Sentencia C-152 de marzo 19 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

APLICACIÓN A IMPORTADORES

EXTRACTOS: «Norma acusada. El siguiente es su texto:

“LEY NÚMERO 223 DE 1995

(Diciembre 20)

Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 182.—Contribuciones parafiscales. Las contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causarán también sobre las importaciones, tomando como base de liquidación su valor FOB en el porcentaje que en cada caso señale la ley que establece la correspondiente cuota de fomento.

Toda persona natural o jurídica que importe un producto de origen agropecuario y pesquero sujeto a una contribución parafiscal está obligada a autorretener el valor de la cuota de fomento al momento de efectuar la nacionalización del producto y a remitir el monto total liquidado al respectivo fondo de fomento, bajo el procedimiento que establecen las normas vigentes sobre recaudo y administración del fondo.

Estos recursos se destinaron exclusivamente a apoyar programas y proyectos de investigación, transferencia de tecnología, y control y vigilancia sanitarios, elaborados por el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo, y deberán ser aprobados por el comité especial directivo de que trata el parágrafo siguiente.

PAR.—Para los efectos de las contribuciones parafiscales de que trata el presente artículo se conformará un comité especial directivo, para cada uno de los renglones cubiertos por estas disposiciones, integrado así:

1. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidirá.

2. El Ministro de Desarrollo Económico, o su delegado.

3. El Ministro de Comercio Exterior, o su delegado.

4. El director de Corpoica, o su delegado.

5. El gerente general del ICA, o su delegado.

6. El presidente de la SAC, o su delegado.

7. El representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo parafiscal.

8. Un representante de las comercializadoras importadoras a las cuales se refiere el presente artículo.

9. Un representante de las agroindustrias importadoras a las cuales se refiere el presente artículo”.

(...).

2. Lo que se debate.

A juicio del actor, el artículo 182 de la Ley 223 de 1995, al determinar que “Las contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causarán también sobre las importaciones”, quebranta la Constitución, en particular los siguientes artículos: 359, 158, 150 (num. 12), 2, 338, 95 (num. 9º), y 363, inciso primero.

Según la demanda, al imponer una contribución parafiscal a los importadores, que no se benefician de lo que tributan, se establece realmente un impuesto con destinación específica, prohibido, en general, por el artículo 359, y sólo permitido en los casos excepcionales allí previstos.

Por la misma razón se violan dos principios esenciales de las contribuciones parafiscales, según reiterada jurisprudencia de la Corte: el primero, que no son de carácter general y gravan sólo a un grupo de individuos, a un sector; el segundo, que el sector beneficiario es el mismo aportante. La supuesta contribución, en realidad, es “un impuesto a cargo de la generalidad de los importadores, destinado en forma específica en beneficio de los productores agropecuarios”.

La violación del artículo 158 de la Constitución, se basa en que no existe unidad de materia entre los temas de la Ley 223 y la creación de una contribución parafiscal, que es excepcional, según el numeral 12 del artículo 150 de la misma Constitución: “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

También se quebrantan los principios de justicia y equidad en los tributos (C.N., art. 95, num. 9º), pues los importadores quedan obligados al pago de una cuota, sin que para ellos exista beneficio alguno.

Finalmente, se viola el artículo 338, según el cual sólo las corporaciones de elección popular pueden imponer tributos y contribuciones, pues los importadores no tienen representación en el comité especial directivo que debe aprobar la inversión de los recursos provenientes de la supuesta contribución o, si la tienen, ésta es “irrisoria”.

En síntesis: la supuesta contribución parafiscal, es un impuesto con destinación específica, que se exige de los importadores, sin que éstos reciban beneficio alguno a cambio.

Se analizarán estas razones, a la luz de la Constitución, de la ley orgánica de presupuesto, en lo pertinente, y de la jurisprudencia constitucional.

3. La parafiscalidad en Colombia: en la Constitución, en la ley y en la jurisprudencia constitucional.

Tres artículos de la Constitución, el 150, numeral 12, el 179, numeral 3º y el 338 mencionan las contribuciones parafiscales.

La primera de las normas citadas faculta al Congreso para establecer, por medio de leyes, excepcionalmente contribuciones parafiscales “en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

La segunda determina que no podrán ser congresistas quienes “hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección”.

Según la última, “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales”.

Como se ve, no contiene la Constitución una definición de las contribuciones parafiscales.

