Sentencia C-153 de marzo 7 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-153 de 2007 

Ref.: expediente D-6440

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actores: Carlos Rodríguez Díaz y Carlos Rodríguez Mejía

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial), el parágrafo 2 del artículo 1º y los parágrafos transitorios 2 y 3 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil siete.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 45.980 de 25 de julio de 2005:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 (1)

(julio 22)

Presidencia de la República 

Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:

El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.

Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho.

Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del sistema general de pensiones.

En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del sistema general de pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.

Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.

A partir de la vigencia del presente acto legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.

Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.

La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.

PAR. 1º—A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

PAR. 2º—A partir de la vigencia del presente acto legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del sistema general de pensiones.

PAR. TRANS. 1º—El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del sistema general de pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.

PAR. TRANS. 2º—Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del sistema general de pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.

PAR. TRANS. 3º—Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este acto legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este acto legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.

PAR. TRANS. 4º—El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.

PAR. TRANS. 5º—De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del Cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.

PAR. TRANS. 6º—Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.

ART. 2º—El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.

(...).

VI. Fundamentos de la decisión

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, numeral 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigida contra disposiciones que forman parte de un acto legislativo.

Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad

2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el Diario Oficial 45980 de 25 de julio de 2005 y corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial 45.984 de 29 de julio de 2005, “Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”. A su turno, la demanda que se estudia se presentó el 24 de julio de 2006, es decir, dentro del término de un año establecido por la Constitución para ejercer esta acción. En consecuencia, no se ha producido la caducidad de la acción presentada.

Inexistencia de cosa juzgada constitucional

3. En otras oportunidades se ha demandado ante esta Corte el Acto Legislativo 01 de 2005 por presunta extralimitación de la competencia del Congreso. Sin embargo, en las oportunidades en las cuales existe sentencia en la materia, la Corte se ha declarado inhibida para fallar.

En efecto, en la Sentencia C-181 de 2006, frente al cargo formulado en la demanda por presunta sustitución de la Constitución, dijo la Corte: Finalmente no sobra señalar que el demandante tampoco explicó en qué consiste el cargo de la supuesta sustitución de la Constitución con la expedición del acto legislativo acusado. Para la Corte, por el contrario, del contenido general del Acto legislativo no surge, en forma evidente u obvia, que se esté ante el evento conocido por la jurisprudencia como la sustitución de la Constitución Política. Siendo las cosas así, la Corte se inhibirá de proferir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del acto legislativo en su integridad o de algunos de los incisos del artículo 1º en particular, por ineptitud sustancial de la demanda.

Posteriormente, en la Sentencia C-472 de 2006, la Corte estudió la procedibilidad de dos demandas contra el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005 por presunta infracción de los artículos 53-4, 85, 93 y 94 de la Constitución, el preámbulo de la Constitución de la OIT, la Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (1944), y los Convenios relativos al derecho de sindicación, al derecho de negociación colectiva y de participación (11) . Los demandantes afirmaban que existía falta de competencia del Congreso por no haber denunciado los Convenios relativos a la negociación y contratación colectiva y por no haberse desvinculado de la Organización Mundial del Trabajo, pues consideraban que la adición al artículo 48 de la Constitución vulneraba los tratados mencionados que de acuerdo a lo planteado en la demanda, hacen parte del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, la Corte encontró que no existía un verdadero cargo de sustitución y que lo que los actores solicitaban en realidad era el control material del acto legislativo cuestionado. En consecuencia, se declaró inhibida para conocer de los cargos planteados por los demandantes.

En una tercera oportunidad (C-740/2006) la Corte estudió la procedibilidad de una demanda contra la totalidad del Acto Legislativo 1 de 2005 por presunta vulneración de los artículos 1º, 2º, 9º, 13, 25, 39, 53, 55, 58, 93 y 374 de la Constitución Política y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo. Señalaba el demandante que la reforma constitucional demandada vulneraba un aspecto esencial del Estado social de derecho: el derecho al trabajo y a la negociación colectiva. En criterio del demandante, lo anterior significa que el acto legislativo no reformaba la Constitución sino que “la deroga, sustituye y subvierte, incurriendo así en un vicio de competencia por violación del artículo 374 de la Constitución”. No obstante, la Corte encontró que la demanda no había logrado demostrar que la reforma constitucional cuestionada afectaba realmente un aspecto consustancial al modelo constitucional. A juicio de la corporación lo que el demandante solicitaba a la Corte era el estudio material de la reforma respecto de otras disposiciones constitucionales y de tratados internacionales que consagran derechos laborales. En consecuencia encontró que el cargo no había sido adecuadamente sustanciado y se declaró inhibida para conocer de la demanda por ineptitud sustancial de la misma.

