•Sentencia C-152 de marzo 10 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: D-2115

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Actor: Andrés Caicedo Cruz.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 397 de 1997.

Temas:

— La protección y fomento de la cultura en la Constitución de 1991.

— El derecho a la seguridad social y su desarrollo legislativo.

— Insuficiencia de la norma - beneficiarios y beneficios.

EXTRACTOS.

Norma demandada

2. A continuación se transcribe el texto de la norma demandada:

LEY 397 DE 1997 

(Agosto 7)

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

“ART. 31.—Pensión vitalicia para los creadores y gestores de la cultura. Cuando un creador o gestor cultural cumpliere los 65 años y no acreditare los requisitos mínimos de cotización para acceder a la pensión de vejez prevista en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el Ministerio de Cultura con sujeción a sus disponibilidades presupuestales hará las apropiaciones a la entidad administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el creador o gestor cultural, hasta completar con las cotizaciones ya recaudadas, el monto requerido para cumplir la cotización mínima exigida por la ley.

En el caso de que el creador o gestor cultural no esté afiliado, el ministerio lo afiliará al sistema general de pensiones.

Para efectos de cumplir lo aquí dispuesto, el Ministerio de Cultura constituirá un fondo cuenta de seguridad social”.

(...).

Fundamentos

Competencia

1. En los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

Controversia constitucional sobre la pensión vitalicia para los creadores y gestores de la cultura

2. Se debate en el proceso la constitucionalidad de la disposición legal que consagra la pensión vitalicia para los creadores y gestores de la cultura, en las condiciones previstas en el artículo 31 de la Ley 397 de 1997. La norma citada autoriza al Ministerio de la Cultura, con sujeción a sus disponibilidades presupuestales y con cargo a un fondo cuenta de seguridad social, cancelar a la entidad administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el creador o gestor cultural las sumas requeridas para completar las cotizaciones necesarias para cumplir la cotización mínima exigida por la ley con el objeto de acceder a la pensión de vejez prevista en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, siempre que los beneficiarios indicados llegaren a la edad de 65 años sin acreditar el número mínimo de cotizaciones exigidas para adquirir dicho derecho. En el evento de que el creador o gestor cultural no esté afiliado al sistema, el ministerio lo hará en los términos anteriores.

Los argumentos expuestos por las personas que han intervenido en este proceso, sintetizados en el aparte anterior, plantean la confrontación constitucional frente a lo dispuesto por los artículos 13 y 48 de la Constitución Política. El principio de igualdad, según aquellos que impugnan la norma, resulta quebrantado por ésta, puesto que no se encuentra razón válida y suficiente para establecer un régimen diferenciado favorable a los creadores y gestores culturales, que contrasta con el de las restantes personas que independientemente de su profesión u oficio y de su aporte al bienestar general, deben asumir la carga que representa el pago de las cotizaciones sin subsidio alguno. De otro lado, se alega que los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme a los cuales se estructura el sistema de seguridad social, no se aviene con la inclusión de beneficiarios que acceden únicamente para los efectos de recibir protección, pero sin que se vean obligados a participar de acuerdo con su capacidad económica en la financiación de los fondos que lo nutren y que permiten su funcionamiento normal.

La impugnación de la ley descansa en la aparente amplitud de las definiciones de creador, gestor cultural y cultura, que incorpora la ley demandada. En efecto, por cultura se entiende, en los términos del artículo 1º de la Ley 397 de 1997: “(...) el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias”. Creador cultural, por su parte, significa: “(...) cualquier persona o grupo de personas generadoras de bienes y productos culturales a partir de la imaginación, la sensibilidad y la creatividad”. (L. 397/97, art. 27). Finalmente, gestor cultural es aquella persona que según el artículo 28 de la misma ley “impulsa los procesos culturales al interior de las comunidades y organizaciones e instituciones, a través de la participación, democratización y descentralización del fomento de la actividad cultural. Coordina como actividad permanente las acciones de administración, planeación, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de las entidades y organizaciones culturales o de los eventos culturales comunitarios“. De este modo, la vaguedad de las nociones introducidas por el legislador, podría, según se sostiene, extender el régimen excepcional a personas carentes de méritos y, sobre todo, de probada necesidad como para hacerlas destinatarias de la ayuda estatal.

