Sentencia C-160 de febrero 23 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente LAT-147

Magistrado Ponente:

Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Revisión oficiosa de la “Ley 502 del 18 de junio de 1999, por medio de la cual se aprueba el “tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana” concluido en Roma el 29 de noviembre de 1994”.

Santafé de Bogotá, febrero veintitrés de dos mil.

EXTRACTOS: «En cumplimiento de lo establecido en el artículo 241-10 de la Constitución Política, la secretaría jurídica de la Presidencia de la República hizo llegar a la Corte Constitucional el día 28 de junio de 1999, copia del texto de la “Ley 502 del 18 de junio de 1999, por medio de la cual se aprueba el “tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República italiana” concluido en Roma el 29 de noviembre de 1994”, con el fin de que se someta al estudio de constitucionalidad por parte de esta corporación.

(...).

II. Texto de la ley aprobatoria del tratado

“El Congreso de la República

DECRETA:

“Tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana”.

Premisas

El Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Italiana, quienes en adelante se denominarán las partes;

Manifestando su deseo de reforzar y profundizar las tradicionales relaciones de amistad y de cooperación existentes entre los dos países;

Reconociendo la coincidencia de intereses existentes entre las dos naciones y su estricta adhesión a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos y contenidos en la Carta de las Naciones Unidas y en otros instrumentos internacionales;

En el convencimiento de que el crecimiento económico de los países contribuirá a la estabilidad política y social, a reforzar las instituciones democráticas y a lograr un más alto nivel de vida;

Conocedores de la importancia que reviste la cooperación internacional al desarrollo del mundo contemporáneo y del papel que ella desempeña sobre las dos partes;

Teniendo en cuenta la presencia de una activa colectividad de origen italiano o de tal nacionalidad en Colombia cuya contribución en los diferentes aspectos del desarrollo constituye un impulso para incrementar las relaciones y los vínculos ítalo-colombianos;

Considerando que el ámbito institucional y el desarrollo de las relaciones entre Colombia y la Unión Europea permiten integrar y enriquecer los mecanismos de cooperación entre los dos países;

Invocando el contenido de los acuerdos internacionales estipulados en el sector de la cooperación y en particular el contenido del acuerdo de cooperación técnica y científica del 30 de marzo de 1971 y del acuerdo de cooperación económica, industrial y técnica del 6 de mayo de 1987;

Han acordado lo siguiente:

CAPÍTULO I

ART. 1º—Objetivos. “Las partes se ocuparán para reforzar la cooperación bilateral en el ámbito político, económico, técnico-científico, cultural y jurídico mediante las modalidades establecidas en el presente tratado general”.

CAPÍTULO II

Cooperación política

ART. 2º—Objetivos. “Para reforzar una mayor cooperación política las partes deciden realizar consultas políticas regulares a alto nivel sobre temas bilaterales e internacionales de interés recíproco, con particular referencia, entre los demás temas, al diálogo político entre la Unión Europea y la América Latina”.

CAPÍTULO III

Cooperación económica

ART. 3º—“Objetivos. “Con el fin de contribuir al desarrollo de las dos economías y de los respectivos niveles de vida, las partes adoptarán las medidas necesarias para consolidar las relaciones bilaterales sobre todo en materia de finanzas, de promoción del intercambio económico, de inversiones y de transferencia de tecnología”.

ART. 4º—“Cooperación financiera.

1. Con el propósito de favorecer el desarrollo de la cooperación entre los dos países, la parte italiana examinará la posibilidad de activar instrumentos adecuados y mecanismos financieros que faciliten la realización de proyectos considerados prioritarios por las dos partes.

2. La parte italiana prestará particular atención a las posibilidades de cofinanciar aquellos proyectos que se beneficien de recursos de organismos financieros internacionales o de terceros países”.

ART. 5º—“Promoción y protección de las inversiones.

