De conformidad con lo señalado, son dos los interrogantes que la Corte debe resolver para pronunciarse sobre este reparó de constitucionalidad. En primer lugar, si el ejercicio de la delegación legislativa otorgada en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 está condicionado al uso previo de las facultades conferidas en el literal a) del mismo artículo y, en segundo lugar, si la creación de empresas de servicios públicos domiciliarios hace parte de las facultades dadas al gobierno por el literal f) en referencia.

Con tal propósito y dada la naturaleza del cargo formulado, se señalarán los principios constitucionales que rigen la delegación legislativa en el Presidente de la República y los alcances del principio de unidad de materia en las leyes de facultades extraordinarias, para luego verificar la procedencia del cargo de inconstitucionalidad.

3.2. El otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República constituye una excepción al principio según el cual en el Estado de derecho el ejercicio de la función legislativa corresponde al Congreso de la República.

Por tal carácter, el constituyente de 1991 fijó una serie de limitaciones temporales, materiales y de procedimiento para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República. Según lo dispone el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, las facultades extraordinarias deben otorgarse por un término determinado, que no podrá ser superior a seis meses; deben ser precisas, esto es que no sean indeterminadas, y siempre y cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje; se exige también que tales facultades sean solicitadas expresamente por el gobierno y que su aprobación se produzca por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Consagra igualmente unas restricciones materiales, que coinciden con aspectos sensibles de la legislación nacional, cuya delegación en el ejecutivo está vedada por tratarse de asuntos reservados expresamente al Congreso de la República.

Ha señalado la Corte que con la consagración de aquellos límites, se busca el fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de poderes; la ampliación y afirmación del principio democrático y la expansión del principio de reserva de ley(4).

En cuanto a la exigencia de la precisión en el contenido de las facultades extraordinarias, esta lleva a que cada asunto o tema que haga parte de la delegación en el Presidente de la República deba ser plenamente identificable e individualizable, que permita una regulación autónoma frente a las demás competencias delegadas. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “Las materias o asuntos que debe regular el gobierno por medio de decretos con fuerza de ley deben ser precisas, esto es, delimitadas, puntuales y específicas, y estar expresa y taxativamente consignadas en la ley de habilitación legislativa”(5).

Esta condición está íntimamente relacionada con el principio de unidad de materia(6) en las leyes de facultades extraordinarias. En este tema, la Corte Constitucional tiene establecido que no es exigible el principio de unidad de materia cuando se trata de una ley cuyo único tema de regulación sea el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República, pero que es diferente la situación cuando el artículo en el cual se conceden las facultades extraordinarias hace parte de una ley que regula otros asuntos, en la cual sí es exigible que haya unidad de materia entre el artículo que otorga las facultades y el resto del contenido de la ley habilitante.

En la Sentencia C-052 de 1997(7), la Corte aludió al principio de unidad de materia frente a disposiciones que confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República. Al respecto expresó lo siguiente:

En primer término es pertinente aclarar que este caso difiere del resuelto por la Corte en la Sentencia C-523 de 1995, pues si bien es cierto que allí se demandó por violación del principio de unidad de materia una ley cuyo único tema de regulación era la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República; en el que se somete hoy a su juicio se acusan por el mismo motivo unos apartes de un artículo cuyo contenido es también el otorgamiento de facultades extraordinarias al gobierno, pero que está incluido dentro de una ley que regula otros asuntos, los que como ya se anotó, pertenecen al ámbito tributario. En consecuencia, no son aplicables en su totalidad los argumentos que expuso la Corte en el fallo precitado por la siguiente razón:

Si el principio de unidad de materia, como tantas veces se ha dicho, tiene como fin armonizar los distintos artículos que integran una ley, de manera que guarden la debida “conexidad causal, teleológica, temática o sistemática” con el tema general que es objeto de regulación, cuando se impugna una ley que se limita a conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar, durante un período definido, decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que allí se señalan en forma expresa y precisa, el principio de unidad de materia no tendría aplicación puesto que no existe ninguna otra norma en el mismo ordenamiento que consagre otros asuntos para poder confrontarlos con los de las facultades y así determinar si ellos guardan la concordancia o consonancia exigida en el artículo 158 de la Carta.

