Sentencia C-158 de abril 29 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

LOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTÁN FACULTADOS PARA INTERPONERLA

EXTRACTOS:«El tenor literal de las normas acusadas es el siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado.

“Ley 393 de 1997

Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.

(...).

ART. 4º—Cualquier persona podrá ejercer la acción de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos de carácter general.

También podrán ejercitar la acción de cumplimiento de normas con fuerza de ley o acto administrativo de carácter general:

a) Los servidores públicos; en especial: el Procurador General de la Nación, los procuradores delegados, regionales y provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los personeros municipales, el Contralor General de la República, los contralores departamentales, distritales y municipales.

b) Las organizaciones sociales.

c) Las organizaciones no gubernamentales”.

Lo que se debate.

3. Lo que la demanda formula en contra del artículo 4º de la ley bajo examen, es que resulta contradictorio que los servidores públicos puedan ejercer la acción de cumplimiento, cuando justamente esta acción se dirige contra esos funcionarios. En otras palabras, la acción de cumplimiento se concibe como un medio de protección frente a los servidores públicos, por lo cual resulta ilógico que ellos sean titulares de la acción.

Titularidad de la acción de cumplimiento.

4. Planteado el anterior problema, debe la Corte precisar, a la luz de los textos constitucionales y de los principios que inspiraron al constituyente de 1991, si los servidores públicos tienen la titularidad para interponer la acción de cumplimiento.

5. La Constitución define a Colombia como un Estado social de derecho, a diferencia del Estado liberal clásico, no se limita a reconocer derechos a los individuos, sino que además funda su legitimidad, en la eficacia en la protección y otorgamiento efectivo de los mismos. Eso significa que los derechos fundamentales, así como también los económicos, sociales culturales, y los colectivos, no se miran como simples facultades o posibilidades a favor de los individuos, sino que son concebidos como beneficios que de manera imperativa deben ser otorgados a sus titulares. Por ello la Constitución que nos rige consagró la acción de tutela que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; y frente a los demás derechos, ya no de rango fundamental sino legal, instauró la acción de cumplimiento, que persigue la realización efectiva de esta clase de prerrogativas que tienen su origen en el desarrollo de la voluntad popular en el estado democrático. Por su parte, los derechos colectivos ven garantizada su realización mediante el ejercicio de las acciones colectivas o de grupo.

De esta manera, lo que se persigue con la acción de cumplimiento, no es otra cosa que la verificación real del querer del legislador. Pretende que lo que la voluntad popular estimó como justo o conveniente, se lleve a cabo, se realice externamente. Por ello se concibe como un mecanismo para hacer efectiva la ley y también los actos administrativos, en cuanto éstos son desarrollo y concreción de aquella.

6. A partir de este supuesto, cabe preguntarse si este objetivo, es decir el de que la voluntad del legislador se cumpla, sólo puede ser perseguido por los particulares. O si quienes ostentan la condición de servidores públicos también están legitimados para buscar esta finalidad a través del ejercicio de la acción que la Constitución previó para ello.

Para la Corte Constitucional resulta claro que los servidores públicos tienen un legítimo interés en el cumplimiento de la ley, interés que los faculta para interponer la referida acción. Y ello por varios motivos:

7. En primer lugar, una interpretación exegética de la norma constitucional contenida en el artículo 87 superior, no permite una conclusión diferente. En efecto, esta disposición literalmente expresa que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.” Y ya ha sentado la Corte que donde el constituyente no hizo restricciones, no le es dado al intérprete introducirlas. Así lo expreso, por ejemplo, cuando se declaró la inconstitucionalidad de la Ley 51 de 1975(1), relativa al ejercicio del periodismo, oportunidad en la que se explicó que por ser la libertad de opinión un derecho reconocido universalmente, no es dable al legislador introducir excepciones, limitando su ejercicio a cierto grupo de personas. Por lo tanto, si el constituyente legitimó a toda persona para el ejercicio de la acción de cumplimiento, no podía el legislador excluir a cierto grupo, el de los servidores públicos, sin desconocer la voluntad superior.

