Sentencia C-153 de febrero 25 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-153 de 2003 

Ref.: Expediente D-4217

Magistrado Ponente:

Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 121, parcial, del Decreto 0624 de 1989.

Actor: Jairo Casanova Muñoz.

Bogotá, D.C., veinticinco de febrero de dos mil tres.

EXTRACTOS: «I. Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso, resaltando la parte demandada:

DECRETO NÚMERO 624 DE 1989

(Marzo 30)

Por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

El Presidente de la República de Colombia,

En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5º de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1986, y oída la comisión asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

DECRETA:

(…).

ART. 121.—Deducción de gastos en el exterior. Los contribuyentes podrán deducir los gastos efectuados en el exterior, que tengan relación de causalidad con rentas de fuente dentro del país, siempre y cuando se haya efectuado la retención en la fuente si lo pagado constituye para su beneficiario renta gravable en Colombia.

Son deducibles sin que sea necesaria la retención:

a) Los pagos a comisionistas en el exterior por la compra o venta de mercancías, materias primas u otra clase de bienes, en cuanto no excedan del porcentaje del valor de la operación en el año gravable que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y

b) Los intereses sobre créditos a corto plazo derivados de la importación o exportación de mercancías o de sobregiros o descubiertos bancarios, en cuanto no excedan del porcentaje del valor de cada crédito o sobregiro que señale el Banco de la República.

(...).

V. Fundamentos de la decisión

1. En primer lugar, la Corte se ocupa de la solicitud de la apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, petición de acuerdo con la cual esta corporación debe proferir una sentencia inhibitoria por no contener la demanda el concepto de la violación.

En cuanto a ello hay que indicar que el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, si bien está sujeto a unos mínimos presupuestos, no está atado a mayores formalidades pues se trata de garantizarle a todos los ciudadanos la oportunidad de controvertir la validez constitucional de una norma legal y de hacer uso de ella así no cuenten con conocimientos jurídicos especializados. De lo contrario, esto es, de someterse el ejercicio de ese derecho a estrictos formalismos, se limitaría el cuestionamiento de aquellas disposiciones legales que los ciudadanos consideran contrarias al texto superior y con ello se dificultaría su defensa y, además, se cerrarían legítimos canales de expresión democrática.

De allí que los presupuestos que la ley exige para el ejercicio de esa acción sean los mínimos requeridos para la comprensión del objeto de la demanda y de los motivos en que se apoya el cuestionamiento de las normas impugnadas. En tal virtud, si en una demanda existe claridad en cuanto a las normas legales cuya validez se cuestiona, en torno a aquellos preceptos constitucionales que se estiman vulnerados y en relación con el motivo por el cual se cree que tal vulneración concurre, no existen argumentos para rechazarla o inadmitirla.

Si bajo esos parámetros se analiza la demanda instaurada por el ciudadano Jairo Casanova Muñoz se advierte que se trata de un escrito sencillo y breve en el que, en primer lugar, se indica que se demanda el artículo 121, parcial, el estatuto tributario; en segundo lugar, se dice que se lo hace por vulneración de los artículos 13 y 333 de la Constitución y, finalmente, se afirma que tal vulneración concurre, por una parte, por discriminar injustificadamente a los contribuyentes que compran o venden servicios en el exterior al no hacerles extensiva una deducción sí prevista para los contribuyentes que compran o venden mercancías en el exterior y, por otra, por limitar la libre competencia económica al darle un tratamiento privilegiado a un sector de la economía.

Como puede advertirse, no obstante la sencillez de la demanda, existe claridad en cuanto a las normas legales demandadas, las normas superiores que se estiman vulneradas y el motivo de la violación, motivo por el cual la Corte debe emitir un pronunciamiento de fondo. Así se hará.

2. Según el actor, la deducción total sobre la renta bruta que la norma demandada les permite realizar a los contribuyentes que han realizado pagos a comisionistas en el exterior por la compra o venta de mercancías, materias primas u otra clase de bienes pero no a los contribuyentes que han realizado pagos a comisionistas en el exterior por la compra o venta de servicios, genera la discriminación injustificada de estos últimos y distorsiona la libre competencia económica al beneficiar a un sector de la economía en perjuicio de otro. Por esos motivos, estima, debe declararse inexequible.

Por el contrario la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la Procuraduría General de la Nación estiman que esa exclusión no resulta contraria a la Carta. La primera, porque la norma demandada debe interpretarse conjuntamente con el artículo 122 superior, en el que se consagran limitaciones a los costos y deducciones que se realizan sobre los ingresos netos y sobre la renta bruta, respectivamente. Y la segunda, porque el tratamiento diferenciado consagrado resulta constitucionalmente legítimo en cuanto persigue fines constitucionalmente valiosos, para alcanzarlos establece mecanismos adecuados y no involucra la lesión de otros intereses constitucionalmente relevantes.