La ley, por el contrario sí las define. El artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), establece:

“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

(...).

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tratado de determinar los elementos propios de las contribuciones parafiscales, así:

“Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber:

1. Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.

2. Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico.

3. Destinación sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”. (Sent. C-490, oct. 28/93, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

En otras dos sentencias se dijo:

“Ha decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector económico y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa”. (Sent. C-273, jun. 20/96, M.P. Jorge Arango Mejía).

“La parafiscalidad se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma”. (Sent. C-253, jun. 7/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En conclusión, según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son éstas:

1ª. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado.

2ª. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico.

3ª. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa.

4ª. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa.

El artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto (Ley Orgánica 225/95, art. 2º), distingue inequívocamente dos clases de contribuciones parafiscales: las que se administran por los particulares, generalmente en virtud de contratos celebrados por la Nación con corporaciones o asociaciones gremiales, a las cuales se refiere el inciso primero; y, las que se administran por “los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación”, de las cuales trata el inciso segundo.

Las unas y las otras originan recursos públicos del Estado. Pero las primeras no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que las segundas sí se incorporan, pero “solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales”.

De todas maneras, un principio esencial de la parafiscalidad es éste: jamás las rentas parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Nación. Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales contempladas en el artículo 29 citado.

5ª. Como se dijo, el manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto (L. 225/95, art. 2º).

En tratándose de las contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prevé expresamente el inciso primero del artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto), es posible que el “manejo, administración y ejecución” de sus recursos, participen no sólo representantes del “determinado y único grupo social y económico” que las tributa, sino del Estado. Así se garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector económico, y los generales. Debe existir, además, el mecanismo que permita, en caso de conflicto entre unos y otros intereses, la primacía de los generales. Así acontece en el contrato de administración del Fondo Nacional del Café (firmado en diciembre de 1988): en caso de empate entre los representantes del gremio y los de la Nación, en el Comité Nacional, quien debe dirimir el conflicto es el Presidente de la República, como representante del interés nacional.

Pero la representación del sector público, del Estado, no puede llegar a eliminar, en la práctica, la de quienes aportan los recursos y tienen el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los mismos. Privarlos de representación, o darles una tan exigua que no les permita intervenir en las decisiones sobre la administración y la inversión de los recursos que tributan, contradice la propia esencia del sistema de parafiscalidad basado en el beneficio exclusivo de los aportantes. Al fin y al cabo, quienes soportan el tributo excepcional, son los primeros llamados a intervenir en la destinación de sus recursos.

Además, la participación de los aportantes de estos recursos parafiscales en su administración e inversión, está basada en el derecho que el inciso primero del artículo 2º de la Constitución reconoce a todos, de participar “en las decisiones que los afectan”. Si es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente deben tener participación decisoria en lo relativo al manejo y a la inversión de tales recursos.

6ª. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República, por mandato expreso del artículo 267 de la Constitución, inciso primero.

7ª. A las características anteriores hay que agregar otra, expresamente consagrada en la propia Constitución: las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

Basta volver al artículo últimamente citado (art. 2º de la L. 205/95), para comprobar la coincidencia entre la jurisprudencia y la ley:

a) Sobre el carácter obligatorio; “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley...”.

b) Sobre los sujetos pasivos de la contribución: “...que afectan únicamente a un determinado y único grupo social y económico...”.

c) Sobre su utilización: “...y se utilizan para beneficio del propio sector (que los tributa)... y se destinarán sólo al objeto previsto en ella (la ley que los crea), lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”.

d) Sobre su administración (especialmente cuando se hace por particulares): “El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella...”.

La destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él. Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas a mantener el “equilibrio social y económico de la población radicada en zonas cafeteras”: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes eléctricas, redes telefónicas, etc. Los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en los campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los dueños de predios ubicados en tales zonas pero no dedicados al cultivo del café, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros, aunque no están gravados por esta contribución parafiscal. Pero esto es lógico e inevitable: sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas, puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirtúa el principio de la destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo ordenado y fructífero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un criterio de solidaridad social.

No sobra anotar que lo que se ha dicho en relación con la destinación de los recursos parafiscales, a partir del examen de las contribuciones que gravan a los productores de caté, tiene validez en lo relativo a las demás contribuciones parafiscales impuestas a otros sectores, entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento algodonero (L. 30/95, art. 6º), cuota de fomento ganadero (L. 219/95, art. 2º), cuota de fomento porcícola (L. 272/96, art. 2º), etc.