Finalmente, en la Sentencia C-986 de 2006, la corporación estudió una demanda contra el parágrafo 2º, y los parágrafos transitorios 2º y 3º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005. A juicio de los actores estas normas violaban el bloque de constitucionalidad por ser contrarias a los convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT, ratificados por el Estado. Señalaba la demanda que con la expedición del acto acusado resultaban desconocidos los tratados de derechos humanos (arts. 53, 93 y 94 de la Constitución), porque se eliminaba el derecho de negociación colectiva en materia pensional. En consecuencia consideraba que dicha reforma constitucional representaba una sustitución parcial de la Constitución. Sin embargo, la Corte encontró que la demanda no reunía los requisitos necesarios para que la Corte pudiera pronunciarse de fondo sobre el asunto demandado pues no demostraba que se estuviera sustituyendo un elemento esencial del Estado constitucional de derecho por otro que fuera radicalmente opuesto o incompatible. Lo que solicitaban los demandantes entonces era el control material del acto legislativo, control que escapa a la competencia de la Corte. En consecuencia, la corporación se declaró inhibida para fallar por ineptitud sustancial de la demanda.

4. Como bien se sabe, las decisiones inhibitorias no contienen un pronunciamiento de fondo sobre el asunto debatido y, en consecuencia, respecto de ellas no opera la figura de la cosa juzgada. Por consiguiente procede la Corte a estudiar la demanda de la referencia.

Requisitos para ejercer el control de competencia del poder de reforma e inhibición para ejercer control material de constitucionalidad de un acto legislativo

5. Procede la corporación a estudiar, en primer término, si la demanda presentada reúne las condiciones necesarias para que la Corte Constitucional pueda proferir una decisión de fondo en la materia. En efecto, en los casos antes mencionados, los demandantes impugnaron la reforma constitucional con el argumento de que “sustituía” aspectos sustanciales del Estado constitucional y, en consecuencia, el Congreso se había excedido en su competencia al promulgarla. Sin embargo, la Corte encontró que, en realidad, los demandantes solicitaban un estudio material de la reforma respecto de otras normas constitucionales y de algunos tratados internacionales. Por tal razón, se declaró inhibida para fallar. Procede entonces la corporación a indagar si en la presente oportunidad la demanda en realidad propone un estudio sobre la competencia del poder de reforma o, por el contrario, un juicio material del contenido de la reforma constitucional parcialmente impugnada.

6. Los actores consideran que algunos segmentos normativos del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 sustituyen la Constitución vigente. En su criterio, al expedir la norma parcialmente demandada el Congreso de la República, sustituyó parcialmente la Constitución, pues introdujo modificaciones sustanciales al derecho de negociación colectiva y, por esta vía, al derecho de igualdad material y trabajo. Dado que, en su criterio, tales derechos y en especial el derecho a la negociación colectiva son pilares del régimen constitucional, parte del bloque de constitucionalidad y el ius cogens, el Congreso no está autorizado para suprimirlos. En consecuencia, dado que la parte demandada de la reforma constitucional suprime el derecho a la negociación colectiva en el ámbito pensional, el Congreso rebasó el poder de reforma que la Constitución le otorga y violó su competencia.

Procede la Corte a establecer si la demanda reúne las condiciones sustantivas suficientes para habilitar a la Corte a ejercer el control constitucional de la norma acusada por extralimitación de la competencia del poder de reforma. Para ello, la Corte recordará la doctrina constitucional vigente en la materia.