Pasa, entonces, la Corte a solucionar el problema jurídico suscitado.

3. Para efectos del impuesto de renta y complementarios, el estatuto tributario consagra un procedimiento que, partiendo de los ingresos del contribuyente, permite determinar la renta líquida gravable, que es lo que se conoce como proceso de depuración de la renta.

Tal procedimiento es el siguiente: Se suman los ingresos ordinarios y extraordinarios del contribuyente susceptibles de generar incremento neto del patrimonio y a esa suma se le restan las devoluciones, rebajas y descuentos a que haya lugar. De esta manera se obtienen los ingresos netos. A este monto se le restan los costos generados por la actividad productora de la renta, mecanismo a través del cual se obtiene la renta bruta. A ésta se le hacen las deducciones consagradas en la ley, obteniéndose de esta manera la renta líquida. A ésta se le restan, cuando hay lugar a ellas, las rentas exentas. De esta manera se obtiene la renta líquida gravable, a la que se le aplica la tabla fijada en la ley y se obtiene así el impuesto a cargo del contribuyente.

4. En ese marco, el artículo 121 del estatuto tributario, consagra una deducción que se realiza sobre la renta bruta del contribuyente y que, aunada a las demás deducciones a que haya lugar, permite determinar la renta líquida. Tal deducción se denomina deducción de gastos en el exterior y en virtud de ella los contribuyentes pueden deducir de la renta bruta los gastos efectuados en el exterior pero siempre que (i) tengan relación de causalidad con rentas de fuente dentro del país, (ii) se haya efectuado la retención en la fuente y (iii) lo pagado constituya para su beneficiario renta gravable en Colombia.

Con todo, la norma consagra dos gastos en el exterior que son deducibles sin que sea necesaria la retención en la fuente. Se trata de los pagos a comisionistas en el exterior por la compra o venta de mercancías, materias primas u otra clase de bienes en cuanto no excedan el porcentaje del valor de la operación en el año gravable que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de los intereses sobre créditos a corto plazo derivados de la importación o exportación de mercancías o de sobregiros o descubiertos bancarios hasta el porcentaje del valor de cada crédito señalado por el Banco de la República.

Para determinar el alcance de la norma demandada, debe tenerse en cuenta que el artículo 122 establece una limitación para los costos o deducciones por expensas en el exterior para la obtención de rentas de fuente dentro del país pues ellos no pueden exceder del quince por ciento (15%) de la renta líquida del contribuyente, computada antes de descontar tales costos o deducciones. Con todo, tal límite no opera en los casos expresamente relacionados en tal disposición y, entre ellos, en los indicados en los literales a) y b) de ese artículo. Es decir, la deducción de los gastos es del 100% cuando se trata de pagos respecto de los cuales es obligatoria la retención en la fuente; de los pagos a comisionistas en el exterior por la compra o venta de mercancías, materias primas u otra clase de bienes y de los intereses sobre créditos a corto plazo derivados de la importación o exportación de mercancías o de sobregiros o descubiertos bancarios.

De acuerdo con ello:

— Los contribuyentes que han efectuado gastos en el exterior que tengan relación de causalidad con rentas de fuente dentro del país y sobre los que se haya realizado retención en la fuente, si lo pagado constituye renta gravable, tienen derecho a una deducción que no exceda del 15% de la renta líquida. Este límite no opera en los casos indicados en el artículo 122. Si sobre esos gastos no se ha realizado retención en la fuente, los contribuyentes no tienen derecho a deducción.

— Los contribuyentes que han efectuado gastos en el exterior que tengan relación de causalidad con rentas de fuente dentro del país y relacionados con pagos de comisionistas en el exterior por compraventa de bienes o con pago de intereses, así no hayan sido objeto de retención en la fuente, tienen derecho a deducir esos gastos de la renta líquida.

— Los contribuyentes que han efectuado gastos en el exterior que tengan relación de causalidad con rentas de fuente dentro del país y relacionados con pagos de comisionistas en el exterior por compraventa de servicios tienen derecho a deducir esos gastos pero sólo si sobre ellos se ha practicado retención en la fuente. Si no se les ha practicado, no tienen derecho a deducción.

De lo expuesto se infiere que los contribuyentes que han realizado pagos a comisionistas en el exterior por la compra o venta de mercancías, materias primas u otra clase de bienes tienen un tratamiento privilegiado pues, así no se haya practicado retención en la fuente sobre tales gastos, pueden deducirlos de su renta líquida en tanto que los contribuyentes que han realizado pagos a comisionistas en el exterior por compra o venta de servicios pueden deducir esos gastos sólo si sobre ellos se ha practicado retención en la fuente. Si ésta no se ha realizado, no pueden deducir tales gastos.