En esta forma, la Corte define y concreta las características de las contribuciones parafiscales, así:

1ª. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado.

2ª. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico.

3ª. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa.

4ª. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa.

5ª. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto.

6ª. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, corresponde a la Contraloría General de la República, por mandato expreso del artículo 267 de la Constitución, inciso primero.

7ª. Son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

4. Examen de la norma acusada.

Definidas las contribuciones parafiscales, corresponde ahora analizar la norma acusada, especialmente para establecer si ella, en cuanto grava genéricamente a los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero, reúne los elementos que las caracterizan y se ajusta, en consecuencia, a la Constitución y a la ley. Para ello se estudiará la “contribución parafiscal” establecida por el artículo 182 de la Ley 223 de 1995, por sus diversos aspectos.

a) En cuanto a los sujetos pasivos de la contribución.  

Los sujetos pasivos de la contribución son los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero. ¿Son estos importadores parte del subsector agropecuario o pesquero?

El artículo 29 de la Ley 101 de 1995 define estas contribuciones así: “Para los efectos de esta ley, son contribuciones agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones de interés general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado, para beneficio del mismo”.

En el caso de los importadores, como lo anotan algunos de los que intervinieron en el proceso, es claro que ellos son un conjunto heterogéneo, que no puede identificarse con un determinado subsector de la producción agropecuaria o pesquera. Con la misma lógica podría decirse que los comerciantes hacen parte de tales subsectores porque (como en el caso de los dueños de tiendas, almacenes y supermercados) venden productos de origen agropecuario o pesquero: maíz, trigo, lentejas, arvejas, leche, huevos, pescados, carne de cerdo y de res, etc. Conclusión a todas luces absurda.

Y razonando de análoga manera, se podrían imponer las contribuciones parafiscales que gravan el café, el cacao, los cereales, la carne de cerdo, etc., a toda la población, o a todos los consumidores de café, chocolate, derivados del maíz y el trigo, carne, con el argumento de que tales consumidores forman parte del subsector agropecuario respectivo. Conclusión inaceptable también absurda.

Obsérvese que una condición esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos.

Debe, pues, concluirse que los importadores no forman parte de un subsector agropecuario o pesquero determinado, y, por esta misma razón, no reciben los beneficios que resultan de la inversión de los tributos que les impone la norma acusada.

b) En cuanto a la destinación de los recursos.

Según lo que se expuso, los recursos originados en las contribuciones parafiscales, se destinan al beneficio del mismo grupo que los tributa. Esto es lo que justifica constitucionalmente, en especial desde el punto de vista de la equidad, las contribuciones parafiscales: si en principio es inequitativo gravar solamente a un grupo, la equidad se restablece al destinar los recursos producto del gravamen al beneficio de quienes los tributan. Así se satisfacen los conceptos de justicia y equidad a que se refiere el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución, lo mismo que los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que consagra el inciso primero del artículo 363.

La contribución impuesta a los importadores por el artículo acusado, no se destina, como ya se ha dicho, a su beneficio. Esto es claro si se tiene en cuenta que las finalidades de las asociaciones agropecuarias o pesqueras que reciben los recursos, son completamente diferentes a las de los importadores.

Diferencia que salta a la vista cuando se piensa que si la contribución parafiscal que grava determinados productos, logra sus finalidades plenamente, el resultado puede ser el autoabastecimiento de ese producto, lo que haría cesar su importación. Así, el gravamen impuesto al importador causaría, en últimas, la desaparición de su negocio.

Si lo que se buscaba era el desestímulo de las importaciones, en principio conveniente, podría lograrse, sin violar la Constitución, creando un impuesto a la importación de ciertos productos o aumentando los gravámenes arancelarios existentes.

c) Impuesto con destinación específica. 

De todo lo expuesto se infiere que bajo la denominación de contribución parafiscal, la norma acusada estableció un verdadero impuesto con destinación específica, quebrantando la prohibición del artículo 359 de la Constitución: “No habrá rentas de destinación específica”.

¿Por qué es un impuesto? Porque grava generalmente, en forma indeterminada, a todos los que importan ciertos productos.