1. Con el fin de facilitar el flujo de las inversiones, las partes se esmerarán en negociar instrumentos bilaterales adecuados, tales como un acuerdo para la promoción y protección de las inversiones y un acuerdo para evitar la doble imposición fiscal.

2. Para el propósito de una promoción de los flujos de inversión entre los dos países, Italia y Colombia se esmerarán también en participar en los eventuales programas recíprocos de reestructuración productiva e industrial”.

ART. 6º—“Promoción del intercambio económico bilateral. Las partes promoverán iniciativas de colaboración económica, tales como:

a) Misiones de empresarios;

b) Participación en ferias o exposiciones nacionales e internacionales;

c) Seminarios temáticos;

d) Investigaciones de mercado, y

e) Intercambios de información”.

ART. 7º—“Empresas mixtas. Con el objeto de ampliar los flujos bilaterales de inversión, ambas partes promoverán la creación en Colombia de empresas mixtas, augurando una mayor participación de capital y aportación tecnológica italianos en relación con programas de reestructuración productiva e industrial de tal país”.

ART. 8º—“Desarrollo de proyectos conjuntos. Proyectos interregionales.

1. Mediante prioridades establecidas de común acuerdo, las partes, se esmerarán en identificar —con el fin de su posible financiación— proyectos productivos (project financing) concentrados en la exportación total o parcial de la producción obtenida, a realizarse a través de la creación de empresas mixtas u otras formas de inversión.

2. Para los fines de concesión de créditos, las partes se comprometen a conferir una atención especial a los proyectos que utilicen cofinanciación por parte de organismos internacionales o de terceros países.

3. En tal contexto, las partes creen que debe darse importancia fundamental al desarrollo de proyectos interregionales en que estén implicados países de la Unión Europea y países del Grupo de Río. Italia se esmerará además en una mayor participación de la Unión Europea sobre todo en aquellos proyectos que refuercen los acuerdos de integración económica subregional de los que haga parte Colombia”.

ART. 9º—“Apoyo a la pequeña y media empresa.

1. Las partes concuerdan en cuanto a la oportunidad de promover una mayor colaboración entre las respectivas pequeñas y medianas empresas.

2. A tal fin las partes favorecerán esquemas de promoción y difusión de las informaciones necesarias también para la creación de pequeñas y medianas empresas con capital conjunto, dando relieve a los sectores más productivos, a la adquisición de tecnología avanzada y al potenciamiento de los programas de formación. A tal propósito, se confiará en la cooperación entre las instituciones que operan en el sector del desarrollo de la pequeña y media empresa de ambos países”.

CAPÍTULO IV

Propiedad intelectual

ART. 10.—“Objetivos.

1. Las partes reconocen que la protección de los derechos de propiedad intelectual es esencial para favorecer la cooperación económica, financiera e industrial y se ocuparán para asegurar su tutela en el respeto de los acuerdos internacionales en la materia.

2. Con negociaciones subsiguientes las partes fijarán los principios para la tutela de la propiedad intelectual para las actividades conjuntas de investigación previstas por programas, proyectos y actividades del presente tratado”.

CAPÍTULO V

Cooperación al desarrollo

ART. 11.—“Objetivos.

1. Las partes dan importancia fundamental a una valorización adecuada de los recursos humanos en sus planes, programas, proyectos y actividades de cooperación al desarrollo.

2. En el marco de acuerdos específicos, la parte italiana se esmerará en facilitar la participación de licenciados e investigadores colombianos en cursos de especialización y de perfeccionamiento indicados por instituciones académicas y científicas italianas.

3. Las partes colaborarán para contribuir a la elevación de la calidad de vida de la población colombiana y al aumento de la producción y de la productividad de la economía colombiana, consideradas fórmulas eficaces para la consolidación de la democracia y del desarrollo integrado.

4. Las partes apoyan el papel de los órganos no gubernamentales en la cooperación al desarrollo y solicitarán, en los casos en que parezca conveniente, su participación en la realización de proyectos específicos”.