7. A partir de lo dispuesto en el artículo 374 de la Constitución y de la diferencia entre poder constituyente originario y poder constituyente derivado —o poder de reforma—, la Corte ha reconocido que el Congreso de la República tiene plena libertad para reformar la Constitución pero que sin embargo no tiene competencia para sustituir el modelo constitucional por otro distinto o contradictorio. En este sentido, la Corte ha considerado que la sustitución de la Constitución sólo puede ser legítima si es aprobada por el poder constituyente primario o por una asamblea constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la propia Constitución.

Según la jurisprudencia de la Corte, cuando el poder constituyente derivado excede los límites de su competencia y pretende sustituir —que no reformar— la Constitución, el trámite que se adelante resulta viciado. El vicio por falta de competencia, como bien se sabe, es un vicio formal o de procedimiento en la formación del respectivo acto y no un vicio material o sustancial. En consecuencia, por virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la Carta, la Corte es competente para controlarlo.

En efecto, la Corte ya ha indicado que uno de los aspectos del juicio de procedimiento es el estudio de la competencia del órgano que ha proferido el acto, juicio que se ha denominado “de sustitución”. La Corte se refirió expresamente a dicho juicio en la Sentencia C-551 de 2003 que revisó la Ley 796 de 2003 que convocaba a un referendo para reformar parcialmente la Constitución. En esta decisión la Corte indicó que el poder de reforma (o poder constituyente constituido) que deriva su existencia y todas sus facultades de la Constitución, no tiene competencia para destruir, subvertir o sustituir el régimen constitucional vigente por otro que le resulte contrario. Sobre este tema indicó:

“El constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia” (12) .

8. En reiterada jurisprudencia la Corte ha señalado que el límite del poder de reforma se predica especialmente del Congreso cuando actúa como poder constituyente derivado (13) y se reduce al control de decisiones que subviertan el orden constitucional no simplemente que reformen aspectos de la Constitución. Así entendido, el control al poder de reforma es, por decirlo de alguna manera, la última ratio del Estado constitucional y no un control material que impida que la Constitución pueda transformarse.

9. La Corte ha insistido en la diferencia entre la reforma y la sustitución constitucional. La reforma proviene de una decisión del Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes. Incluso, puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificación suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la opción política fundamental consagrada en la formula política de la Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer límite competencial alguno.

10. En virtud de lo anterior resulta claro que al hacer el juicio de competencia la Corte no hace ni un control material ni un juicio de “intangibilidad”. En efecto, no se parte en este análisis de la existencia de normas constitucionales inviolables, inmodificables o intangibles ni de una confrontación entre las normas constitucionales preexistentes y aquellas consagradas en la reforma. De lo que se trata es de proteger los valores y principios medulares del Estado constitucional de derecho. Aquellos sin los cuales el Estado constitucional deja de ser lo que es y se transforma en un modelo jurídico-político distinto.

11. Ahora bien, podría lo anterior llevar a la conclusión de que no hay sustituciones parciales, pues una sustitución parcial podría dejar vigente el resto de las instituciones constitucionales preexistentes y en esas condiciones no habría una sustitución constitucional. Sin embargo, una norma que afecte en principio solo una parte de la Constitución puede tener como consecuencia un cambio sustancial del modelo político y por lo tanto, hacer incompatible su contenido con el contenido y alcance originario de las restantes normas. En consecuencia, cuando quiera que una reforma parcial afecte el contenido medular del Estado constitucional podrá la Corte ejercer el respectivo control.

12. En cuanto al concepto de sustitución de la Constitución la Sentencia C-1040 de 2005 señaló:

“Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. (…).

Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.

Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, mas no sustituible.

Finalmente, al precisar la diferencia entre reforma y sustitución de la Constitución dijo la Corte:

“De esta manera, resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitución; que alteren su estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una sustitución, total o parcial de la Constitución, las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio.

Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante”.

13. Ahora bien, la Corte ha aclarado los aspectos esenciales de la metodología que debe ser rigurosamente empleada para identificar si una norma ha realizado sustituciones totales o parciales de la Constitución. Así, una demanda que impugne una norma por sustitución de la Constitución, además de satisfacer los requisitos generales de que trata el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 (14) debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente en qué consiste la sustitución. En particular, debe aclarar, entre otras cosas, cual es el elemento definitorio de la Constitución que ha sido sustituido, cual el nuevo elemento y porque éste transforma o subvierte el régimen constitucional precedente. Al respecto, la Corte ha señalado: (15)

“El ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un acto legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. (…) En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.

