Sentencia C-157 de abril 9 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Procesos D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 y D-1819.

Magistrados sustanciadores:

Drs. Antonio Barrera Carbonell, Hernando Herrera Vergara

Actores: Francisco Cuello Duarte, Luis Alonso Colmenares Rodríguez, Jorge Leyva Valenzuela, Franky Urrego Ortíz, Luis Carlos Zamora Reyes, Jaime Enrique Lozano Zamudio, Jorge Enrique Burgos Martínez y Héctor García García.

Acciones públicas de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial), 2º inciso segundo, 3º (parcial), 5º (parcial), 9º parágrafo, y contra toda la Ley 393 de 1997, “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

Santafé de Bogotá, D.C., abril veintinueve de mil novecientos noventa y ocho.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Francisco Cuello Duarte, Luis Alonso Colmenares Rodríguez, Jorge Leyva Valenzuela, Franky Urrego Ortíz, Luis Carlos Zamora Reyes, Jaime Enrique Lozano Zamudio, Jorge Enrique Burgos Martínez y Héctor García García presentaron sendas demandas ante la Corte Constitucional contra los artículos 1º (parcial), 2º inciso segundo, 3º (parcial), 5º (parcial) y 9º (parcial) de la Ley 393 de 1997, “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, las cuales se proceden a decidir una vez tramitando el juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.

La Sala Plena decidió acumular las demandas y resolver acerca de ellas mediante una misma sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 2067 de 1991, dada la identidad en la materia que tratan.

I. Texto de las normas acusadas

Se transcriben a continuación los textos de los preceptos demandados, subrayándose los apartes acusados.

“Ley 393 de 1997

Por la cual se desarrolla el artículo 67 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

ART. 2º—Principios. Presentada la demanda, el trámite de la acción de cumplimiento se desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad.

En todo caso, la interpretación del no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo sea evidente.

ART. 3º—Competencia. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, conocerán en primera instancia los jueces administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el juzgado administrativo.

PAR. —Las acciones de cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga, parte el consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente secretaría. El reparto se efectuará por el presidente de la corporación, entre todos los magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

PAR. TRANS.—Mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los tribunales Contencioso Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo.

(...).

ART. 5º—Autoridad pública contra quien se dirige. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo.

Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la acción hasta su terminación. En todo caso, el juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir el deber omitido.

(...).

ART. 9º—Improcedibilidad. La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela.

Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

PAR. —La acción regulada en la presente ley no podrá perseguiré el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con las demandas de inconstitucionalidad promovidas parcialmente contra toda la Ley 393 de 1997, así como contra sus artículos 1º, 2º, 3º, 5º y 9º, todos ellos en forma parcial.

2. Generalidades en torno a la acción de cumplimiento.

En un estado social de derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas. En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.

En el Estado social de derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.

Es así como, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º superior, es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Los derechos y garantías proclamados en la Constitución tienen la virtualidad de reconocer al individuo y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y obtener del Estado la realización de ciertas prestaciones, las cuales se toman en deberes sociales de aquél, e incluso configuran verdaderos derechos que tutelan bienes e intereses públicos, y aun subjetivos, como son la exigencia del cumplimiento y ejecución de las leyes y de los actos administrativos.

Con el fin de garantizar la efectividad de los derechos el constituyente de 1991 consagró diversos mecanismos para su protección; uno de ellos es la acción de cumplimiento.

Como antecedentes históricos de esta institución, se observa que este instrumento procesal tuvo origen en el derecho anglosajón en el “writ of mandamus”, que según el profesor Héctor Fix Zamudio “implica la solicitud ante un tribunal para que expida un mandamiento que ordene a una autoridad que cumpla con las atribuciones que le confieren disposiciones legales”(1).

Se ha considerado que el recurso de mandamus “es de carácter drástico y eficaz y debe ser invocado solamente en casos extraordinarios. Este tipo de mandamiento ha sido tradicionalmente empleado en los tribunales federales sólo con el fin de mantener los tribunales de categoría inferior dentro de los límites del ejercicio legal de su correspondiente jurisdicción o con el fin de compelir a estos tribunales a ejercer su autoridad cuando sea su deber hacerlo”(2).