CAPÍTULO VI

Cooperación técnica y científica

ART. 12.—“Objetivos. Las partes se comprometen a promover la cooperación técnica y científica a través del intercambio de científicos e investigadores, al reforzamiento de la colaboración entre las respectivas comunidades científicas, la transferencia de tecnología y otras formas de colaboración consideradas idóneas”.

ART. 13.—“Colaboración interregional. Las partes están acordes en cuanto a la importancia de poner en marcha programas de cooperación, también en coordinación con iniciativas de colaboración interregional que serán promovidas por la Unión Europea”.

ART. 14.—Salvaguarda ambiental. “Las partes apoyarán los proyectos de cooperación que apunten a la protección del ambiente entre organismos y centros de investigación de ambos países en el marco del empeño común a realizar los objetivos de la agenda 21. Particular atención se dedicará a las iniciativas operativas de programas nacionales sobre el uso racional de los propios recursos naturales en el contexto de la protección del ambiente y de la salvaguardia de los ecosistemas, teniendo en cuenta las estructuras para el intercambio de tecnologías relativas a la contaminación ambiental”.

CAPÍTULO VII

Cooperación cultural

ART. 15.—“Objetivos.

1. Las partes reafirmarán el deseo común de reforzar las relaciones culturales bilaterales en el marco de los acuerdos vigentes entre las mismas y en particular del acuerdo cultural del 30 de marzo de 1963.

2. Las dos partes tendrán especial cuidado en favorecer la difusión de la respectiva lengua y cultura en el territorio de la otra parte, la colaboración en la instrucción y la promoción de eventos culturales y artísticos de una parte en el territorio de la otra, también a través de la renovación de protocolos de actuación plurienal.

CAPÍTULO VIII

Cooperación en materia social

ART. 16.—“Objetivos. Las partes afirman su deseo de mejorar la tutela de los derechos de los propios ciudadanos residentes en el territorio de la otra parte y para tal fin se consultarán con el espíritu de cooperación para resolver cualquier cuestión de naturaleza social que pueda concernir a los ciudadanos italianos o a los ciudadanos colombianos legalmente residentes en el territorio de la otra parte”.

CAPÍTULO IX

Cooperación en material judicial

ART. 17.—“Convenios bilaterales y multilaterales. Con el propósito de ampliar la recíproca colaboración, las partes examinarán la posibilidad de estipular tratados y acuerdos bilaterales o de adherir a convenios multilaterales en materia judicial”.

ART. 18.—“Tutela de menores. Las partes concuerdan en cuanto a la necesidad de estudiar y de actuar toda posible forma de colaboración, también a través de la estipulación de apropiados acuerdos en materia de tutela de los menores, teniendo en cuenta particularmente a los que tienen doble nacionalidad, a los hijos de matrimonios mixtos, separados o divorciados y a los que están en estado de adopción”.

CAPÍTULO X

Lucha contra el narcotráfico, la toxicodependencia, el lavado de dinero proveniente de actividades ilícitas y el tráfico de armas

ART. 19.—“Marco jurídico.

1. La cooperación bilateral en materia de lucha contra el narcotráfico y contra la toxicodependencia se enmarcará en el ámbito de los acuerdos y de los convenios a los que han adherido las partes incluidos los instrumentos regionales sobre la materia y en modo particular el convenio contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas firmado en Viena el 20 de diciembre de 1988.

2. Las partes colaborarán en la lucha contra todas las fases del narcotráfico y de la toxicodependencia y particularmente en relación con:

— La producción, oferta, consumo, demanda y tráfico ilícito de estupefacientes y de sustancias sicotrópicas.

— La prevención del abuso de estupefacientes y de sustancias sicotrópicas.

— El tratamiento y la rehabilitación de los toxicodependientes”.