De ahí que la Corte haya afirmado en la sentencia aludida, que “las leyes de facultades previstas en el numeral 10 del artículo 150 superior, (...) no se rigen por el artículo 158 de la Carta Política, pues no desarrollan materias legislativas. Su campo de acción, se circunscribe a lo previsto en aquella norma la cual evidentemente, establece los parámetros dentro de los cuales debe moverse el ejecutivo para legislar en forma extraordinaria; le señala un término máximo para ejercer las facultades, los controles legislativos sobre los decretos expedidos con base en ellas se mantienen, y restringe su campo de acción en relación con las materias a legislar. Sin embargo, en ningún momento hace referencia a la unidad de materia que debe guardar la misma, y ello obedece a un criterio racional y lógico, cual es el que dichas leyes no desarrollan temas en particular; simplemente se limitan a enunciarlos, de manera que sea el ejecutivo quien adelante el trabajo legislativo, evento en el cual por analogía jurídica, se aplica el principio de unidad de materia sobre los temas precisos que este desarrolle, pero no sobre la misma ley de facultades”.

No sucede lo mismo en los casos en que la disposición o disposiciones mediante las cuales se otorgan las facultades extraordinarias forman parte de una ley en la que se regulan otros asuntos, porque aquí dicho principio sí tendría plena operancia y, por tanto, habría que determinar si esas normas guardan armonía o conexidad con la materia general regulada en la ley a la que pertenecen. Claro está que el análisis que ha de realizarse no puede hacerse con la misma rigurosidad o rigidez que cuando se confrontan disposiciones en las que se desarrollan temas específicos, debido precisamente a que las normas mediante las cuales se confieren facultades extraordinarias se limitan a enunciar las materias que el Presidente de la República debe desarrollar. Esta es la situación que se plantea en la presente demanda y que la Corte procede a resolver.

De esta manera, la exigibilidad del principio de unidad de materia rige cuando el Congreso de la República regula otros asuntos en la ley que contiene las facultades extraordinarias, pero no es aplicable cuando se trata de una ley que solo efectúa la delegación legislativa. En otras palabras, la unidad de materia se exige entre el artículo que concede las facultades extraordinarias y los demás desarrollos que consagre la ley habilitante, pero no opera ese principio al interior del artículo que contiene la delegación legislativa.

De lo anterior se infiere que cada uno de los aspectos puntuales que hagan parte de la delegación legislativa en el Presidente de la República poseen identidad propia y su ejercicio se regirá por la Constitución Política y la ley de facultades. De tal suerte que la regulación de un tema o asunto solo estará condicionada por el desarrollo normativo de otro, en la medida en que así lo contemple de manera expresa la misma ley de facultades extraordinarias. En caso contrario, la regulación de cada asunto tendrá su propia fuerza de impulsión.

Así entonces, cuando la ley habilitante condicione el desarrollo de un tema a las decisiones adoptadas en ejercicio de otros apartes o literales del artículo por el cual se otorgan las facultades extraordinarias, el Presidente de la República respetará la oportunidad señalada por el Congreso de la República so pena de incurrir en extralimitación de las facultades otorgadas. Por el contrario, si el Congreso no prevé expresamente ningún tipo de secuencia o articulación material para el ejercicio de los diferentes literales que conforman las facultades extraordinarias, el gobierno podrá, por separado, hacer uso de cada una de ellas.

3.3. De acuerdo con lo señalado, para responder el cargo específico de inconstitucionalidad propuesto por los demandantes, pueden señalarse al menos cuatro argumentos para afirmar que el desarrollo de la delegación conferida por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no estaba supeditado temporal ni materialmente al ejercicio de la facultad extraordinaria contenida en el literal a) del mismo artículo.

i) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en la ley habilitante, además de indicar la materia y la finalidad de la delegación, se deben enunciar los criterios restrictivos que orientarán las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de política pública, dentro del ámbito material general de la habilitación(8). Y, en parte alguna la Ley 790 de 2002 condiciona la creación de entidades y organismos de que trata el literal f) del artículo 16, al previo desarrollo o a la integración material con las atribuciones dadas por el literal a) del mismo artículo 16.

ii) El literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 únicamente se refiere a la supresión y fusión de departamentos administrativos, como órganos de la administración central, mientras que el literal f) incluye no solo organismos sino también entidades, y no solo los que se supriman o fusionen, sino también los que se escindan o transformen. Luego, son materialmente distintos los contenidos de los literales a) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002. A esta misma conclusión se llegó en la Sentencia C-121 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la que se precisó que las entidades y organismos que son objeto de las facultades extraordinarias contenidas en el literal f) en referencia, “no son otras que las entidades u organismos de la administración pública nacional a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998”(9).