En este punto surge el cuestionamiento en cuya respuesta se ha de basar la decisión a tomar en este fallo: ¿Para efectos del impuesto a la renta y complementarios, es legítimo frente a la Constitución que la deducción sobre la renta bruta consagrada en el artículo 121, literal a), del estatuto tributario proceda sobre los pagos realizados a comisionistas en el exterior por la compra o venta de mercancías, materias primas u otra clase de bienes sin necesidad de que se haya practicado retención en la fuente y que en el caso de los pagos realizados a comisionistas en el exterior por compraventa de servicios, la realización de esa deducción se condicione a que se haya realizado retención en la fuente?

5. El punto de partida para responder ese interrogante radica en la amplia facultad de configuración normativa que le asiste al Congreso de la República en materia tributaria. En efecto, de acuerdo con el artículo 95.9 de la Constitución, es un deber de la persona y del ciudadano, entre otros: “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Para el cumplimiento de ese deber, al legislativo le incumbe “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, de acuerdo con el artículo 150.12 superior.

En ese marco, al Congreso le asiste competencia para regular la materia tributaria, competencia que debe ejercer respetando el texto fundamental y realizando los principios que regulan ese ámbito: Legalidad, irretroactividad, justicia, equidad, progresividad y eficiencia. Como estos principios se predican del sistema tributario en su conjunto y no de una institución en particular, el legislador puede establecer tratamientos tributarios diferenciados, siempre que ellos estén constitucionalmente justificados y que no involucren el sacrificio irrazonable de otros principios o derechos. Mucho más si la regulación de la materia tributaria constituye también un mecanismo de intervención del Estado en la economía que puede encaminarse a una efectiva redistribución del ingreso con miras a la superación de las desigualdades sociales y a la realización de los fines estatales.

6. Como el actor plantea la vulneración del artículo 13 constitucional, la Corte, para determinar si ello es cierto, debe agotar el test de igualdad verificando si concurre una distinción táctica, si esa distinción satisface las exigencias de finalidad y razonabilidad y finalmente si se satisfacen los presupuestos de eficacia y proporcionalidad.

a) En cuanto a lo primero, esto es, la existencia de un tratamiento legal diferenciado, hay que decir que se trata de un presupuesto que efectivamente concurre. Nótese que tanto la compraventa de bienes en el exterior como la compraventa de servicios en el exterior generan ingresos de fuente nacional que son susceptibles de gravarse con el impuesto a la renta. No obstante, a pesar de que quienes realizan tales compraventas se identifican por la generación de rentas y por la calidad de contribuyentes en razón de ellas, sólo a unos, esto es, a quienes compran o venden en el exterior materias primas, mercancías u otra clase de bienes, se les aplica la deducción de gastos en el exterior sin que sea necesaria la retención en la fuente, en tanto que a quienes han hecho gastos en el exterior por compra o venta de servicios para la producción de ingresos de fuente nacional se les aplica la deducción de gastos en el exterior siempre y cuando se haya efectuado retención en la fuente.

Es decir, mientras a unos contribuyentes se les reconoce la deducción de gastos sin necesidad de que sobre éstos se haya practicado retención en la fuente, a otros se les reconoce esa deducción sólo si tal retención se ha practicado;

b) En cuanto a la concurrencia de una finalidad aceptada constitucionalmente para ese tratamiento legal diferenciado hay que indicar, por una parte, que el concurso de comisionistas en el exterior para la compra o venta de materias primas, mercancías u otra clase de bienes resulta fundamental. Ello es así porque la adquisición o venta de tales bienes en el mercado internacional resulta compleja y exige el dominio de materias como listas de proveedores; calidad, cantidad y precios de los bienes; investigación de mercado, determinación de las condiciones de oferta y demanda, etc. Tal complejidad torna necesario acudir a comisionistas con un conocimiento detallado de las condiciones del mercado, quienes con su concurso no sólo facilitan las transacciones correspondientes sino que también contribuyen al abaratamiento de los costos de producción de la industria nacional y, en consecuencia, al desarrollo económico del país. Y no cabe duda que estas consecuencias tocan directamente con fines constitucionales legítimos como el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo a través de la dirección general de la economía y de su racionalización.