(…) La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que este considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos (16) ”.

En el mismo sentido, la Corte indicó:

(…) en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.

La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan (17) .

14. En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que el demandante demuestre de manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados.

Estudio del primer cargo planteado en la demanda: la presunta sustitución de la Constitución y la violación del poder de reforma del Congreso

15. El cargo formulado en la demanda por presunta extralimitación de la competencia del Congreso se funda en la premisa de que el derecho a la negociación colectiva es sustancial al Estado social de derecho, al bloque de constitucionalidad y es ius cogens. Con independencia de que la Corte comparta o no estos argumentos, lo cierto es que ninguno de ellos sirve para demostrar que el derecho a la negociación colectiva en el ámbito pensional sea realmente un elemento sustancial y definitorio del Estado constitucional de derecho. Tan “definitorio” que su restricción —o incluso su supresión—- suponga la sustitución de la Constitución. En este sentido, la Corte constata que los argumentos de la demanda no demuestran que la restricción del derecho a la negociación colectiva en el ámbito pensional es de tal magnitud que luego de la vigencia del Acto Legislativo no resulta posible reconocer el régimen constitucional diseñado por la Carta de 1991. Tampoco demuestran que el cambio operado por la reforma da lugar al reemplazo de un elemento definitorio de la esencia e identidad de la Constitución de 1991, por otro opuesto o integralmente diferente. Nada se prueba en esta materia en la demanda de la referencia.

16. Desde el punto de vista de los argumentos constitucionales relevantes, lo que hace la demanda es (1) demostrar que el derecho a la negociación colectiva se encuentra reconocido en la Constitución y en tratados internacionales ratificados por Colombia; (2) indicar que en su criterio la restricción del derecho a la negociación colectiva en el ámbito pensional vulnera las normas constitucionales y el derecho internacional público que consagra este derecho. En esos términos, lo que la demanda propone a la Corte es el control material del acto legislativo, es decir, el control sustancial del acto legislativo, teniendo como referente el alcance que el bloque de constitucionalidad le asigna al derecho a la negociación colectiva. Por consiguiente, la demanda lo que hace es proponer una confrontación material entre dos normas: la nueva reforma y las normas que integran el bloque de constitucionalidad, con el argumento de que aquella sustituye la Constitución.

Sin embargo, como lo ha sostenido la Corte, el hecho de que un ciudadano afirme en la demanda que las contradicciones normativas que pone de presente equivalen a una sustitución parcial de la Constitución no significa que haya cumplido con la carga que se exige a quien pretende que la Corte ejerza el control de competencia del Congreso. En este sentido la Corte ha señalado:

“No basta que el ciudadano que demanda un acto legislativo califique la reforma constitucional de ser una sustitución parcial de la Carta. Es necesario que su argumento muestre dicha sustitución en lugar de señalar las contradicciones materiales entre el acto legislativo acusado y el bloque de constitucionalidad. Además, la Corte ya ha reiterado que los tratados no tienen rango supraconstitucional y, por lo tanto, no es posible que la Corte realice una contrastación entre reformas constitucionales y el contenido de tales tratados, como lo pide el actor” (18) .

Dado que la Corte Constitucional no tiene competencia para ejercer el control material de una reforma constitucional y que el primer cargo de la demanda se orienta a dicho control, la corporación se inhibirá para fallar sobre el primer cargo formulado en la presente demanda de inconstitucionalidad contra los apartes antes mencionados del Acto Legislativo 01 de 2005.

Estudio del segundo cargo formulado: presunta violación del trámite constituyente por la “omisión” de la denuncia previa de los tratados que, según los demandantes, resultan vulnerados con la reforma constitucional

17. Señala la demanda que cuando el Estado colombiano decide incumplir un tratado internacional al cual se encuentra vinculado, está obligado a comunicar internacionalmente su decisión de no cumplir en adelante con las obligaciones contraídas en dicho tratado. Consideran que la reforma constitucional parcialmente demandada vulnera lo dispuesto en los Convenios 87, 98, 152 y 154 de la OIT. En consecuencia encuentran que la obligación del Estado era la de denunciar tales tratados en los términos en que los Convenios en mención lo indican.