iii) El parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 permea el conjunto de asuntos delegados, incluido el literal f). Según este parágrafo, “Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar la estructura de la administración pública nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación” (negrilla fuera de texto). Como se observa, la renovación de la administración pública nacional y la racionalización de la organización y funcionamiento de la administración pública o la garantía de la sostenibilidad financiera de la Nación se logra si se involucra a todas las entidades y organismos del orden nacional y no restringiendo el uso de la habilitación legislativa solamente a los departamentos administrativos.

iv) El literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 fue incorporado con el fin de atender una necesidad diferente a la de señalar límites para el uso de las facultades consagradas en el literal f) de ese mismo artículo. Su aprobación obedeció al respeto por el legislador de los parámetros fijados por el artículo 206 de la Constitución Política. Según este precepto superior, corresponde a la ley el señalamiento del número, denominación y orden de precedencia de los departamentos administrativos. Por ello, el Congreso de la República estimó que, al no estar incluida la supresión y fusión de departamentos administrativos y la determinación de su número, denominación y orden de precedencia en las atribuciones del artículo 189 numeral 15 de la Constitución y del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, se requería otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República en esta materia específica. Este fue el criterio tenido en cuenta al incorporar el literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002(10).

Así pues, al no existir ningún vínculo material ni de oportunidad para el desarrollo de las atribuciones dadas por los literales a) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, la creación de entidades u organismos a que se refiere el literal f) no estaba legalmente condicionada al desarrollo de los objetivos que cumplieran los departamentos administrativos suprimidos o fusionados en desarrollo del mencionado literal a).

Por ende, desde la argumentación propuesta por los demandantes, el Gobierno Nacional no se extralimitó en las facultades extraordinarias contenidas en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 al disponer, en la norma impugnada, la creación de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, ni al otorgarle el carácter de empresa de servicios públicos domiciliarios puesto que contaba con las facultades para tomar este tipo de determinaciones.

La Corte percibe que lo que reclaman los accionantes es que una ley de facultades extraordinarias únicamente puede referirse a un solo asunto. Es decir, una ley para cada tema puntual o específico. Sin embargo, exigir que se otorguen por separado facultades extraordinarias para cada asunto conduciría a extremos no previstos en la norma superior ni concordantes con los principios que rigen el proceso legislativo en Colombia. Además, este no puede ser el significado que se otorgue al principio de unidad de materia en las leyes de facultades extraordinarias, pues de admitirse ello, se entorpecería a tal grado la delegación legislativa, que la harían impracticable.

4. El espectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible de la Nación.

4.1. Estiman los demandantes que el artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2003 vulnera los artículos 1º y 75 de la Constitución Política porque crea una empresa anónima para entregar parte de los derechos de propiedad del espectro electromagnético a potenciales socios diferentes a la Nación o a entes estatales, con lo cual se desnaturaliza el concepto de bien público inenajenable; y porque aporta un bien público a una sociedad anónima y permite que socios distintos a la Nación tengan derecho de propiedad sobre el espectro, con lo cual se incurre en despojo de bienes del Estado a favor de particulares.

Las entidades públicas intervinientes y el Procurador General de la Nación solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Los ciudadanos que actuaron en este proceso, no se pronuncian en relación con este cargo de inconstitucionalidad.

En estas circunstancias, corresponde a la Corte determinar si la disposición impugnada, al ordenar la creación de la empresa de servicios públicos domiciliarios denominada Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP vulnera los principios constitucionales referentes al espectro electromagnético, en especial los contemplados en los artículos 75, 101 y 102 de la Constitución Política.

4.2. En reiteración de lo expuesto por esta corporación, se tiene que, desde un punto de vista técnico, el espectro electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales. Su importancia reside en ser un bien con aptitud para transportar información e imágenes a corta y larga distancia. También ha sido entendido como “(...) el conjunto de las frecuencias de radiación electromagnética. Comprende desde la bajísima frecuencia aproximadamente 10 a 100 Hertzios, que corresponde a los campos generados por las actividades de generación y transmisión de electricidad, hasta frecuencias mayores a los 10 Hertzios que corresponden a la radiación de los rayos cósmicos. Con todo, la Unión Internacional de Radiocomunicaciones (UIT) define las frecuencias del espectro electromagnético usadas para los servicios de difusión, servicios móviles, de policía, bomberos, radioastronomía, meteorología y fijos como un concepto dinámico: “pues a medida que avanza la tecnología se aumentan (o disminuyen) rangos de frecuencia utilizados en comunicaciones”, por tanto este concepto “corresponde al estado de avance tecnológico” (dictamen rendido por un experto dentro del proceso que dio lugar a la Sent. C-310/96 de la C. Const.)”(11).