William Blackstone define el writ of mandamus, como “una orden que se da en nombre del rey por parte de un tribunal del reino y que se dirige a cualquier persona, corporación o tribunal inferior dentro de la jurisdicción real, requiriéndoles el hacer alguna cosa en particular que corresponda a su oficina y atribuciones y que el tribunal del reino haya determinado previamente, o al menos suponga, de ser conforme a la justicia y al derecho”(3).

Así, pues, “bajo el nombre de writ of mandamus, o mandamientos de ejecución y de prohibición, o de acción de cumplimiento, se pretende asegurar la fuerza normativa de la Constitución en beneficio de las personas que invocan derechos o intereses amparados por ella”(4).

En cuanto a los antecedentes inmediatos de la acción de cumplimiento, es preciso remontarse a los debates sostenidos en la Asamblea Nacional Constituyente, donde el delegatario Juan Carlos Esguerra, en la Comisión Primera de la Asamblea Constituyente, afirmó:

“en el Estado de derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable”.

En la ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se dijo que “la acción de cumplimiento tiene el propósito de combatir la falta de actividad de la administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acción de beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El particular afectado podría entonces acudir a esta acción para exigir el cumplimiento del deber omitido” (Gaceta Constitucional Nº 57).

El objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado social de derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.

En conclusión, la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución, es el derecho que se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisprudencial del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.

El referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos que es anejo al Estado social de derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello el ejercicio de una acción judicial.

3. Examen de los cargos

Primer cargo.

Violación del artículo 152 de la Constitución por no haberse tramitado la Ley 393 de 1997 como estatutaria.

1. Según uno de los demandantes, la Ley 393 de 1997 debió tramitarse como ley estatutaria, dado que se ocupa de regular una acción creada por el constituyente con el fin de proteger derechos fundamentales.

2. Con respecto a la materia que es propia de las leyes estatutarias, la Corte ha fijado su criterio en los siguientes términos:

En la sentencia C-425 de 1994, con ponencia del Magistrado doctor José Gregorio Hernández Galindo, se indicó:

“La Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”.

“Estas materias son las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor, el Congreso de la República regulará, mediante las expresadas leyes, los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y las funciones electorales; las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción”.

“La propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría absoluta de los miembros del Congreso, expedición dentro de una misma legislatura y revisión previa por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, antes de su sanción por el Presidente de la República (C. P., arts. 153 y 241-8)”.

“En cuanto se refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la reserva constitucional de su regulación por el trámite calificado, propio de la ley estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario”.

“Sobre el particular, ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de que estas leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero que no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias C-013 del 21 de enero de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-311 del 7 de junio de 1994, M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

“Ha preferido la Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud, “cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho” (Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)”.

Igualmente la Corte se ocupó del tema, al examinar la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996, “por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre bienes adquiridos en forma ilícita”. En esa ocasión se dijo:

“Ha de reiterarse que, si bien es cierto el artículo 152 de la Constitución Política exige el trámite de ley estatutaria para la regulación de los derechos fundamentales y de los mecanismos mediante los cuales ellos se protegen, lo que implica el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 153 ibídem —mayoría absoluta de los miembros del Congreso, trámite dentro de una sola legislatura y revisión previa de esta Corte—, no todo cuanto se refiere a tales derechos afecta su núcleo esencial, ni toda disposición del orden jurídico alusiva a ellos tiene que sufrir tan especial trámite”.

(...).

“La jurisprudencia constitucional ha advertido que si una norma legal contiene, desde el punto de vista material, cláusulas que afecten, restrinjan, limiten o condicionen el núcleo esencial de derechos fundamentales, el trámite de ley estatutaria no puede evadirse, y ello es lógico por cuanto, según el artículo 152 de la Constitución Política, es esa jerarquía normativa la única que, después de la propia Constitución, goza de aptitud para el señalado efecto, siempre que se sujete a sus mandatos”.

3. La Ley 393 de 1997, se ocupa de desarrollar y reglamentar el artículo 87 de la Constitución, es decir, la acción de cumplimiento. Cabría preguntarse, ¿cuáles son los derechos que protege dicha acción, y además, cuál es el tipo de ley a través de la cual debe ser regulada ésta?