18. Ahora bien, para los demandantes la referida obligación no es sólo una obligación internacional. En su criterio, la obligación de denunciar un tratado, antes de expedir una norma doméstica que lo vulnere, es también una obligación nacional cuya satisfacción se convierte en un requisito del procedimiento interno de expedición de la norma. En otras palabras, consideran que si antes de expedir la disposición que vulnera el tratado el Estado no ha adelantado el trámite de la denuncia, se ha vulnerado un requisito del trámite legislativo y la norma debe ser declarada inconstitucional. Sustentan esta tesis en dos argumentos.

En primer lugar encuentran que existe una obligación de carácter general de respetar los tratados internacionales al expedir reformas normativas —incluso constitucionales—. Según este argumento, la decisión de incumplir un tratado internacional o de apartarse de sus obligaciones debe hacerse respetando los procedimientos previstos en los tratados internacionales de los que el Estado es parte y que son obligatorios en el orden interno. En este caso, el Estado debía respetar las reglas sobre denuncia consagradas especialmente en los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT.

En segundo lugar, encuentran que la obligación de denunciar un tratado como parte del procedimiento de expedición de una norma doméstica que lo vulnere, se fundamenta en el artículo 3º del Reglamento del Congreso (L. 5ª/92), según el cual “Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen los casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional”. En consecuencia, sostienen que para establecer las reglas de procedimiento aplicables al trámite de expedición de una reforma constitucional que vulnera un tratado internacional, hay que acudir a las normas del correspondiente tratado en materia de denuncia del mismo. En otras palabras, dado que en estos casos el Reglamento del Congreso guarda silencio, en virtud del artículo 5º mencionado, las normas aplicables son las de denuncia de los tratados.

En consecuencia, los demandantes consideran que antes de que el gobierno ordenara la publicación del acto legislativo demandado, debió adelantar el trámite de denuncia de los Convenios de la OIT ya mencionados. No obstante, el acto legislativo, conforme a su artículo 2º, comenzó a regir a partir de su publicación. Por consiguiente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los apartes demandados por haber sido expedidos sin adelantar el trámite de denuncia de los tratados incumplidos.

19. El argumento de los demandantes parte de dos premisas: (1) la violación de los tratados internacionales tantas veces mencionados a causa del acto legislativo demandado; y (2) la aplicación, al trámite legislativo, de las normas sobre denuncia de los tratados que se encuentran en el derecho internacional público y en particular en los instrumentos que, según la demanda, han sido vulnerados. Los dos argumentos plantean serias dificultades a la hora de intentar justificar el control de constitucionalidad del trámite legislativo.

20. El primer argumento supone que la Corte tiene competencia para evaluar si la reforma constitucional efectivamente vulneró los tratados internacionales. Esto, como tantas veces se ha mencionado, es improcedente. La competencia de la Corte se reduce a definir si existieron o no vicios de procedimiento pero no puede entrar a estudiar una presunta vulneración material de tratados internacionales. Sobre esto existe reiterada jurisprudencia que ha sido ampliamente citada en fundamentos anteriores de esta decisión.

21. Ahora bien, el segundo argumento tampoco es de recibo, fundamentalmente por dos razones. En primer lugar porque parte de la competencia de la Corte para adelantar el control material del acto legislativo respecto de los tratados internacionales presuntamente vulnerados. Como se acaba de mencionar este control escapa a la competencia de la Corte. En esa medida, mal podría exigir que, como parte del trámite de formación del acto legislativo, se hubiere denunciado previamente el respectivo tratado pues para ello habría que constatar, en primera instancia, si la reforma realmente vulnera dicho instrumento. Constatación que no puede ser realizada por la Corte Constitucional.

22. Pero incluso si fuera posible que el órgano internacional competente para vigilar la aplicación de un tratado pudiera señalar que una reforma constitucional en trámite tiene potencialmente la capacidad de vulnerar el tratado, no por ello la denuncia del mismo se convierte en requisito de formación del correspondiente acto legislativo.