El espectro electromagnético es uno de los componentes del territorio colombiano (C.P., art. 101), que pertenece a la Nación (C.P., art. 102), tiene el carácter de bien público inenajenable e imprescriptible y está sujeto a la gestión y control del Estado (C.P., art. 75). La Constitución garantiza además la igualdad de oportunidades en el acceso a dicho bien, en los términos que fije la ley (ibíd.).

Según lo ha señalado esta corporación, para dicho acceso no se aplican, de manera absoluta, las reglas que orientan el régimen de la libre iniciativa, en la medida en que, por tratarse de un bien público, la gestión del espectro está sujeta a una especial regulación por el Estado(12).

Así mismo, el espectro electromagnético, como bien público inenajenable e imprescriptible, no se integra a la gestión patrimonial ni a la autonomía negocial de los particulares. Tampoco los particulares pueden adquirir su dominio mediante prescripción, pues así lo determinó el constituyente(13).

El espectro electromagnético está sujeto a la gestión y control del Estado. Este tipo de intervención estatal “responde al ejercicio de la potestad del Estado para regular lo que está dentro de su territorio, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético y evitar las prácticas monopolísticas”(14).

De otra parte, el espectro electromagnético constituye elemento esencial para la prestación del servicio público de telecomunicaciones, lo cual exige un trabajo de coordinación estatal de la actividad de las personas y entidades que participan en esta actividad económica, con el fin de dar cumplimiento a los fines y principios superiores sobre el papel del Estado en los servicios públicos “y en procura de la utilización racional, equitativa, eficaz y económica del espectro electromagnético”(15).

En este campo, la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de este asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (art. 365).

De lo señalado se deduce que al ser las telecomunicaciones un servicio público que requiere para su prestación del uso del espectro electromagnético, el Estado debe intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural, garantizar la disponibilidad y la protección contra toda interferencia perjudicial de las frecuencias designadas para fines de socorro y seguridad, contribuir a la prevención y resolución de casos de interferencia perjudicial para la prestación del servicio de telecomunicaciones y facilitar el funcionamiento efectivo de todos los servicios de telecomunicaciones.

El Estado debe garantizar entonces la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético, tal como lo reconocen los artículos 13 y 75 de la Constitución Política. “En razón de ese mandato, cuando la ley contemple que para la prestación de un servicio público de telecomunicaciones concurran particulares, debe el Estado permitir el acceso a todos los posibles interesados que reúnan las condiciones de idoneidad técnica, económica y financiera que permitan asegurar la óptima ejecución del objeto de la concesión que se pretende adjudicar”(16).

4.3. De acuerdo con lo expuesto y según lo garantiza la Carta Política, los operadores públicos y privados de los servicios de telecomunicaciones tienen derecho de acceso al uso del espectro electromagnético, en igualdad de oportunidades.

El Decreto-Ley 1616 de 2003 en ninguno de sus artículos, y menos aún la norma demandada, contiene una disposición que permita deducir que el Gobierno Nacional transfiere a empresa alguna dominio sobre el espectro electromagnético.

El artículo 15.2, que contiene la única referencia normativa expresa a dicho bien natural y público, es claro en señalar que se trata de un “derecho al uso del espectro electromagnético”(17), pero nunca un “derecho de propiedad”, como lo entienden los actores. Así mismo, en los considerandos del decreto-ley se deja en claro cuál es el papel del Estado y de la Nación frente a la gestión, control, planeación y asignación del uso del espectro electromagnético; allí se señala que el propósito de la regulación es el “de prestar los servicios públicos de telecomunicaciones así como garantizar la interconexión de las redes de telecomunicaciones”.

Además, contrario a lo afirmado en la demanda, la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP no es una persona jurídica privada, sino una entidad descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, cuyo capital social es totalmente público. Los socios de la nueva empresa son Ecopetrol S.A., la Empresa Colombiana de Gas —Ecogas—, la Sociedad Canal Regional de Televisión Ltda. —Teveandina— y la Compañía de Información —Audiovisuales—.

En consecuencia, resulta improcedente este cargo de inconstitucionalidad formulado por los demandantes contra el artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2003.

5. De conformidad con las precedentes consideraciones se declarará, por los cargos analizados, la exequibilidad del inciso primero del artículo demandado. Adicionalmente, la Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo en relación con el inciso segundo del artículo acusado, por cuanto los reparos formulados contra la norma impugnada se refieren únicamente a la creación de la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, pero no aluden a las razones por las cuales se estima inconstitucional la remisión a las leyes 142 de 1994 y 689 de 2001 en relación con el régimen jurídico aplicable a los actos y contratos y a las relaciones laborales de esa empresa.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARAR EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso primero del artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2003.

