Sentencia C-155 de marzo 5 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-155 de 2002 

Ref.: Expediente D-3680

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Actor: Carlos Mario Isaza Serrano

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:

LEY 200 DE 1995 

(Julio 28)

“Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.

El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA:

ART. 14.—Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

2. Asunto previo: necesidad de delimitar las pretensiones de la demanda.

Antes de plantear el problema jurídico que debe ser resuelto por la Corte, se considera conveniente hacer notar que en la demanda que suscita la presente causa el actor incurre en una contradicción, toda vez que inicialmente solicita la “inexequibilidad condicionada” del artículo 14 de la Ley 200 de 1995, y posteriormente cuando desarrolla su argumentación se refiere a la necesidad de que la Corte haga una “declaratoria de constitucionalidad condicionada”, para subsanar la supuesta omisión en que incurrió el legislador al dictar el precepto acusado.

En principio esta situación podría generar un pronunciamiento inhibitorio, por cuanto si el actor no tiene claro qué es lo que pretende cuando ejercita la acción de inconstitucionalidad, la Corte no estaría en capacidad de analizar el fondo del asunto y, por ende, proferir una decisión de mérito. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha expresado que en aplicación del principio pro actione el examen que se haga de las demandas de inconstitucionalidad no puede ser tan exigente que se llegue al punto de enervar la efectividad de este derecho político (1) .

(1) Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.

De ahí que en el asunto bajo revisión deba indagarse qué pretende el impugnante al ejercer la acción y si la demanda realmente contiene cargos de inconstitucionalidad.

Una lectura detenida de la demanda permite colegir que allí se plantean varias omisiones, dos de carácter absoluto, una referida a que “el CDU no incluye norma alguna que disponga sobre el carácter general y excepcional de las conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal” y otra relacionada con la falta de definición de los conceptos de dolo y culpa; y, la de carácter relativo atinente al artículo 14 de la Ley 200 de 1995, que consiste en la falta de regulación de las modalidades del dolo y la culpa en la misma forma como lo hace el Código Penal, defecto que en criterio del actor debe ser subsanado mediante una sentencia de constitucionalidad condicionada que adicione la referida disposición legal con los ingredientes normativos que se echan de menos.

En cuanto a las omisiones de carácter absoluto, es claro que la Corte no puede llevar a cabo un pronunciamiento de fondo dado que según la jurisprudencia en estos eventos carece de competencia ya que no existe un acto que pueda ser confrontado con la Constitución Política (2) , así como que tampoco el legislador tiene el deber constitucional de definir en la ley los conceptos de dolo y culpa. Por ello, sobre estos aspectos no se realizará análisis alguno.

(2) Cfr. Sentencias C-543 de 1996, C-073 de 1996, C-540 de 1997, C-635 de 2000, entre otras.

En cambio, en relación con la omisión de carácter relativo es procedente un examen de fondo pues se advierte que el demandante señala el artículo 14 del CDU como la norma que contiene la supuesta omisión legislativa, igualmente cita como infringido el artículo 29 de la Carta Política que consagra el debido proceso, indica las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto y finalmente expone una argumentación razonable para sustentar la infracción al mencionado precepto superior.

Para la Corte el cargo específico de inconstitucionalidad expuesto por el demandante consiste en que el artículo 14 del CDU viola el artículo 29 superior, porque se limita únicamente a proscribir en materia disciplinaria toda forma de responsabilidad objetiva y a establecer que las faltas sólo son sancionables a título de dolo y culpa, omitiendo disponer sobre el carácter general o excepcional de las conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal en sus artículos 22 y 23, habilitando al operador jurídico para que en contravención al debido proceso (Carta Política, art. 29) adopte una solución desde la alternativa de dos formas conductuales, el dolo y la culpa, razón por la cual se hace necesario que se profiera una decisión de constitucionalidad condicionada que “hiciera extensiva a la ley disciplinaria, el régimen excepcional de punición para las conductas culposas que trae el Código Penal”.

Todo lo anterior demuestra que la demanda, pese a las inconsistencias advertidas, reúne los requisitos exigidos para efectuar un análisis de mérito respecto de la alegada omisión de carácter relativo.

3. Lo que se debate.

Corresponde a la Corte determinar, si como lo afirma el actor, la norma acusada al disponer que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, omitió señalar el carácter general o excepcional de las conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal, habilitando al operador jurídico para que en contravención a la Carta Política adopte una solución desde la alternativa de dos formas conductuales, el dolo y la culpa.