A este respecto, la Corte ya ha señalado que el control de los procedimientos legislativos (o constituyentes) debe realizarse de conformidad con las normas que de manera expresa definen el proceso de formación de la voluntad del Congreso. Estos procedimientos tienen esencialmente la finalidad de garantizar que el trámite de formación de la voluntad constituyente sea democrático, deliberativo y transparente. Gracias a estos procedimientos, las mayorías se ven sometidas a unos causes de acción y deben respetar los derechos de las minorías y los principios de transparencia y deliberación. Sin embargo, no puede exigirse al Congreso el cumplimiento de normas que no están directamente relacionadas con el trámite legislativo o que no tienden a satisfacer directamente los principios sustanciales mencionados: el principio democrático o de mayorías, el principio deliberativo, la transparencia y los derechos de las minorías. Si se respetaron los trámites conducentes a la defensa de estos principios y la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberación democrática y transparente que no sustituye la Constitución, nada puede objetar el juez constitucional.

En este sentido la Corte ha establecido claramente cual es el parámetro de referencia para ejercer el control de constitucionalidad de un acto legislativo. Dijo la Corte:

“(E)l parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de un acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no solo las normas del título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un “vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio (...) entendiendo por este la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el título XIII” (19) .

En el mismo sentido, la Corte ha señalado que son aplicables al proceso de formación de un acto legislativo las normas de la Ley 5ª compatibles con lo establecido en el título XIII de la Carta siempre que tiendan a la protección de los principios medulares del trámite legislativo antes mencionados y cuya violación apareje una vulneración de los requisitos previstos en el título XIII de la Constitución. Al respecto dijo:

“(E)l parámetro normativo de referencia para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política, para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos previstos en el título XIII de la Constitución para la adopción de actos legislativos (20) .

23. En los términos de la jurisprudencia anterior, resulta claro que la denuncia de un tratado internacional no es un trámite exigido por el título XIII de la Carta ni por las normas legales aplicables a los procesos de formación constitucional, pues este trámite no se relaciona directa ni indirectamente con los requisitos previstos en el título XIII de la Carta para la adopción de actos legislativos.

24. Aparte de las razones anteriores, la Corte no puede dejar de señalar que la cláusula remisoria contenida en el artículo 3º de la Ley 5ª de 1992 a la cual aluden los demandantes, debe ser atendida siempre que, frente a una laguna, se deba acudir a otras normas cuya aplicación al trámite legislativo resulte necesaria para garantizar los principios de publicidad y transparencia, democracia y deliberación o los derechos esenciales de las minorías. De otra manera se podría elaborar una cadena de remisiones que terminaría por hacer imposible o excesiva e injustificadamente engorroso, el trámite legislativo. En este caso, la demanda no aporta razones para demostrar que existe una verdadera laguna legislativa y que la remisión a las normas sobre denuncia de los tratados es necesaria para garantizar alguno de los principios mencionados en el proceso de formación de la voluntad constituyente.

25. En suma, en el segundo cargo formulado no se indica claramente cual es la norma constitucional vulnerada con el trámite constituyente. Tampoco se aportan razones suficientes para entender que las normas sobre denuncia de los tratados internacionales hacen parte del procedimiento legislativo o constituyente. La demanda tampoco demuestra la existencia de la laguna legislativa que haga necesaria la aplicación de las normas sobre denuncia de los tratados, ni indica porqué las disposiciones presuntamente aplicables son necesarias para garantizar alguno de los principios orientadores del trámite legislativo o alguno de los requisitos consagrados en el título XIII de la Carta.

En virtud de lo anterior, la Corte no puede menos que constatar que, respecto del segundo cargo, la demanda incumple uno de los requisitos esenciales de que trata el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, pues no especifica cuales son las normas constitucionales presuntamente vulneradas ni las razones de la violación. En esa medida la Corte debe entender que, en el punto estudiado, la demanda carece de uno de los requisitos esenciales para dar lugar a un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, debe declararse inhibida para fallar respecto del segundo cargo formulado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARARSE INHIBIDA para proferir un fallo de mérito en relación con los apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2005 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”, por ineptitud sustancial de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial 45.984 de 29 de julio de 2005, “Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo 1 de 2005, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” eliminando las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”.