Es preciso indicar que la acción de cumplimiento, regulada por el artículo 87 se encuentra consagrada en el Capítulo 4, titulado “De la protección y aplicación de los derechos”, que hace parte del título II de la Constitución, que trata “de los derechos, las garantías y los deberes”. De conformidad con el artículo 152 de la Carta Política, mediante las leyes estatutarias el Congreso regulará, entre otras materias, los “a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección...”.

La acción de cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental.

Por su naturaleza la Ley 393 de 1997 es un estatuto de carácter procedimental que desarrolla el artículo 87 constitucional, fijando los principios, los requisitos y el procedimiento propios de la acción de cumplimiento.

Siguiendo la jurisprudencia de esta corporación en lo relativo a la naturaleza de las leyes estatutarias, la ley acusada, a juicio de la Corte, tiene el carácter de ordinaria y como tal sufrió el trámite de rigor, pues su materia no corresponde a uno de aquellos recursos destinados a la protección de los derechos fundamentales de las personas. En efecto, el objeto de la ley no consiste en regular o establecer limitaciones o restricciones a derechos constitucionales fundamentales que la Carta Política haya garantizado pura y simplemente. Mediante la expedición de dicha ley sólo se pretende regular los mecanismos institucionales y procesales para desarrollar una norma constitucional que, de suyo y expresamente, consagró un mecanismo para hacer efectivo el cumplimiento de las normas legales y de los actos administrativos.

No son, pues, las normas de la Ley 393 de 1997 las que introducen o crean en el ordenamiento jurídico colombiano la institución de la acción de cumplimiento, ni tampoco las que determinan su objeto y el sujeto activo y pasivo de la misma, es el mismo constituyente. Las referidas normas establecen las reglas de procedimiento que la hacen viable, sin afectar, menoscabar o restringir el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Con miras a desarrollar el mandato constitucional del artículo 87, no era necesario que Ley 393 se tramitara como ley estatutaria, pues materias tales como precisar los alcances de la acción de cumplimiento, los requisitos para el ejercicio de ésta, el juez competente para conocer de ella y la regulación de las reglas de procedimiento, no corresponden a asuntos que atañan a la reglamentación de los recursos para la protección de los derechos constitucionales fundamentales.

No se trata pues, ni de regular la institución de las acciones de cumplimiento, ya que ello lo hace expresa y categóricamente el artículo 87 constitucional, ni de un mecanismo de protección de derechos fundamentales, porque como lo reconoció esta Corte en la sentencia SU-476 de 1997 la acción de cumplimiento no protege derechos fundamentales en forma específica.

En efecto, la misma Ley 393 de 1997 en su artículo 9º señala que la acción de cumplimiento es improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de derechos fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la acción de tutela.

4. Con fundamento en lo anterior, concluye esta corporación que el cargo no es procedente, por cuanto la Ley 393 de 1997 corresponde a una de aquellas denominadas ordinarias, pues la acción de cumplimiento no se consagró como instrumento para proteger derechos fundamentales. En tal virtud, su materia no corresponde a aquellas que en los términos del artículo 152 de la Constitución deba ser regulada mediante ley estatutaria.

Segundo cargo.

Inconstitucionalidad de los artículos 1º y 3º de la Ley 393 de 1997.

1. Se hace el análisis de constitucionalidad de los mencionados artículos en forma conjunta, en atención a que los cargos de los demandantes se refieren específicamente a la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de cumplimiento.

Advierte la Corte que se estudiará la constitucionalidad de la totalidad de los artículos 1º y 3º, por la circunstancia de la unidad material que su estructura normativa presenta.

2. La censura de uno de los actores estriba en que, a su juicio, es inconstitucional la expresión demandada del artículo 1º en referencia, porque se atribuyó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de la acción de cumplimiento, cuando el espíritu de la norma constitucional (artículo 87) es el de que dicha acción pueda ser conocida por cualquier autoridad judicial.

Otro de los actores estima que es inconstitucional el artículo 3º de la ley, en cuanto radica en el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el juzgado administrativo, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia, porque se restringe el acceso a la justicia, cuando se trate de demandantes residentes en sitios alejados de la capital del departamento.