En la vertiente opuesta, los defensores de la ley sustentan la constitucionalidad de la disposición legal en los mismos principios a los que apelan sus detractores para atacarla. En efecto, se asevera que el principio de igualdad sustancial autoriza que se conceda por parte del Estado apoyos de orden económico a las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta. La Constitución, por otra parte, faculta al Estado para otorgar estímulos e incentivos a los creadores y gestores culturales. En fin, se expresa que la ley puede establecer distintos regímenes de seguridad social.

3. La Constitución Política, en términos generales, prohíbe que con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas (C.P., art. 355). La Carta, sin embargo, por vía excepcional, autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquélla directamente considera dignas y merecedoras de apoyo. El artículo 71 de la Constitución Política, ilustra una de estas situaciones excepcionales: ”(...) El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”. En este orden de ideas, los incentivos económicos que eventualmente ordene la ley con fundamento en el artículo 71 de la Constitución Política, constituyen una excepción válida a la prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta.

La Constitución aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos a las personas dedicadas a la creación o al desarrollo cultural, no determina la forma concreta que éstos podrían revestir. Corresponde al legislador, en el contexto de las políticas que en este campo considere conveniente dictar, definir el contorno y alcance concretos de los beneficios que en un momento dado pueden servir como instrumentos de desarrollo científico, tecnológico y cultural.

Por lo anterior, en el plano constitucional, no puede decidirse si el incentivo al que alude el artículo 71 de la Constitución, debe o no ser de naturaleza económica. Se trata de una materia reservada a la libre configuración normativa del legislador. Lo mismo puede afirmarse acerca de si el estímulo concreto debería darse en dinero o en especie. No cabe, en consecuencia, objetar el que en este caso el subsidio se concrete bajo la forma de la asunción directa por el Estado de la obligación de pago de las cotizaciones que le permiten a ciertos creadores o gestores culturales gozar de una pensión de vejez.

4. El papel que asume el Estado al pagar las obligaciones que le franquean a ciertas personas la posibilidad de consolidar un derecho social, denota que el propósito de la ley se cumple sin modificar el sistema de seguridad social. Los pagos que de conformidad con las normas legales vigentes deben efectuarse, los realiza el Estado que, en últimas, paga por otro u otros. El problema constitucional, por tanto, no se insinúa en relación con las reglas y principios básicos de la seguridad social, los que en modo alguno se vulneran. La controversia, por el contrario, se traslada a otra esfera. En particular, lo que debe resolverse gira en torno de la legitimidad de la conducta del Estado que, con fondos del erario, concede un incentivo económico bajo la forma de cancelación de cotizaciones en favor de ciertas personas que gracias a ella se convierten en beneficiarios del sistema de seguridad social. Por lo expuesto, además, resulta claro que el tema tratado por la ley escapa al radio de acción de la ley-marco a que se refiere el artículo 150-19 de la Constitución Política.

5. Es evidente que si el subsidio o incentivo que el Estado otorga a un particular, se inscribe en la actividad que la Constitución expresamente ha señalado como digna de estímulo, y, si además, ello se dispone por medio de ley y el beneficio tiene aptitud para conseguir el propósito que se desprende de la norma constitucional, no podría ser objeto de censura por parte de esta Corte.

No es difícil verificar que el beneficio que en este caso se concede tiene relación directa con el desarrollo y fortalecimiento de la cultura y, por otro lado, puede considerarse idóneo para alcanzar este fin. Los artistas, pintores, músicos, entre otros creadores o impulsores de la cultura, que hayan concentrado su quehacer vital en ofrecer un aporte espiritual significativo a su país, pueden haber desestimado su propio bienestar material y encontrarse más tarde en su vida en condiciones económicas tan precarias que no puedan afrontar, sin el apoyo de la sociedad y del Estado, la satisfacción de sus más mínimas necesidades. A través del subsidio, la sociedad representada por el Estado, pretende compensar, así sea de manera parcial y simbólica, la contribución desinteresada que han hecho al bien público de la cultura, del cual todos en mayor o menor medida son beneficiarios. Si el ciudadano lograra despojarse de esquemas mercantilistas, podría percibir nítidamente que en el fondo la sociedad, por conducto de las autoridades públicas, no le confiere una donación al artista pobre, sino le expresa su reconocimiento que, aquí significa, que la persona que ha engrandecido la cultura tiene más que ganado el derecho a tener una vejez digna.