2. INHIBIRSE para proferir pronunciamiento de fondo en relación con el inciso segundo del artículo 1º del Decreto-Ley 1616 de 2003.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

(1) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-428 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-254 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-498 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(2) El otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República constituye una excepción al principio según el cual en el Estado de derecho el ejercicio de la función legislativa corresponde al Congreso de la República. Por tal carácter, el constituyente de 1991 fijó una serie de limitaciones temporales, materiales y de procedimiento para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República. Según lo dispone el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, las facultades extraordinarias deben otorgarse por un término determinado, que no podrá ser superior a seis meses; deben ser precisas, esto es que no sean indeterminadas, y siempre y cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje; se exige también que tales facultades sean solicitadas expresamente por el gobierno y que su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Consagra igualmente unas restricciones materiales, que coinciden con aspectos sensibles de la legislación nacional, cuya delegación en el ejecutivo está vedada por tratarse de asuntos reservados expresamente al Congreso de la República.

(3) Sobre el particular, en la Sentencia C-401 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, expresó: “Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder público. El ideal en una democracia es que esto no suceda. Sin embargo, el constituyente admitió de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la institución de las facultades extraordinarias (C.P., art. 150, num. 10). Así, siempre que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no solo en el caso de la liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional, sino en los demás eventos en los que expide normas de carácter general, se presenta esta acumulación de funciones en cabeza del ejecutivo. Cabe anotar que una vez expedido el régimen de liquidación o de disolución comprendido en el numeral 15 del artículo 189, el gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorización específica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho régimen legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar”.

(4) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(5) Corte Constitucional. Sentencia C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(6) La Corte Constitucional señaló lo siguiente sobre la unidad de materia, “En relación con dicho principio, es importante señalar que la razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas. Igualmente, ha reiterado la Corte que la unidad de materia no es un principio de carácter absoluto, por tanto, su interpretación “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anótase que el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”. En Sentencia C-052 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(7) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(8) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad del literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, que había sido demandado por desatender el requisito de precisión que exige el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.

(9) El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 se refiere a la integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, la que está compuesta por los siguientes organismos y entidades: 1. Del sector central. Presidencia de la República; Vicepresidencia de la República; consejos superiores de la administración; ministerios y departamentos administrativos; superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. 2. Del sector descentralizado por servicios. Establecimientos públicos; empresas industriales y comerciales del Estado; superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídica; empresas sociales del Estado y empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; institutos científicos y tecnológicos; sociedades públicas y sociedades de economía mixta; y las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público.

(10) En la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el gobierno manifestó en relación con el contenido del literal a) del artículo 10 del proyecto inicial, que corresponde al literal a) del artículo 16 del texto definitivo de la Ley 790 de 2002: “Atendiendo la jurisprudencia sobre la materia, el gobierno entiende que esta facultad no se encuentra dentro de la facultad general a la que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política. Una interpretación armónica de las distintas normas constitucionales conduce a deducir que, de acuerdo con la facultad del Congreso, contenida en el artículo 206 de la Constitución, la facultad de determinar el número y orden de precedencia de los ... departamentos administrativos, es propia del cuerpo legislativo. En consecuencia, la supresión o fusión de ... departamentos administrativos, solo es posible mediante normas con fuerza de ley”. En: Gaceta del Congreso Nº 430 del 16 de octubre de 2002, página 6.

(11) Corte Constitucional. Sentencia C-369 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(12) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(13) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-081 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(14) Corte Constitucional. Sentencia C-081 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia también se señaló que la gestión estatal en el uso del espectro electromagnético tiene como finalidad, mantener las condiciones óptimas que hagan posible la transmisión de información, el pluralismo informativo y la competencia.

(15) Corte Constitucional. Sentencia C-838 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(16) Corte Constitucional. Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En relación con la igualdad de acceso que asiste a los particulares para acceder al espectro electromagnético puede consultarse igualmente las sentencias C-838 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-038 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(17) Este es el texto del artículo 15 del Decreto-Ley 1616 de 2003: “ART. 15.—Asignaciones. Se asignará a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP por las autoridades competentes, de modo que se garantice la continuidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones: (...) 15.2. El derecho al uso del espectro radioeléctrico y electromagnético que tenían la empresa Nacional de Telecomunicaciones-Telecom en liquidación y las teleasociadas en liquidación en la fecha de expedición del respectivo decreto que ordenó su liquidación”.

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