ART. 20.—“Control del lavado. Las partes se comprometen a adoptar las medidas necesarias en la lucha contra el lavado de dinero proveniente del tráfico ilícito de estupefacientes y de las actividades conexas”.

ART. 21.—“Prevención, represión y control del crimen. Las partes se comprometen a emprender iniciativas conjuntas con el fin de prevenir, controlar y reprimir el crimen en todas sus formas, y en particular a combatirlo mediante medidas de secuestro y confiscación de los ingresos derivados del crimen”.

ART. 22.—“Control del tráfico de armas, municiones y explosivos. Las partes se comprometen a garantizar colaboración mutua con el propósito de desarrollar instrumentos internacionales que permitan un control eficaz del tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos”.

CAPÍTULO XI

Mecanismos de consulta

ART. 23. —“Comité de coordinación.

1. Las partes acuerdan constituir el comité de coordinación Colombia-Italia que será el órgano en el que se discutirán las líneas generales de cooperación bilateral, además de todas las otras acciones específicas de cooperación. El comité tendrá, entre otras, las siguientes funciones:

a) Identificar, proponer, promover y verificar el desarrollo de las iniciativas de interés recíproco, y

b) Controlar y evaluar el estado de ejecución del presente tratado general.

2. A través de tal mecanismo de consulta las partes intercambiarán, además, información en cuanto se refiere a las normas respectivas sobre temas objeto del presente tratado.

3. Tal comité coordinado por los respectivos ministerios de relaciones exteriores, estará compuesto por las respectivas autoridades competentes y se reunirá alternativamente en los dos países en fechas acordadas por vía diplomática”.

ART. 24. —“Relaciones con otras comisiones.

1. Con el fin de establecer una coordinación orgánica y una correcta supervisión de la colaboración entre los dos países, las comisiones mixtas y los órganos previstos por acuerdos vigentes tendrán funciones decisorias sectoriales según modalidades indicadas por el comité de coordinación de que habla el presente tratado general.

2. La comisión mixta prevista por el acuerdo cultural firmado en Roma el 30 de marzo de 1963 continuará siendo regulada en forma autónoma”.

ART. 25.—“Consultas sectoriales. Las partes, mediante procedimientos que han de acordarse entre las respectivas autoridades competentes, emprenderán consultas sobre las problemáticas —aún de naturaleza técnica— concernientes a los sectores de cooperación regulados por el presente tratado”.

CAPÍTULO XII

Disposiciones generales

ART. 26.—“Consultas de alto nivel. Con el fin de coordinar y estimular al más alto nivel político las actividades y la realización del presente tratado general de cooperación, se tendrán consultas periódicas entre los ministros de relaciones exteriores de la República de Colombia y de la República Italiana o entre sus respectivos delegados”.

ART. 27.—“Instrumentos y medios para la realización de la cooperación.

1. En relación con la aplicación del presente tratado general, cada una de las partes contratantes podrá formular propuestas tendientes a ampliar el ámbito de la recíproca colaboración.

2. Igualmente las partes contratantes podrán extender el alcance del presente tratado general con el fin de incrementar el grado de cooperación integrándolo con nuevos acuerdos relativos a sectores específicos de actividad, teniendo en consideración la experiencia adquirida durante su ejecución.

3. En el ámbito de los proyectos de cooperación al desarrollo, la parte colombiana se compromete a conceder a los expertos de la parte italiana el mismo tratamiento acordado a los del “Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo”. Del mismo modo, la parte colombiana concederá las facilidades conexas con la transferencia de bienes y equipos de propiedad de los expertos o pertinentes a proyectos de cooperación técnica, incluidas las exenciones fiscales relativas”.

ART. 28.—“Relaciones con otros acuerdos.

1. Las disposiciones de los tratados y acuerdos en vigor entre las partes continuarán aplicándose siempre que sean compatibles con las del presente tratado general.