Así mismo, sostiene que el parágrafo de dicho artículo es inconstitucional en la medida en que establece que el Consejo de Estado será competente para conocer en segunda instancia exclusivamente de las acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo, dejando sin oportunidad procesal a quienes demanden en el cumplimiento de normas con fuerza material de ley.

3. El artículo 1º se ajusta a la Constitución en cuanto señala que toda persona es titular de la acción de cumplimiento, pues la norma del artículo 87 al respecto no ofrece dudas. Por consiguiente, dicha acción la puede ejercitar cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada y aun los servidores públicos.

Cuando dicha disposición señala que el objeto de la acción es hacer efectivo el cumplimiento “normas aplicables con fuerza material de ley”, está indicando que se trata de hacer efectivos mandatos del legislador, provenientes del Congreso o del gobierno en ejercicio de funciones legislativas, cuyo contenido corresponde a normas de carácter general, impersonal y abstracto. También expresa la referida disposición que la acción en referencia está diseñada para hacer efectivo el cumplimiento de actos administrativos, sin especificar si son de contenido general o particular, por ello hay que entender que aquélla procede contra toda clase de actos administrativos, en las condiciones que la misma ley prescribe.

4. En el auto AC-01 del 10 de diciembre de 1992 de la Sala Plena de la corporación, M.P. Dr. Simón Rodríguez Rodríguez, luego de analizar los antecedentes de la acción de cumplimiento en la Asamblea Nacional Constituyente se llegó a la conclusión de que la Constitución no hace un señalamiento específico de cual es la autoridad judicial competente para conocer de la acción de cumplimiento y que, por lo tanto, había que entender que el señalamiento de esta quedaba librada a la regulación del legislador.

El legislador cumplió con su cometido de determinar las autoridades judiciales competentes para conocer de las acciones de cumplimiento, al expedir de Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia, que en su artículo 197 dispuso:

“Las competencias de los jueces administrativos estarán previstas en el Código Contencioso Administrativo, las cuales no incluirán las de tramitar y decidir acciones de nulidad contra actos administrativos de carácter general. Mientras se establezcan sus competencias, los jueces administrativos podrán conocer de las acciones de tutela, de las acciones de cumplimiento según las competencias que determina la ley y podrán ser comisionados por el Consejo de Estado o por los tribunales administrativos para la práctica de pruebas. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los aspectos procesales de esta última atribución” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Cabe observar que esta norma fue objeto de control previo de constitucionalidad, y fue declarada exequible mediante la sentencia C-037 de 1996, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“Este precepto se ajusta a los postulados contenidos en la Carta Política, pues (...) al legislador le compete la creación y la fijación del régimen de los distintos despachos judiciales, entre los que se encuentran los juzgados administrativos. En iguales términos y teniendo presente lo señalado en esta providencia, los aspectos procesales relativos al funcionamiento de ese tipo de juzgados deben ser definidos en una ley ordinaria, expedida bajo los lineamientos del artículo 150-2 de la Carta Política”.

Es evidente que el legislador está investido por la Constitución de la atribución de señalar las formalidades de procedimiento que deben observarse para garantizar el debido proceso y las competencias de las autoridades judiciales que deban conocer de las respectivas causas, con excepción de aquellas que están directamente asignadas por el Constituyente. Por lo tanto, no puede resultar exótico que el legislador haya determinado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y tramitar las acciones de cumplimiento, en la forma prevista por las normas acusadas, más aún si se tiene en cuenta: a) que el artículo 87 no especifica la autoridad judicial competente para conocer de la acción de cumplimiento; b) que el señalamiento de la competencia es un elemento integral del debido proceso (C.P., art. 29.); c) que corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas (C.P., art. 150-23); d) que el legislador está facultado para determinar tanto la organización como el funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como las competencias que se deben asignar a los órganos o corporaciones que la conforman (C.P., arts. 236, 237 y 238), y e) que no puede desconocerse que a la administración se le han asignado una serie de cometidos de naturaleza administrativa, que conllevan necesariamente la ejecución de la ley y de los actos que se dicten en desarrollo de ésta, y que constitucionalmente el control de la actividad de la administración corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal virtud, resulta racional asignar el control del cumplimiento de las normas con fuerza materia de ley y de los actos administrativos, a dicha jurisdicción.