(1) Sentencia C-087/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

8. Esta interpretación exegética se ve apoyada por otra sistemática que toma pie en los principios que a nivel constitucional perfilan el ejercicio de la función pública. Justamente, los servidores públicos están llamados, en primer lugar entre los ciudadanos, a promover la observancia y cumplimiento de la ley y de los actos administrativos, toda vez que la propia Constitución señala, en el parágrafo de su artículo 2º, que “las autoridades de la República están instituidas para ...asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Deberes sociales que aunque se señalan por los mismos textos constitucionales, se concretan en su realización por las disposiciones contenidas en la ley y en los actos administrativos. Y el artículo 123 superior, que define quiénes son servidores públicos indicando que lo son los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, expresa en su parágrafo que “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad”; luego ellos son quienes por velar por los intereses públicos por expreso mandato de la Constitución, están llamados en primer lugar, al ejercicio de la acción que persigue la efectividad del principio de legalidad.

9. La necesidad del desempeño armónico de las funciones de las distintas ramas del poder público, encuentran garantía en la posibilidad reconocida a todos los servidores públicos de ejercer la acción de cumplimiento para lograr la efectividad de lo dispuesto por la ley o por los actos administrativos. En efecto, pregona la Constitución en su artículo 113 que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. Los servidores públicos, como mecanismo para hacer efectiva esta colaboración, cuando ella se ve impedida por la omisión en el cumplimiento de la ley o de los actos administrativos por parte de otra autoridad, tendrán a su disposición, como herramienta coercitiva, el ejercicio de la acción que regula la norma bajo examen. De esta manera ella se erige en garantía de efectividad en esta colaboración que prescribe el constituyente.

10. En un análisis comparativo tenemos que, respecto de la titularidad de la acción de inconstitucionalidad, la Constitución señala a los ciudadanos como los sujetos legitimados para incoarla. Y que la jurisprudencia constitucional tiene definido que la expresión “ciudadanos” no conoce restricciones, pudiendo interponer la acción incluso los propios magistrados de la Corte Constitucional. En este sentido, en la sentencia C-003 de 1993 (M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), se expresó lo siguiente:

“Son titulares de la acción pública de inconstitucionalidad las personas naturales nacionales que gozan de la ciudadanía. No existe ninguna clase de ciudadanos que no gocen de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los magistrados de la Corte Constitucional”.

Así, si los servidores públicos, incluso los magistrados de la propia Corte Constitucional, no se ven excluidos del ejercicio de una acción pública cuando el requisito de interposición consiste en ser ciudadano, no se ve por qué vayan a ser excluidos cuando el requerimiento es tan sólo el de ser persona.

11. Finalmente, la Corte debe aclarar que los servidores públicos pueden interponer la acción de cumplimiento tanto a nombre propio, es decir en su condición de personas naturales, como también en su condición de representantes legales de cualesquiera personas jurídicas, incluidas aquellas de derecho público cuya representación ellos ostenten en razón del cargo que ocupan.

A esta conclusión se llega a partir del hecho de que en el término “personas” quedan comprendidas tanto las naturales como las jurídicas. Estas últimas, sean de derecho público o de derecho privado, en su condición de personas, valga la redundancia, deben ser reconocidas como titulares de la acción. Por ello, aquellas entidades de derecho público que tienen personería jurídica, pueden interponer la acción de cumplimiento a través de los servidores públicos que sean sus representantes legales.

12. Una última hipótesis llama la atención de la Corte: aquella del servidor público que incumple lo ordenado en la ley o en un acto administrativo. Obviamente, por sustracción de materia, este será el único caso en el cual dicho servidor no será titular de la acción, pero únicamente frente a su propio incumplimiento, pues lo que procederá entonces no es la acción judicial sino la ejecución material del hecho omitido. Obviamente, en este caso nadie puede ser simultáneamente sujeto pasivo y activo de una misma acción judicial.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “los servidores públicos”, contenida en el literal a del artículo 4º de la Ley 393 de 1997.»

(Sentencia C-158 de abril 29 de 1998. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

(Nota: La presente Sentencia fue corregida en el párrafo contenido en el numeral 2º del capítulo VI de las consideraciones y en el numeral primero de la parte resolutiva por la Corte Constitucional mediante Auto 36 de 1998).

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