2. El presente tratado no perjudica las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a la Unión Europea. Las disposiciones del presente tratado no podrán, en consecuencia, de ningún modo ser invocadas o interpretadas como que interfieran las obligaciones que derivan del tratado de la Unión Europea ni de los acuerdos entre Colombia y la Comunidad Europea.

3. Las disposiciones del presente tratado no perjudican las obligaciones derivadas a las partes por acuerdos internaciones de los cuales ellas sean parte, o por disposiciones de derecho internacional de orden general”.

ART. 29.—“Vigencia y término.

El presente tratado entra en vigencia el primer día del mes siguiente a la fecha en la cual las partes hayan notificado por vía diplomática el perfeccionamiento de los procedimientos jurídicos necesarios para el efecto. El tratado tendrá una vigencia de cuatro años y será renovado tácitamente por períodos de igual duración a menos que una de las partes notifique a la otra el propio deseo de rescindir, con seis meses de anticipación con respecto a la fecha de vencimiento de este último.

En fe de lo cual las dos partes, debidamente autorizadas por los respectivos gobiernos, han firmado el presente tratado.

Concluido en Roma el día 29 de noviembre de 1994 en dos ejemplares originales, en idiomas español e italiano, ambos textos dando fe igualmente.

Por el Gobierno de la República de Colombia,

Por el Gobierno de la República Italiana”

(...).

IV. Consideraciones de la Corte

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del tratado de la referencia, así como de su ley aprobatoria, de conformidad con lo prescrito por los artículos 24 numeral 10 de la Constitución Política y 44 del Decreto 2067 de 1991.

2. La revisión formal del “tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana”, concluido en Roma el 29 de noviembre de 1994.

2.1. La remisión de la ley aprobatoria y del tratado por parte del Gobierno Nacional

La Ley 502 de 1999, por medio de la cual se aprobó el tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana, concluido en Roma el 29 de noviembre de 1994, fue remitida a esta corporación por parte del secretario jurídico del departamento administrativo de la Presidencia de la República el 28 de junio de 1999, es decir, dentro del término de seis días que prevé el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, por cuanto la ley fue sancionada el 18 de junio de 1999.

2.2. La negociación y la celebración del tratado

De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esa corporación el deber constitucional de revisar los tratados internacionales, así como las leyes por medio de las cuales se incorporan en el ordenamiento jurídico interno, incluye el examen de las facultades del representante del Estado colombiano para negociar, adoptar el articulado y autenticar el instrumento internacional respectivo, de conformidad con el artículo 7.1 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados, de 1969.

Como es lógico, en los tratados bilaterales, las etapas de adopción del articulado y de autenticación del mismo se funden en una sola, en la autenticación, por la cual la revisión de las facultades del representante del Estado que hace esta corporación se centrará en ésta.

De conformidad con el artículo 7º de la mencionada Convención de Viena de 1969, se considera que una persona tiene la representación de un estado para aprobar el texto de un tratado y autenticarlo así: a) presenta adecuados plenos poderes; b) se deduce de la práctica del Estado, o de otras circunstancias, que es su intención considerar a esta persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes, o si; c) se deduce de las funciones de la persona, como el jefe de Estado, jefe de gobierno o ministro de Relaciones Exteriores. Constatada la ocurrencia de alguna de estas circunstancias, debe entonces considerarse cumplido el requisito de verificar las facultades del representante del Estado para efectos de adoptar y autenticarse el texto de un tratado bilateral como el presente.

La jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores (E) entregó a esta corporación copia de los plenos poderes que otorgó el entonces Presidente de la República Ernesto Samper Pizano, el 17 de noviembre de 1994, al vicepresidente de la República de aquel momento, Humberto de la Calle Lombana, para autenticar el “Convenio General de Cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana”. En consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 189-2 de la Carta Política, en concordancia con el literal a) del numeral 1º del artículo 7º de la Convención de Viena (aprobada mediante Ley 32 de 1985). la Corte Constitucional concluye que Humberto de la Calle Lombana tenía plenos poderes bajo reserva de ratificación y por consiguiente, estaba facultado para autenticar el texto del tratado que se estudia.