Cabe destacar, en cuanto el parágrafo transitorio del artículo 3º, que su preceptiva regula una situación meramente temporal, pues tiende a remediar el problema derivado de la creación y puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos; ello hacía necesario que el legislador, en procura de hacer efectivo el derecho a ejercer las acciones de cumplimiento, determinara en forma provisional, que la competencia para conocer de dichas acciones en primera instancia, quedará radicada en cabeza de los tribunales administrativos, y la segunda en el Consejo de Estado.

No se vulnera el derecho de acceso a la justicia con la asignación de la competencia en los tribunales contencioso administrativos, porque aquél se garantiza en la medida en que las personas no tienen que acudir directa y personalmente ante los respectivos tribunales a ejercer su derecho a incoar la acción de cumplimiento, porque pueden remitir, previa autenticación ante juez o notario del lugar de su residencia, la respectiva demanda, según las reglas previstas para la presentación de la demanda en el Código Contencioso Administrativo, cuando el demandante no resida en la sede del tribunal.

El parágrafo del artículo 3º determinar que sólo habrá segunda instancia ante el Consejo de Estado, en aquellos casos en que se trate de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo, con lo cual se excluye la posibilidad de impugnar las decisiones de los tribunales administrativos, en tratándose de acciones de cumplimiento dirigidas a obtener el cumplimiento efectivo de normas aplicables con fuerza material de ley.

Según los términos del artículo 87, el objetivo de la acción de cumplimiento es el de asegurar la realización y ejecución tanto de la ley como de los actos administrativos que expidan las autoridades. La regulación tanto de las autoridades que son competentes para conocer de dicha acción, como el procedimiento para su trámite, corresponde al legislador. Dentro de este procedimiento naturalmente se comprende lo relativo a los recursos que pueden interponerse contra las sentencias que profieran las autoridades judiciales en primera instancia, conforme al artículo 31 constitucional, según el cual “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que establezca la ley”.

Si el legislador en la norma cuestionada ha instituido el recurso de impugnación en relación con las sentencias que recaen sobre acciones dirigidas al cumplimiento de actos administrativos, no encuentra la Sala una justificación objetiva, racional y razonable para que se hubiera excluido la posibilidad de dicho recurso respecto de las sentencias relativas a las acciones encaminadas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley.

No cabe duda, entonces, que la disposición impugnada viola el principio de igualdad, porque se está dando un tratamiento preferencial y privilegiado a aquellas personas que interpongan acciones para hacer efectivo el cumplimiento de actos administrativos, en cuanto se les concede la facultad de impugnar la sentencia de primera instancia, y en el cambio se les da un tratamiento diferente, desigual, discriminatorio y desproporcionado a quienes ejercen acciones de cumplimiento respecto de normas con fuerza material de ley, carente de toda justificación.

En razón de lo anterior, se declararán exequibles el artículo 1º, y el artículo 3º, salvo la expresión “tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo” a la cual alude el parágrafo de dicha norma, que se declarará inexequible.

Tercer cargo.

ART. 5º—Autoridad contra la cual se dirige la acción de cumplimiento.

Según el demandante, la expresión “autoridad administrativa” contenida en la norma acusada, vulnera el artículo 87 de la Carta Política, en la medida en que restringe la posibilidad de ejercer la acción de cumplimiento, pues se la consagra exclusivamente contra las autoridades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, cuando la intención del constituyente fue que la acción pudiese ser ejercida contra cualquier autoridad renuente a cumplir la ley o un acto administrativo, sin distinción alguna.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo acusado, la acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo.

No obstante la limitación que establece dicho precepto en cuanto a que sólo puede ser sujeto pasivo de la acción la autoridad administrativa, otras disposiciones de la ley al referirse a la autoridad respecto de la cual procede esta acción, permiten su ejercicio ante la autoridad pública en general, sin restringir su alcance.