¿Por qué tiene destinación específica? Porque los recursos que genera no entran a engrosar el erario, sino que van a una asociación de productores, ajena a los que tributan, de tal manera que entre los sujetos pasivos del impuesto y quienes reciben sus beneficios, no hay comunidad de intereses, pero si oposición.

d) En cuanto a la excepcionalidad de las contribuciones parafiscales. 

Como se dijo, por mandato expreso del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, las contribuciones parafiscales se establecen excepcionalmente. Pero no es excepcional la contribución que no grava un determinado grupo, sino a todas las personas que, sin constituir un grupo ni tener intereses comunes, realizan una actividad, en este caso la de importar. Este es un gravamen general, y no excepcional, si se miran sus sujetos pasivos.

e) En lo que se refiere a la administración de los recursos. 

Como lo dice la ley orgánica del presupuesto, el manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales no administrados por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación (inc. 2º, art. 29 del estatuto orgánico del presupuesto) “se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella...” (inciso primero del artículo citado): En tal administración deben participar los representantes del sector o grupo que aporta los recursos y tiene derecho a beneficiarse exclusivamente de la inversión de los mismos.

En el caso que nos ocupa, el parágrafo de la norma acusada prevé la conformación de un “comité especial directivo” encargado de aprobar unos programas “elaborados por el Ministro de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo”.

Fácilmente se comprueba que los importadores a quienes grava la supuesta contribución parafiscal, no tienen una justa y adecuada participación en su administración e inversión. En efecto:

1. No elaboran los programas y proyectos: éstos son elaborados por “el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo”, según lo establece expresamente la norma.

2. En el comité especial directivo, integrado por nueve (9) miembros, solamente tienen uno (1) (el “representante de las comercializadoras importadoras”), y, en el mejor de los casos, otro (el “representante de las agroindustrias importadoras”).

Los siete miembros restantes representan intereses ajenos a los sujetos pasivos de la falsa contribución parafiscal: tres ministros, los de Agricultura, de Desarrollo Económico y de Comercio Exterior, que representan los intereses del Estado; y cuatro miembros más (el director de Corpoica, el gerente general del ICA, el presidente de la SAC, y el representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo parafiscal) que nada tienen que ver que con los importadores y con sus intereses propios.

Se viola así, ostensiblemente, el derecho que tienen los importadores que aportan los recursos, a participar “en las decisiones que los afectan” (art. 2º de la Constitución, inc. 1º). Excluidos de las decisiones sobre administración e inversión, forzosamente quedan excluidos de los beneficios, lo que demuestra que ésta, se repite, no es una contribución parafiscal sino un impuesto.

5. Violación de la ley orgánica del presupuesto.

Como lo ha determinado la Corte, las leyes ordinarias no pueden quebrantar la Constitución ni tampoco violar las leyes estatutarias y orgánicas.

La norma acusada se dictó durante la vigencia del artículo 12 de la Ley 179 de 1994, que modificó la 38 de 1989, orgánica del presupuesto. El texto de este artículo, modificado después por el 2º de la Ley 225 de 1995, era el siguiente:

“ART. 12.—Un artículo nuevo que quedará así: son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen.

Estas contribuciones se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar actividades de interés general.

El manejo y ejecución de estos recursos se hará por los órganos del Estado o por los particulares, de acuerdo con la ley que crea estas contribuciones.

Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos.

“Se incorporan al presupuesto general de la Nación las contribuciones parafiscales que ejecuten los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación.

Como se ve, el inciso cuarto de esta norma también disponía que los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se destinaran, exclusivamente, al objeto para el cual se creaba la contribución. Y en el inciso primero se señalaba que el fin de los recursos parafiscales sería recuperar los costos de los servicios que se prestaran o mantener la participación de los beneficios que se proporcionaran.

Pues bien: la norma acusada quebranta esta ley orgánica, porque los importadores que pagan la contribución parafiscal, no pertenecen a las asociaciones de productores agropecuarios o pesqueros, no tienen intereses comunes con ellos, no reciben servicios ni participan de los beneficios que tales asociaciones proporcionan a sus miembros.

6. Unidad normativa. 

Como la norma acusada será declarada inconstitucional, la Corte, en ejercicio de la facultad que expresamente le reconoce el inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, declarará también la INEXEQUIBILIDAD de las siguientes disposiciones, que conforman unidad normativa con aquélla:

1. De la Ley 219 de 1995 (cuota de fomento algodonero):

a) El siguiente aparte del artículo 2º:

“... al medio por ciento (0.5%) del valor a bordo en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algodón importado, el cero punto veinticinco por ciento (0.25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de hilaza de algodón importado al país y al cero punto veinticinco por ciento (0.25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algodón contenido en hilaza con mezcla de otras fibras, que se importe al país”.