2.3. Trámite realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 247 de 1995

De acuerdo con el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República, en su carácter de Jefe de Estado, está encargado de dirigir las relaciones internacionales, lo que incluye la facultad de celebrar tratados con otros sujetos de derecho internacional que, para comprometer la responsabilidad internacional del Estado, deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República. Esto conduce a que el procedimiento de celebración de este tipo de convenios internacionales se inscriba dentro del procedimiento que la doctrina ha denominado de tracto largo, de doble tracto o solemne.

El procedimiento de expedición de las leyes aprobatorias de tratados internacionales es el mismo que el de las leyes ordinarias, pues la Constitución no previó un trámite especial para ellas, salvo la particularidad de que deben iniciar su trámite en el Senado de la República, según lo establece el inciso final del artículo 154 de la Carta.

Según se puede verificar, de las pruebas que obran en el expediente, el trámite que se surtió en el Congreso de la República para la expedición de la Ley 502 de 1999 fue el siguiente:

1. El 30 de julio de 1997, el Gobierno Nacional a través de su ministra de Relaciones Exteriores, María Emma Mejía, ratificó ante la secretaría general del Senado de la República el proyecto de ley aprobatoria del convenio, con el fin de que se le diera primer debate en el Senado de la República.

2. El proyecto de ley contentivo del texto definitivo del convenio fue radicado bajo el número 23 de 1997 Senado, y publicado en la Gaceta del Congreso 305 del año VI del día jueves 31 de julio de 1997.

3. En la Gaceta del Congreso 479, año VI, del 14 de noviembre de 1997, fue publicada la ponencia para primer debate en el Senado, del Proyecto de Ley 23 de 1999.

4. Según informe dado por el secretario general de la Comisión Segunda del Senado, el 3 de diciembre de 1997, en sesión de dicha comisión y con quórum de nueve senadores, fue discutido y aprobado por unanimidad el proyecto.

5. En la Gaceta del Congreso 528, año VI del 12 de diciembre de 1997, fue publicada la ponencia para segundo debate en el Senado.

6. Según informe dado a esta corporación por el secretario general del Senado de la República, en sesión plenaria celebrada por dicha corporación el día 16 de diciembre de 1997, se aprobó el proyecto en cuestión con un quórum de 96 senadores, de los cuales hubo 95 votos a favor y uno en contra, según consta en la Gaceta del Congreso 554, año VI, del 23 de diciembre de 1997. Con esto se concluye, de conformidad con las reglas constitucionales, el procedimiento de aprobación de la Ley 502 de 1999 en el Senado.

7. En cuanto al trámite legislativo en la Cámara de Representantes, consta dentro del expediente, que en la Gaceta del Congreso 110, año VII del 3 de julio de 1997, fue publicada la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 169 de 1997 en Cámara.

8. No habiéndose podido dar trámite al primer debate, dentro de la primera legislatura, éste fue postergado para la siguiente.

9. En la Gaceta del Congreso 194, año VII del 22 de septiembre de 1998, fue publicada nuevamente la ponencia para primer debate al proyecto de ley en cámara.

10. Según consta en certificación expedida por el secretario general de esa corporación y aportada al expediente, en sesión del 7 de octubre de 1998, existiendo el quórum legal y constitucional, el proyecto de Ley 169 fue discutido y aprobado en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, mediante el voto unánime de los 16 representantes que se encontraban presentes.

11. En la Gaceta del Congreso 18, año VIII, del 18 de marzo de 1999, fue publicada la ponencia para segundo debate al proyecto de ley en sesión plenaria de la Cámara.

12. La Cámara de Representantes, en sesión plenaria celebrada el 13 de abril de 1999, aprobó mediante el voto unánime de 137 representantes el Proyecto de Ley 169 de 1997, según consta en el expediente, mediante certificación expedida por el secretario general de esa corporación.