En efecto, el artículo 1º en desarrollo del artículo 87 constitucional, al definir el objeto de la acción de cumplimiento, legitima a toda persona para acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, sin hacer distinción en cuanto a la autoridad legitimada por pasiva en el proceso, es decir, contra la cual se proceda ejercer la acción de cumplimiento.

Por su parte, el artículo 5º comienza con el siguiente título: “autoridad pública contra quien se dirige”. Se trata entonces, de una norma de carácter afirmativo, en el sentido de que procede contra este tipo de autoridad pública, pero no exclusivamente contra la administrativa, como lo dispone el contenido del artículo 5º, porque en la medida en que el constituyente no diferenció la autoridad contra la cual procede la acción, ni le impuso limitaciones a ello, mal puede el legislador hacerlo con violación de los derechos de las personas. Y es que, son las autoridades públicas en general, y no sólo las administrativas, a quienes les corresponde cumplir lo dispuesto en las leyes y en los actos administrativos; son ellas las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les imponen el cumplimiento de específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento de la ley. Y a ello hay que agregar, que los actos administrativos, generales o particulares, constituyen una forma de concreción de la ley y de ejecución de la misma, razón por la cual es deber de las autoridades públicas en general, asegurar su efectivo cumplimiento.

Adicionalmente, es preciso indicar que en forma directa, concreta y específica, el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que “la acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente ley”.

No ofrece duda a la Sala que, conforme a esta disposición, y a lo preceptuado en el ordenamiento superior, la acción de cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo procesal, a la autoridad renuente en general, en el cumplimiento de la ley o del acto administrativo.

En efecto, una interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas, conduce a que la acción de cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto de aquéllas que tienen la calidad de administrativa.

En consecuencia, teniendo en cuenta que la norma citada no excluye a ninguna autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el cual se dirige la pretensión correspondiente, la expresión “administrativa” contenida en el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 es contraría al ordenamiento constitucional (art. 87), razón por la cual se declarará inexequible, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Cuarto cargo.

Inciso segundo del artículo 2º. Competencia para resolver acciones de cumplimiento y limitación a la facultad del juez de interpretar las omisiones de las autoridades públicas.

Esta norma, en su inciso final, en cuanto establece como regla básica que la interpretación del no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo es evidente, se considera inconstitucional por limitar el ejercicio de la acción de cumplimiento, al señalarle a la autoridad judicial la manera como debe juzgar si existió o no la renuencia de la autoridad a cumplir la ley o el acto administrativo.

Como antes quedó expresado, el artículo 87 de la constitución consagra el derecho procesal abstracto de toda persona para acudir ante el juez en demanda del efectivo cumplimiento de una ley o un acto administrativo, que es omitido por la autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su ejecución o realización. Es de observar, que en este caso el particular se asimila a la autoridad, en cuanto tiene potestad de mando y puede en consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir que esto se cumpla.

Es condición para la prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo. Significa esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda incumplió o no el referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación sobre si existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se imponen a la autoridad, compete exclusivamente al juez dentro del ámbito de la autonomía e independencia funcionales de que está investido conforme a la constitución, razón por la cual no le es permitido al legislador injerir en una cuestión que es propia de la actividad de juzgar que corresponde al juez y que debe ejercer con completa autonomía e independencia (C.P., art. 228).

Avalar la norma en referencia implicaría ni más ni menos que el legislador mediante el señalamiento de unas reglas que condicionan el ejercicio de la labor o actividad de juzgamiento, invadiera la órbita de tales atribuciones que les corresponde a los jueces, lo cual está vedado con conforme a la preceptiva del numeral uno del artículo 136 de la constitución que prohibe al Congreso y a cada una de sus cámaras “inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.

Igualmente la norma acusada en cuando impone la anotada restricción al juez, condiciona y limita la actividad de juzgamiento de éste hasta el punto de que al analizar la situación de incumplimiento de la autoridad desatienda el principio de la prevalencia del derecho sustancial que adquiere especial relevancia constitucional por la necesidad de garantizar el derecho constitucional que tienen todas las personas a que se cumplan las leyes y los actos administrativos. La observancia estricta de dicho principio demanda que el juez tenga un amplio poder discrecional, aunque no arbitrario, para determinar en cada caso si existió o no el referido incumplimiento, mediante el análisis de la respectiva situación desde el punto de vista fáctico y jurídico.

