Sentencia C-153 de abril 5 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CONSULTA

EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

EXTRACTOS: «Se transcribe a continuación el texto del artículo 184 del CCA, subrayando los apartes de dicha norma son objeto de la acusación:

DECRETO 01 DE 1984 

“ART. 184. Consulta. Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren apeladas por la administración.

La consulta se transmitirá y decidirá previo un término común de cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito.

La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”.

2. El principio de la doble instancia en la Constitución Política. 

El principio de la doble instancia como regla general, reconocido antes a nivel legal, tiene en la Constitución Política una consagración expresa en los arts. 29, 31 y 86. La segunda de estas disposiciones de modo general regula el principio y prohíbe además la reformatio in pejus en los siguientes términos:

“Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”.

Se desprende del anterior contenido normativo que el principio de la doble instancia, soportado en el mecanismo de impugnación a través de la apelación y en la institución de la consulta, no tiene un carácter absoluto, en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.

Sobre el punto es ilustrativa la Sentencia C- 345/93 en la cual se dijo:

“Asi pues, el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de igualdad, que no permite conferir un tratamiento desigual cuando no sea razonable o justo”.

La doctrina admite que el recurso de apelación hace parte de la garantía general y universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa para obtener la tutela de un interés jurídico propio, con el fin de que el juez de grado superior revise y corrija los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a quo. Su procedencia se determina en los estatutos procesales, atendiendo a la naturaleza propia del proceso y de la providencia y la calidad o el monto del agravio inferido a la respectiva parte.

La naturaleza propia del recurso de apelación, según la delimitación conceptual que se ha hecho, se acomoda a las exigencias del principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución, pues constituyendo un mecanismo o garantía general de impugnación no le es dable al legislador, en principio, establecer diferentes tratamientos en relación con los sujetos procesales intervinientes en el correspondiente proceso judicial; en otras palabras, las condiciones y requisitos para tener derecho el recurso de apelación deben ser uniformes para dichos sujetos.

La consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado un providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia, y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida.

La consulta opera por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia respectiva no queda ejecutoriada sin que previamente se surta aquélla. Por lo tanto, suple la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando no se interpone por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el estatuto procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades públicas.

La consulta se consagra en los estatutos procesales en favor o interés de una de las partes. No se señalan en la Constitución los criterios que el legislador debe tener en cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que esté habilitado para dictar una reglamentación arbitraria, es decir, utilizando una discrecionalidad sin limites, pues los derroteros que debe observar el legislador para desarrollar la institución emanan, como ya se dijo, precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución.

Del examen de los diferentes estatutos procesales que regulan la consulta, deduce la Corte que ella ha sido instituida con diferentes propósitos o fines de interés superior que consultan los valores, principios y derechos fundamentales constitucionales, como son:

— La protección de los derechos mínimos o ciertos e indiscutibles del trabajador que, a manera de principios básicos, contiene el artículo 53 de la C.P. Es así como en materia laboral procede la consulta contra las sentencia de primera instancia, que no sean apeladas, “cuando fueren totalmente adversas al trabajador” (art. 69 CPL).

— El interés colectivo, asociado a la defensa de los derechos y del patrimonio de las entidades públicas. En la virtud, es viable la consulta en relación con las sentencias que fueren adversas a la Nación, a los departamentos o los distritos especiales o a los municipios, o que impongan una condena a cargo de cualquier entidad pública o la providencia que la liquide (arts. 69 CPL., 386 CPC y 184 CCA).

— La protección de algunos sujetos procesales que se encuentren en alguna situación o posición desventajosa, desde el punto de vista de sus derechos procesales, los representados por curador ad litem, a quienes se les decreta la interdicción, o tengan la condición de campesinos con intereses vinculados a la explotación de pequeñas propiedades rurales, etc. Es decir, personas que de algún modo se encuentra en una situación de debilidad manifiesta o indefensión que reclama la protección estatal a través de la figura de la consulta (arts. 386 CPC y 12 del D. 508/74).

— La moralidad y eficacia en la administración de justicia, cuando se trata de precaver o proteger los derechos de terceros y evitar la posible comisión de fraudes procesales (por ejemplo la consulta en procesos de pertenencia, y declaraciones de bienes vacantes y mostrencos, art. 407-11 CPC).