Según el Ministerio de Justicia y del Derecho las pretensiones del demandante no están sustentadas en razones de orden constitucional, sino en contenidos normativos inexistentes y prejuicios acerca de la aplicación del precepto impugnado. No obstante, considera que la norma atacada es constitucional, por cuanto el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, es trasunto del precepto 29 de la Carta según el cual toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.

Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública considera que el artículo censurado es desarrollo del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 superior, puesto que con arreglo a la norma superior consagra el principio de culpabilidad en el derecho disciplinario.

El Ministerio Público también aboga por la constitucionalidad de la preceptiva acusada, pues considera que al regular el principio de culpabilidad en materia disciplinaria desarrolla el debido proceso contemplado en el canon 29 fundamental. Además, en su criterio no era necesario que el legislador determinara frente a cada conducta disciplinaria si ella era sancionable bien a título de dolo o culpa, pues se trata de un asunto que le compete determinar al funcionario competente en cada caso concreto.

Con el fin de dilucidar el cuestionamiento central de la demanda, se considera conveniente hacer referencia previamente al objeto y finalidad del derecho disciplinario y al principio de culpabilidad en materia disciplinaria. Abordados estos asuntos, la Corte entrará a definir si existe una omisión que hace inconstitucional el mandato legal acusado.

4. Objeto, fines y tipicidad del derecho disciplinario.

El derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas.

Disciplina que encuentra fundamento en la “... relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc...” (3) . Por ello el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P., art. 123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P., art. 209).

(3) Sentencia C-244 de 1996.

Al respecto la Corte Constitucional ha considerado:

“Gran parte de los cometidos del Estado social de derecho deben ser realizados por la administración, la cual funda su eficiencia y eficacia en cuanto los pueda traducir en hechos y obras concretos.

“La administración en dicho Estado ha sido instituida para servir a los altos intereses de la comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta, mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone. Ello impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. Así se asegura, el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad” (4) .

(4) Sentencia C-341 de 1996.

Esta disciplina busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir “... a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones” (5) . Así se encuentra consagrado en el artículo 17 de la Ley 200 de 1995 que dispone que “La ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. Las sanciones disciplinarias cumplen esencialmente los fines de prevención y garantía de la buena marcha de la gestión pública”.

(5) Sentencia C-417 de 1993.

Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario “... está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan” (6) .

(6) Sentencia C-417 de 1993.

El artículo 6º de la Carta dispone que los servidores públicos no sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley sino también “por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, disposición que desarrolló el artículo 38 de la Ley 200 de 1995 al establecer que “constituye falta disciplinaria y por lo tanto da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses”.

Sobre este tópico esta corporación dijo lo siguiente:

“Constituye elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública.

“En el cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6º y 123).

“Los artículos 124 y 125 de la Carta Política, establecen que la configuración de dicha responsabilidad disciplinaria forma parte de la órbita de competencia de las definiciones legislativas. Su efectividad, requiere de un marco de acción en el cual el Estado pueda ejercitar la respectiva potestad disciplinaria y la titularidad de la acción disciplinaria, a fin de obtener la obediencia y disciplina requerida de sus funcionarios y empleados.

“Lo anterior armoniza con la atribución del legislador de hacer las leyes y por medio de ellas, entre otros aspectos, regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (C.P., art. 150-23); toda vez que, de ella, se deriva la facultad para fijar las conductas violatorias del régimen disciplinario que atenten contra los bienes jurídicos por él tutelados, como son los relativos al patrimonio público, la moralidad, la transparencia, la eficacia y eficiencia administrativas (7) .

(7) Ver la Sentencia C-769/98, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

“Las reglas disciplinarias que así se expidan determinarán sobre la respectiva responsabilidad del infractor y la asignación de una sanción, por carecer los servidores públicos de la idoneidad requerida para la prestación del servicio y de un comportamiento ajustado y exigido en los términos previamente establecidos por el ordenamiento jurídico” (8) .

(8) C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Dado que en un Estado de derecho las autoridades sólo pueden hacer lo que les está permitido, el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos (9) .

(9) C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Sobre los tipos abiertos en el derecho disciplinario esta Corte en sentencia C-708 de 1999, ya se había pronunciado de la siguiente manera:

“Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan (10) :

(10) Sentencia C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.