Y el parágrafo de este mismo artículo en su integridad:

“PAR.—Para efectos de la contribución sobre el valor del contenido en algodón de las hilazas con mezclas de fibra, importadas, se presume que este valor es directamente proporcional al porcentaje de fibra de algodón en la mezcla, según la posición arancelaria y la descripción de la mercancía en el registro de importación respectivo”.

b) El siguiente aparte del artículo 4º: “...o importe fibra o hilaza de algodón o con mezcla de algodón...”.

c) Del artículo 5º, el siguiente aparte del inciso primero: “... o importe fibra o hilaza de algodón o con mezcla de algodón...”; y este aparte del parágrafo del mismo artículo 5º: “... o importación...”.

d) Del artículo 8º, el numeral 7º, en su integridad, numeral que dice: “Dos (2) representantes de los importadores de fibras e hilazas de algodón o con mezcla de algodón, elegidos por el Ministro de Comercio Exterior, de ternas presentadas por sus respectivas organizaciones o empresas”.

2. De la Ley 272 de 1996 (cuota de fomento porcino):

a) Del artículo 2º, el inciso segundo, que dice: “Esta misma suma se pagará por cada sesenta kilos de carne de cerdo importada, cualquiera sea su origen”.

b) Del artículo 4º, inciso tercero, el aparte que dice: “... y los importadores de carne de cerdo...”.

7. Efectos de esta sentencia.

La Corte, en ejercicio de la facultad que la Constitución le confiere, de definir los efectos de sus fallos (Sent. C-113/93), dispone que los de ésta se surtirán a partir del día siguiente a su notificación. En consecuencia no se ordenará la devolución de las sumas pagadas en virtud de las normas cuya inexequibilidad se declara, como se pidió en la demanda.

III. Decisión

Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declárase INEXEQUIBLE el artículo 182 de la Ley 223 de 1995.

2. Decláranse INEXEQUIBLES las siguientes disposiciones de la Ley 219 de 1995:

a) El siguiente aparte del artículo 2º “... al medio por ciento (0.5%) del valor a bordo en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algodón importado, el cero punto veinticinco por ciento (0.25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de hilaza de algodón importado al país y al cero punto veinticinco por ciento (0.25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algodón contenido en hilaza con mezcla de otras fibras, que se importe al país”; y elPARÁGRAFO del mismo artículo, en su integridad, parágrafo que dice:

“PAR.—Para efectos de la contribución sobre el valor del contenido en algodón de las hilazas con mezclas de fibra, importadas, se presume que este valor es directamente proporcional al porcentaje de fibra de algodón en la mezcla, según la posición arancelaria y la descripción de la mercancía en el registro de importación respectivo”.

b) El siguiente aparte del artículo 4º “... o importe fibra o hilaza de algodón o con mezcla de algodón...”.

c) Del artículo 5º el siguiente aparte del inciso primero: “... o importe fibra o hilaza de algodón o con mezcla de algodón...”; y este aparte del PARÁGRAFO del mismo artículo 5º “... o importación...”.

d) Del artículo 8º, el numeral 7º, que dice:

Dos (2) representantes de los importadores de fibras e hilazas de algodón o con mezcla de algodón, elegidos por el Ministro de Comercio Exterior, de ternas presentadas por sus respectivas organizaciones o empresas”.

3. De la Ley 272 de 1996, se declaran INEXEQUIBLES las siguientes disposiciones:

a) Del artículo 2º, el inciso segundo, que dice: “Esta misma suma se pagará por cada sesenta kilos de carne de cerdo importada, cualquiera que sea su origen”.

b) Del artículo 4º, inciso tercero, el aparte que dice: “... y los importadores de carne de cerdo...”.

4. La presente decisión surtirá efectos a partir del día siguiente a su notificación, en los términos del artículo 16 del Decreto 2067 de 1991.

Notifíquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia C-152 de marzo 19 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Nuestro primer desacuerdo con la parte motiva del fallo es en relación con la imposibilidad que aparentemente se establece de que el legislador incluya en un mismo grupo a importadores y productores nacionales, a fin de sujetarlos a una cuota parafiscal. La sentencia presupone que existen en la realidad, independientemente de las definiciones legislativas, sectores de la producción homogéneos que tienen intereses comunes, que es lo que posibilita las contribuciones parafiscales. En cambio caracteriza a los importadores como un grupo heterogéneo cuyos intereses nunca pueden coincidir con determinados sectores agrícolas o pesqueros nacionales.

No podemos compartir esos criterios, pues no creemos que existan en la realidad sectores económicos ontológicamente definidos, con intereses totalmente armónicos, así como tampoco creemos que haya sectores que tengan entre sí una incompatibilidad absoluta de intereses, de tal suerte que no puedan obtener ningún provecho común. En la mayoría de los casos, la comunidad o la oposición de intereses entre distintos agentes y grupos económicos es relativa, pues depende de las circunstancias y de los tipos de medidas que pueden ser adoptadas. Por ejemplo, los trabajadores y empresarios colombianos tienen intereses divergentes en relación con el monto de los salarios, pero pueden tener intereses comunes en la protección de la industria nacional. No es pues razonable afirmar —como equivocadamente lo hace la sentencia— que en ningún caso los importadores pueden formar parte de un subsector agropecuario o pesquero, pues creemos que en determinados eventos pueden tener intereses comunes, que justifican que se los clasifique en un mismo grupo.

(...).

No podemos tampoco admitir la tesis de que en la administración de los recursos parafiscales por entidades que no hagan parte del presupuesto nacional necesariamente tienen que participar representantes del sector gravado. Creemos que ese argumento confunde el principio de que los impuestos sólo pueden ser decretados por órganos representativos, consagrado en el artículo 338 de la Carta, con el problema de la participación en la gestión de los recursos parafiscales. Así, es obvio que el artículo 338 fue respetado, pues el Congreso, —órgano representativo por excelencia— fue quien decretó la contribución parafiscal, por lo cual no hubo ninguna violación del principio de que no puede haber impuestos sin representación. Otra cosa bien diferente es que la ley ordene una gestión participativa en la administración de los recursos parafiscales. Así, un requisito legal de esa naturaleza armoniza con el espíritu democrático de la Carta y es posible que sea conveniente(4), pero no creemos que sea una exigencia constitucional. En ninguna parte la Carta, ni la jurisprudencia de la Corte sobre parafiscalidad, han señalado que obligatoriamente las entidades que administran esos recursos deben ser representativas del sector gravado. Los elementos definitorios de la parafiscalidad son otros, a saber la obligatoriedad, la singularidad y la destinación sectorial, tal y como lo han señalado numerosas sentencias de esta corporación(5).

(4) Ver sentencia C-191/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Ver, por ejemplo, las sentencias C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-490 de 1993, C-308 de 1994.

Pero incluso si se aceptara que la Carta exige la representación del sector gravado, creemos que la norma acusada consagra mecanismos suficientes. En efecto, el sector importador se representa en el mencionado comité a través de dos delegados, uno de las comercializadoras importadoras y otro de las agroindustrias importadoras, los cuales cuentas con voz y voto en las determinaciones, por lo cual la participación del sector importador en la toma de decisiones del comité que aprueba los programas, será tan eficiente como competentes sean sus delegados.

(...).

El problema esencial de la regulación legal acusada es que ella no establecía una contrapartida para los importadores, pues en caso de que este grupo también se beneficiara, siquiera mediatamente, por el pago de la contribución parafiscal, creemos que la disposición se ajustaba plenamente a la Carta. Igualmente, conviene recordar que para que se configure la parafiscalidad no es necesario que el provecho que obtengan los importadores sea necesariamente directo y en proporción a la cuota que aportan. Esta corporación ha señalado con claridad que el pago de la contribución parafiscal no genera un derecho subjetivo de las personas gravadas sino una contraprestación para el sector.

(...).

En ese orden de ideas, no creemos que fuera inconstitucional que los recursos recaudados se dirigieran a apoyar “programas y proyectos de investigación, transferencia de tecnología, y control y vigilancia sanitarios”, por cuanto ésta es una destinación posible de estos fondos, ya que el beneficio de los importadores no tiene que ser directo y proporcional. El problema constitucional de la norma es que el inciso tercero señalaba que esos dineros serían asignados “exclusivamente” a tales propósitos, con lo cual los importadores quedaban excluidos de la obtención de servicios por el pago de la cuota.