— El interés de la sociedad en que se investiguen ciertos delitos que por su gravedad afectan bienes jurídicos prevalentes y se impongan las condignas sanciones a los infractores de la ley penal, e igualmente el respeto a la legalidad sustancial y a los derechos y garantías constitucionales de los procesados. Es así, como el art. 206 del CPP expresa:

“Providencias consultables. En los delitos de conocimiento de los fiscales y jueces regionales, son consultables cuando no se interponga recurso alguno, la providencia mediante la cual se ordena la cesación de procedimiento, la preclusión de la investigación, la providencia que ordena la devolución a particulares de bienes del imputado o sindicado presuntamente provenientes de la ejecución del hecho punible o que sea objeto material del mismo y las sentencias que no sean anticipadas”.

Concordante con los criterios expuestos, esta Corte en la Sentencia C-055/93 dijo, en relación con la consulta “que ésta es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica que se trate”(2).

3. El asunto de fondo.

La pretensión de los demandantes se reducen a que se declaren inconstitucionales los apartes demandados del art. 184 del CCA que regulan lo relativo a la consulta de los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia por los tribunales administrativos que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, cuando no fueren apelados por la administración, y los demás apartes que contienen aspectos básicos de la regulación de la consulta, con el fin de que so pretexto de garantizar la justicia, la efectividad de los derechos, el principio de igualdad, el principio de la doble instancia y el acceso a la justicia, se consulten, en todos los casos, las sentencias de primera instancia.

La intención, no disimulada por los actores es que de prosperar las pretensiones de la demanda se eliminen de la norma del artículo 184 del CCA los apartes acusados, con el propósito de que se permitan en todos los casos las consultas de las sentencias dictadas en primera instancia cuando no fueren apeladas por cualquiera de las partes; pero advierte la Corte, además, que de accederse a dichas pretensiones se estaría contrariando el espíritu del legislador, pues este no tuvo en ningún momento la intención de generalizar la consulta para todas las sentencias.

Concretándose en los puntos centrales de la controversia planteada, no encuentra la Corte que los apartes de la norma que se acusa sean inconstitucionales, por las siguientes razones:

a) Los fundamentos o supuestos de hecho que tuvo el legislador en cuenta para instituir la consulta en los procesos contencioso administrativos son objetivamente diferentes, porque los intereses públicos involucrados en este tipo de controversias son distintos a los intereses privados que igualmente resultan comprometidos en éstas.

b) La defensa del patrimonio de las entidades públicas y las medidas encaminadas a precaver posibles fraudes procesales, colusiones o manejos indebidos en los procesos constituyen razón suficiente para justificar la consulta en favor de dichas entidades.

La consulta se convierte en una garantía más que se otorga a las entidades de derecho público para asegurar de la mejor manera posible el valor constitucional que representa el interés general dentro del Estado social de derecho, habida cuenta de las consecuencias que pueda entrañar para el patrimonio público una condena adversa que carezca de una fundamentación ajustada al derecho y a la justicia.

La consulta se justifica constitucionalmente no sólo con respecto a la sentencia, por las indicadas razones, sino con respecto a los autos de liquidación de condenas en abstracto, porque éstos vienen a fijar o a concretar en guarismos ciertos la condena impuesta en la sentencia.

c) No se limita el acceso a la justicia a los particulares por el hecho de que se consagre la consulta en favor de las entidades públicas, pues aparte de que se garantiza procesalmente dicho acceso, a través de la institución de diferentes medios o instrumentos procesales idóneos, se les da la oportunidad de impugnar las providencias judiciales por medio de los recursos, entre ellos el de apelación.

d) No existe por lo tanto un trato desigual que merezca reproche desde el punto de vista constitucional, porque la consulta en la forma como está regulada en la norma acusada, tiene una justificación que no solamente se funda en la diversidad de los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven de base al trato desigual.

Por lo expuesto, no encuentra la Corte que la disposición acusada viole los preceptos que se invocan como transgredidos, ni ninguna otra norma constitucional.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los apartes: “... y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto ...que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública... por la administración” y “ La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades” contenidos en los incisos primero y tercero del artículo 184 del CCA.

Notifíquese, cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-153 de abril 5 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

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