(2) Diario Oficial 45.980 del 25 de julio de 2005, donde fue publicado como proyecto de acto legislativo y, con fecha de julio 22 entre paréntesis. El yerro de haber sido publicado como proyecto de acto legislativo y no como acto legislativo propiamente, fue corregido en el Diario Oficial 45.984 del 29 de julio de 2005, a través de la publicación del Decreto 2576 de 2005.

(3) En este sentido la demanda remite a la Gaceta del Congreso 474 en la que se afirmó “la necesidad que en las convenciones colectivas no se negocien temas pensionales por encima de las establecidas en la ley f...) Y por eso se plantea la necesidad de que en el tema pensional no exista la posibilidad de nuevas negociaciones en las convenciones colectivas” por tratarse de un tema que interesaba a toda la sociedad debido a los costos que eventualmente podría generar permitir este derecho.

(4) Ver la Sentencia C-1050 de 2001.

(5) En este sentido la demanda remite a la página electrónica de la Organización Internacional del Trabajo, OIT: www.ilo.org.

(6) Dice la demanda: “Ese numeral 8º proponía adicionar el artículo 187 de la Constitución con normas que regulasen lo atinente a las pensiones. La disposición prohibía pensiones con cargo a recursos públicos, superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales; eliminaba los regímenes pensionales especiales adoptados por cualquier norma o por acuerdo entre nacionales; estableció que el sistema pensional estaría regulado únicamente por una Ley General de Pensiones, prohibiéndose separarse de dicha ley en virtud de norma o acuerdo entre nacionales; fijó la edad mínima para pensionarse; ordenó la revisión de pensiones otorgadas en contra del ordenamiento vigente; congeló por dos años (2005 y 2006) los sueldos y pensiones superiores a 25 salarios mínimos mensuales, que fuesen pagados con recursos públicos y, finalmente, estableció una excepción a la fuerza pública”.

(7) En este sentido la demanda remite a la Comisión de expertos. Estudio general sobre la protección de la vejez por la seguridad social. Párrafos 136, 156 y 162.

(8) Caso número 1375 de abril de 1986, informe 251, volumen LXX, 1987, serie B, número 2.

(9) Estudio general “La protección de la vejez por la seguridad social”, sobre las Convenciones 102 y 128 —no ratificadas por Colombia—, 1989.

(10) En este sentido la demanda remite al sitio http:/www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp2.htm en el cual se encuentra el estado de las ratificaciones.

(11) Convenio 87 de la OIT de 1948; Convenio 98 de la OIT de 1949; Convenio 151 de la OIT; Convenio 154 de la OIT; Convenio 144 de 1976 de la OIT; la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo, adoptada en Ginebra, en la 86 Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el 18 de junio de 1998; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1º, 2º y 16 y el Protocolo Adicional de San Salvador sobre Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales.

(12) Sentencia C-551 de 2003.

(13) Sentencia C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-740 de 2006 y C-986 de 2006, entre otras.

(14) La Sentencia C-1052 de 2001 sintetiza los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad.

(15) Sentencia C-888 de 2004. En el mismo sentido Cfr. las sentencias C-970 de 2004 y C-971 de 2003, entre otras.

(16) “Sobre el tema también se puede consultar la Sentencia C-970 de 2004 en la que la Corte concluyó que las disposiciones del acto legislativo por medio de las cuales se conferían facultades extraordinarias al Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas con fuerza de ley necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la reforma, no podían tenerse como una sustitución de Constitución. También se puede revisar la Sentencia C-971 de 2003 en la que se llega a la misma conclusión en relación con la habilitación contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003 para que el Presidente de la República, si oportunamente no lo hiciere el Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el artículo 109 constitucional sobre financiación de partidos y campañas políticas antes de la realización de las elecciones departamentales y municipales subsiguientes a la reforma”.

(17) Sentencia C-1124 de 2004, C-181 de 2006 y C-472 de 2006.

(18) Sentencia C-986 de 2006.

(19) C-1200 de 2003, C-222 de 1997 y C-543 de 1998, entre otras.

(20) Esta doctrina constitucional había sido sentada por la Corte en la Sentencia C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz), en la cual se señaló que: “(…) es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (C.P., art. 151)”. En la Sentencia C-816 de 2004 (MM.PP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), la Corte precisó que: “(...) para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, además del título XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de la voluntad democrática de las Cámaras”.

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