De otra parte, entiende la Sala que el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento, en el sentido de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y que, además, éste resulte evidente.

La interpretación que el legislador hace de los textos constitucionales, únicamente, como es obvio, se reduce al campo de la propia legislación, por consiguiente, no puede invadir el ámbito propio de la regla diseñada por el constituyente. En estas circunstancias, no es admisible que el legislador haya establecido unos condicionamientos, que no se deducen del texto constitucional y que indudablemente restringen el ejercicio de la acción de cumplimiento y la autonomía de juzgamiento del juez.

En vista de las razones expuestas, se declarará la inexequibilidad del inciso final del artículo 2º de la ley.

Quinto cargo.

Parágrafo del artículo 9º. Acción de cumplimiento respecto de normas que establezcan gastos.

Sostienen los demandantes que la limitación que establece la ley a la acción de cumplimiento, consistente en su improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, viola el artículo 87 de la Carta que no distingue a este respecto entre leyes o actos administrativos que contemplen gastos y leyes y actos administrativos que no lo hacen.

En los antecedentes de la disposición constitucional se da cuenta del debate que sobre el particular se suscitó (Acta del 6 de mayo de 1991 de la Asamblea Nacional Constituyente). El texto, adoptado, sin embargo, expresamente no se refiere a la limitación introducida por el legislador. De la ausencia literal de restricciones aplicables a un enunciado constitucional, no se sigue siempre que la limitación de orden legal sea en todo caso inconstitucional, puesto que la misma puede resultar imperiosa a partir de una interpretación sistemática de la Constitución. En el campo de los derechos fundamentales, las restricciones o limitaciones que se originen en la ley, en principio no se rechazan, sino que su validez se hace depender de que las mismas no afecten su núcleo esencial y que, además, sean razonables y proporcionadas. De otra parte, existen reglas o prohibiciones constitucionales que no admiten restricción alguna por parte del legislador, como es el caso, entre otras, de la interdicción de la pena de muerte y la censura.

La Corte no encuentra que la constitución impida al legislador encargado de darle desarrollo procesal a la acción de cumplimiento, contemplar algunas restricciones que sean necesarias para tipificarlas de manera adecuada de suerte que responda a la concepción que surge de aquélla.

Es evidente que si el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada.

Las órdenes de gasto contenidas en la leyes, por si mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la Constitución Política, no puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente que gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P., art. 346).

Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que “inevitablemente” deban efectuarse por la administración, puesto que su carácter es el de constituir “autorizaciones máximas de gasto”. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.

En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo además, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura.

Por lo anterior, se declarará exequible el parágrafo del artículo 9º de la ley.

VI. Decisión

En razón a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 393 de 1997, “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, en cuanto no se configuró el vicio de procedimiento alegado.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º y el artículo 3º de la Ley 393 de 1997, salvo la expresión “tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo” a la cual alude el parágrafo de dicha disposición, que se declara INEXEQUIBLE.

3. Declarar INEXEQUIBLES el inciso final del artículo 2º y la expresión “administrativa” contenida en el artículo 5º de la Ley 393 de 1997.

4. Declarar EXEQUIBLE, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Vladimiro Naranjo Mesa, Presidente.—Antonio Barrera Carbonell— Eduardo Cifuentes Muñoz— Carlos Gaviria Díaz— José Gregorio Hernandez Galindo— Hernando Herrera Vergara— Carmenza Isaza Gómez— Alejandro Martínez Caballero— Fabio Morón Díaz.

Martha Victoria Sáchica Moncaleano. Secretaria general.

(1) Obra “La protección procesal de los derechos humanos”, Madrid, 1982. Págs 89 y 90.

(2) Black’s Law Dictionari, St. Pane, Minessota, 6ª. edición, 1991, página 663.

(3) Commentaries on the Law of England, vol 1, edición príncipe de 1765, 1769 por The University of Chicago Press, 1979, pág 72.

(4) Hector Fix Zamudio. El Derecho de la Constitución y su Fuerza Normativa. Página 340.

_______________________________