“La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio europeo de derechos humanos.

“Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron”.

4. El principio de culpabilidad en materia disciplinaria y el sistema de numerus apertus en la incriminación de las faltas disciplinarias.

La sujeción que debe el derecho disciplinario a la Constitución implica que además de garantizar los fines del Estado social de derecho, debe reconocer los derechos fundamentales que rigen nuestro ordenamiento jurídico, siendo la culpabilidad uno de ellos según lo consagrado en el artículo 29 superior en virtud del cual “Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”.

Es decir, que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y, por lo tanto, la culpabilidad es “Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del Estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga (11) . Principio constitucional que recoge el artículo 14 del CDU acusado, al disponer que “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación al señalar que “el hecho de que el código establezca que las faltas disciplinarias sólo son sancionables a título de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso —con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso—, y que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado” (12) .

(11) C-626 de 1996.

(12) C-728 de 2000.

Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que “el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandis en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado” (13) .

(13) Cfr. sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras.

Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado “numerus apertus”, en virtud del cual no se señalan específicamente cuáles comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos con culpa —como sí lo hace la ley penal—, de modo que en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como “a sabiendas”, “de mala fe”, “con la intención de” etc. Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuáles tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.

5. El caso concreto.

Es ya doctrina aceptada por la Corte que no toda omisión del legislador está sujeta a control constitucional, pues solamente procede fallar sobre las denominadas omisiones legislativas relativas que se presentan cuando al desarrollar una institución se omite una condición o un ingrediente normativo que debió ser previsto por la ley, dando lugar de esta forma a una violación del ordenamiento superior.

Al referirse a este fenómeno, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunos supuestos en los que se considera que una omisión legal es relativa, a saber: cuando el legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional o cuando la insuficiencia de regulación o incompleta reglamentación genera violación del derecho a la igualdad o el debido proceso constitucional (14) .

(14) Sentencias C-543 de 1996 y C-1549 de 2000.

Así mismo, la Corte ha expresado que para que pueda declararse una omisión legislativa, y por ende la inconstitucionalidad de la norma que la contiene, es menester que se cumplan estas condiciones: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que la omisión excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador (15) .

(15) Cfr. Sentencia C-427 de 2000.

Y también ha hecho énfasis en que para pronunciarse sobre la omisión legal relativa “es necesario que el silencio del legislador comporte una regla implícita que viole los preceptos superiores, en este caso, que llegue a desconocer el derecho que es objeto de desarrollo legal expreso” (16) .

(16) Cfr. Sentencia C-246 de 2001.

Hechas estas observaciones, entra la Corte a determinar si tratándose del artículo 14 de la Ley 200 de 1995 el legislador incurrió en una omisión legislativa de carácter relativo que vulnere el Estatuto Superior.

Para la Corte es claro que si bien el actor aduce que el artículo 14 del CDU acusa una omisión consistente en el señalamiento del carácter excepcional de la culpa, no es posible aceptar este planteamiento pues dicho precepto incluye esos dos conceptos del principio de culpabilidad con el fin de garantizar que los servidores públicos no sean sancionados por responsabilidad objetiva, sino que se les demuestre su plena culpabilidad bajo cualquiera de esas dos modalidades, principio este que irradia todo el régimen disciplinario contenido en la Ley 200 de 1995 y que debe ser tenido en cuenta por el operador jurídico.

Lo anterior en razón a que el legislador en desarrollo de su facultad de configuración adoptó un sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus, por considerar que el cumplimiento de los fines y funciones del Estado —que es por lo que propende la ley disciplinaria (CDU, art. 17)—, puede verse afectado tanto por conductas dolosas como culposas, lo cual significa que las descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades de culpabilidad, salvo en lo casos en que no sea posible estructurar la modalidad culposa. De ahí que corresponda al intérprete, a partir del sentido general de la prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores generadores de la culpa.

En conclusión, yerra el actor cuando pretende endilgarle al artículo 14 del CDU la violación al debido proceso pues está visto que tal disposición es trasunto del artículo 29 de la Ley Fundamental, que exige la determinación de responsabilidad subjetiva como presupuesto para imponer una sanción de naturaleza disciplinaria, configuración que en este punto se hizo teniendo en cuenta el objeto y finalidad del régimen disciplinario.

Con fundamento en las anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 200 de 1995.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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