(...).

¿Significa lo anterior que no existía posibilidad de conservar la norma impugnada y que entonces era necesario excluirla del ordenamiento, como lo hizo la sentencia? Creemos que no, por cuanto el artículo acusado se remitía expresamente a las otras leyes que regulan las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. Ahora bien, el propio Congreso ha expedido la Ley 101 de 1991 o “la ley general de desarrollo agropecuario y pesquero”, la cual dedica el capítulo V a la regulación de las contribuciones parafiscales agropecuarios y pesqueras”. El artículo 31 de esa ley señala la destinación que se debe dar, como regla general, a tales contribuciones. Dice la norma:

“Destinación de los recursos. Los recursos que se generen por medio de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras deben ser invertidos en los subsectores agropecuario o pesquero que los suministra, con sujeción a los objetivos siguientes:

1. Investigación y transferencia de tecnología y asesoría y asistencia técnicas.

2. Adecuación de la producción y control sanitario.

3. Organización y desarrollo de la comercialización.

4. Fomento de las exportaciones y promoción del consumo.

5. Apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo.

6. Programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector respectivo”.

Nótese que se trata de una norma general en relación con todas las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, lo cual tiene consecuencias importantes. En efecto, si la disposición acusada no hubiese señalado cuál es la destinación de los recursos recaudados a los importadores, se entendería que esos dineros deben dedicarse a los objetivos señalados por el artículo 31 de la Ley 101 de 1991, que es la norma general en esta materia. En ese orden de ideas, si la Corte hubiese declarado la inexequibilidad de la destinación de las contribuciones cobradas a los importadores, ello no hubiera significado que las entidades administradoras podían disponer libremente de tales recursos, pues no habría vacío legal en este campo, ya que se aplicaría la norma legal general que regula la materia, esto es, el artículo 31 de la Ley 101 de 1991. Ahora bien, dos aspectos merecen ser destacados de esta última disposición. De un lado, esa norma es más general que la disposición acusada, pues no sólo todas las destinaciones previstas por el inciso tercero del artículo impugnado se encuentran también en el artículo 31 de la Ley 101 de 1991 sino que, además, esa norma prevé otras finalidades para las contribuciones parafiscales. De otro lado, consideramos que, precisamente por esa razón, si el artículo 31 de la Ley 101 de 1991 fuera la norma reguladora de las finalidades de las contribuciones parafiscales cobradas a los importadores, se eliminaría el vicio de inconstitucionalidad, pues los importadores obtendrían servicios por el pago de la cuota, ya que parte los recursos serían dedicados, en particular, a la promoción del consumo, a la organización y desarrollo de la comercialización, y a programas de infraestructura y, en general, a toda la actividad importadora, pues el subsector importador hace parte de la cadena productiva y no puede extraerse de ella.

(...).

Por todo lo anterior, creemos que la decisión correcta en este caso era que la Corte declarara inexequible la expresión “de investigación, transferencia de tecnología, y control y vigilancia sanitarios” del inciso tercero de la disposición impugnada, en el entendido de que los recursos recaudados debían ser utilizados para alcanzar los objetivos señalados por el artículo 31 de la Ley 101 de 1993, a fin de que de esa manera los importadores pudieran también beneficiarse del pago de la respectiva contribución parafiscal. En ese mismo orden de ideas, no creemos que procediera tampoco declarar inconstitucionales los apartes de las leyes 219 de 1995 y 272 de 1996 en relación con los cuales la sentencia efectuó unidad normativa pues, por las consideraciones efectuadas en el tercer párrafo de este salvamento, no creemos que la Carta prohiba incluir en una misma contribución parafiscal a productores nacionales e importadores de un determinado bien. Por consiguiente, si en relación con esas dos leyes el problema era también la ausencia de contraprestación para los importadores, como podría ser el caso, creemos que procedía también una sentencia condicional que permitiera conservar normas que buscan proteger un adecuado suministro de alimentos para todos los colombianos, no sólo porque la seguridad alimentaria es un componente esencial de la seguridad nacional de cualquier país sino, además, por su importancia para la realización de los derechos de las personas, todo lo cual justifica la importancia constitucional de este renglón de la actividad económica (C.P., art. 65)».

Eduardo Cifuentes Muñoz—Alejandro Martínez Caballero. 

________________________________