En materia de servicios, la situación es diferente pues no puede perderse de vista que la prestación de servicios remite a la generación y aplicación del conocimiento y que en ese ámbito nuestro país, y en general los países del tercer mundo, se encuentran en condiciones desfavorables pues, ante el cúmulo de carencias que les afectan, no cuentan con los recursos necesarios para fomentar la producción del conocimiento científico. Ante tales dificultades, lo que se impone es apoyar la generación y aprovechamiento del conocimiento nacional y por ello tiene sentido que se fomente, por parte de los contribuyentes, la compra o venta de servicios en el país sometiendo su compra y venta en el exterior a un requisito adicional para acceder a la deducción consagrada en el literal a) del artículo 121 del estatuto tributario. Gracias a esa norma, se desestimula la importación de servicios, se promueve la producción del conocimiento nacional y se fomenta su compra o venta al interior del país. De igual manera, gracias a ella se desestimula la exportación de servicios y la pérdida de la alta inversión requerida para la formación de personal altamente calificado. Como lo plantea la Procuraduría General de la Nación, se trata de una medida proteccionista del conocimiento y del trabajo nacionales.

Por lo tanto, no cabe duda que el distinto tratamiento tributario dado a los importadores o exportadores de bienes en relación con los importadores o exportadores de servicios en punto de la deducción sobre la renta bruta por gastos en el exterior obedece a un fin constitucionalmente valioso;

c) Finalmente, se debe establecer si la realización de ese fin constitucionalmente valioso es posible a través de ese tratamiento legal diferenciado y si éste no comporta un sacrificio desproporcionado de otros fines igualmente relevantes.

En cuanto a ello hay que indicar que ese tratamiento constituye un instrumento importante para el fomento de la producción y el aprovechamiento del conocimiento nacional. Ello es así en cuanto los contribuyentes que requieran tales servicios cuentan con razones para adquirirlos en nuestro territorio y no en el exterior y ello resulta no sólo favorable para el país sino también para ellos pues, aparte del fomento del desarrollo, económico, el contribuyente que ha procedido de esa manera puede descontar de la renta bruta, ya sea como un costo o como un gasto, los valores pagados por la adquisición de tales servicios. Por lo tanto, se trata de una medida valiosa que logra un punto de equilibrio entre el estímulo de la producción del conocimiento nacional y su aprovechamiento y la sujeción del contribuyente a un sistema tributario equitativo. Y si ello es así, es claro que no concurren argumentos para inferir el sacrificio irrazonable de otros principios y derechos.

7. Resta por considerar la vulneración de la libertad económica planteada por el actor. En cuanto a ello hay que indicar que la norma demandada no consagra un beneficio a favor de un sector de la economía nacional y en perjuicio de otros. Lo que hace es fomentar la realización de fines constitucionales como la producción del conocimiento y el aprovechamiento de la oferta de trabajo nacional. La consecución de tales fines impone someter a especiales exigencias el alcance de una deducción tributaria, pero ello es legítimo no sólo desde la perspectiva de la competencia que le asiste al legislador para regular la materia tributaria, sino también como un mecanismo de intervención del Estado en la economía.

De otro lado, constituye un acto de liberalidad del contribuyente el comprar servicios en el exterior o venderlos, con la posibilidad de deducir ese valor de su renta bruta sólo si se realiza retención en la fuente sobre tales gastos o el comprar servicios o venderlos en el interior del país con la posibilidad de deducir esos valores como un costo o un gasto que contribuye al proceso de depuración de la renta y sin necesidad de que se haya realizado retención en la fuente. Por lo tanto, si todo contribuyente cuenta con esa alternativa, no puede afirmarse que se atenta contra su libertad económica. Por el contrario, la existencia de esa posibilidad acredita que esa libertad efectivamente se ejerce.

Nótese que lo que hace el sistema tributario es ser consecuente con las implicaciones de la alternativa elegida por el contribuyente: Así, si compra o vende servicios en el exterior, no fomenta la producción y aprovechamiento del conocimiento nacional y, por lo mismo, se condiciona la deducción tributaria ya aludida a la aplicación de retención en la fuente sobre tales gastos. Por el contrario, si compra o vende servicios en Colombia, fomentará la producción y aprovechamiento del conocimiento nacional, razón suficiente para acceder a un tratamiento tributario benéfico que le permite descontar todos esos valores de su renta bruta sin necesidad de que se haya aplicado retención en la fuente sobre los gastos por ello generados.

8. En suma, no concurren argumentos para afirmar que el aparte demandado del literal a) del artículo 121 del estatuto tributario contraríe norma constitucional alguna. Por tal motivo, se declarará su exequibilidad.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “Los pagos a comisionistas en el exterior por la compra o venta de mercancías, materias primas u otra clase de bienes” contenida en el literal a) del artículo 121 del Decreto 624 de 1989.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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