Sobra destacar que una forma de fortalecer las manifestaciones culturales, las cuales pueden ser muy variadas, es haciéndose cargo el Estado —en la medida de sus posibilidades financieras— de garantizar el sustento mínimo a los protagonistas nacionales de la cultura que llegados a la vejez no cuenten con los medios necesarios para satisfacer sus necesidades básicas. Allí donde la entrega a la vida espiritual exponga inexorablemente a las personas a experimentar penurias y humillaciones económicas, no se asistirá al fin de la cultura, pero no podrá decirse que el Estado y la sociedad la propician, siendo esto último precisamente lo que surge del mandato contenido en la Constitución Política.

6. El concepto de desarrollo y fomento de la cultura, mencionado en la Constitución, en el que se apoya la ley demandada, sin duda alguna, se despliega sobre un vasto campo semántico, que desafía la pretensión de comprimirlo dentro de una definición puntual. Ello explica la correlativa apertura de las categorías que introduce la ley, la que además cabe interpretar en el sentido de evitar que valiosas expresiones culturales pudieren quedar por fuera de su ámbito.

No obstante lo anterior, aun admitiendo el carácter multifacético de la cultura, la aplicación de una política de subsidios, que se lleva a cabo con recursos fiscales limitados y se propone cumplir el propósito de alentar y fortalecer la cultura, debe acertar en la determinación de los miembros de la comunidad que han de resultar beneficiarios de la misma. La Corte encuentra que la disposición legal demandada, como lo ponen de presente los debates en el Congreso, proyecta el subsidio sobre los creadores o gestores culturales de escasos recursos. De hecho, la pensión a la que apunta el subsidio es la mínima y el número de beneficiarios dependerá de las disponibilidades presupuestales existentes en cada momento.

Definidas las pautas de la justicia distributiva por parte del legislador, la ejecución de una política de esta naturaleza, corresponde a la función administrativa, la cual debe adelantarse con estricto acatamiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209). Agotada la necesaria fase legislativa en lo que concierne a la legítima disposición de recursos públicos para promover una actividad constitucionalmente digna de estímulo, se impone la necesidad de que la actuación administrativa, dentro del marco de la ley, concrete y asigne los estímulos autorizados con sujeción a los referidos principios.

Se torna imperioso, por consiguiente, que en ejercicio de la potestad reglamentaria el gobierno establezca el procedimiento que debe ser observado a fin de entregar los incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que los mismos se asignen a las personas que tengan los mayores méritos y necesidades. Esta actuación, por lo demás, se somete a las reglas de la publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, es susceptible de ser impugnada cuando se desvíe de los derroteros que trazan la Constitución, la ley y el reglamento.

7. La adopción legal de una política de subsidios, originada en un mandato constitucional, tiene por fuerza que concentrarse en un determinado sector o actividad. En otras palabras, no puede ser ella universal, puesto que así no sería posible realizar el objetivo específico señalado por la Constitución. El principio de igualdad, empero, puede resultar vulnerado tanto dentro del grupo de potenciales beneficiarios (1), como con respecto a la población que por la índole misma de la política de fomento queda excluida de la misma (2).

En lo que atañe a lo primero, los argumentos expuestos permiten concluir que no se presenta vulneración alguna a la igualdad, lo cual no quiere decir que posteriormente este tipo de transgresión no pueda ocurrir, en cuyo caso se verificaría una inconstitucionalidad en la aplicación de la ley, la que podrá ventilarse a través de múltiples vías judiciales, entre ellas la acción de tutela.

En fin, por lo que respecta a lo segundo, no se advierte que la política de subsidios trascienda los objetivos constitucionales de promoción de la cultura y que ella pueda considerarse desproporcionada o irrazonable, cuando, como se ha expuesto, persigue morigerar las condiciones de extrema pobreza de los creadores y gestores culturales que, por definición, pertenecen al ámbito de la cultura, donde resulta ajustado a la Constitución otorgar esta suerte de estímulos. La cuantía reducida de los incentivos, su número, su propósito, entre otros elementos por considerar, demuestran que no se da pábulo al favoritismo, sino que se cumple una finalidad inherente al Estado social de derecho, en modo alguno ajeno al reconocimiento de la cultura, fuente y sostén del pluralismo, que realmente le sirve de fecundo cimiento.

La existencia legal de un fondo de solidaridad pensional, destinado a suplir las necesidades de seguridad social de la población más pobre del país, de otro lado, le resta sustento adicional al cargo que formulan los demandantes.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE en los términos de esta sentencia el artículo 31 de la Ley 397 de 1997.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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