13. El 18 de junio de 1999, se le impartió sanción presidencial al proyecto de ley.

De conformidad con lo expuesto, encuentra la Corte que la Ley 502 de junio 18 de 1999, cumple con todos los requisitos impuestos por la Carta Política para la expedición de leyes aprobatorias de tratados internacionales, por lo cual esta corporación habrá de declarar su exequibilidad desde el punto de vista formal.

3. La revisión del convenio desde el punto de vista material

3.1. El tratado, sus normas y el tipo de análisis utilizado

El presente tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana, por la formulación de sus normas, se enmarca dentro de lo que la doctrina ha denominado como acuerdos marco o generales, que definen los principios dentro de los cuales se han de inscribir ciertos aspectos de las relaciones bilaterales de las partes o cuál ha de ser éste, dentro de determinados foros internacionales. Los tratados marco, como el presente, no tienen como objetivo establecer obligaciones precisas que las partes deban ejecutar directamente, sino que, por el contrario, sirven para poner de manifiesto sus intereses comunes con mayor o menor precisión. De tal modo, una vez constatado un acuerdo sobre algunos propósitos generales, los acuerdos marco sirven como plataformas de acción para negociar asuntos específicos que serán objeto de tratados posteriores. Esta estrategia de creación de derecho internacional, extendida por medio de tratados bilaterales tanto como multilaterales, es de aplicación corriente en las relaciones interestatales, pues facilita la negociación de los diversos temas de las agendas internacionales de los estados, mediante un sólo instrumento jurídico.

Como ya se dijo, los acuerdos marco, en general, no contienen obligaciones específicas que deben ejecutarse directamente dentro de los respectivos territorios. El tratado objeto de análisis no es la excepción, pues omite fórmulas que puedan comprometer la responsabilidad internacional del Estado. Por el contrario, en general, sus normas se enmarcan dentro de lo que se conoce como “soft law” o derecho blando, caracterizado por utilizar verbos no imperativos o complementos directos ambiguos dentro de sus estructuras garamaticales.

Por ello, para adecuar el tipo de análisis al texto, el examen de constitucionalidad sobre el presente tratado más que hacer un análisis detallado y literal, se ha de concentrar en los fines de las diversas normas, así como en los mecanismos previstos para lograrlos. Sin embargo, se harán las precisiones relevantes respecto del significado y contenido de algunos de los términos empleados en su redacción, para asegurar que los convenios que se adopten con base en este tratado general, se adecuen a la Constitución Nacional.

3.2. Estructura y análisis de contenido del tratado

El tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana está compuesto por doce capítulos. Los diez primeros particularizan sobre las áreas temáticas de cooperación binacional, y los dos últimos definen los mecanismos a través de los cuales las partes van a poner en funcionamiento la consulta, coordinación, proyección y seguimiento del tratado. Así mismo, en estos dos últimos capítulos se determina la forma como se debe interpretar el presente tratado, en relación con las demás obligaciones internacionales que las partes hayan contraído previamente.

El capítulo I, artículo 1º, establece el objetivo general del tratado y determina que a través de éste, “las partes se ocuparán para reforzar la cooperación en el ámbito político, económico, técnico-científico, cultural y jurídico”. Posteriormente, detalla la forma como se va a llevar a cabo la cooperación en cada uno de los aspectos anteriormente enunciados.

En cuanto a la cooperación política, el capítulo II, artículo 2º, establece el mecanismo de consultas regulares de alto nivel, dándole particular importancia al diálogo interregional entre la Unión Europea y América Latina. Por un lado, al establecer mecanismos para facilitar la cooperación política internacional, la norma está llevando a cabo el objetivo de la integración de Colombia dentro del contexto internacional, teniendo en cuenta para ello criterios de reciprocidad. Por el otro, el énfasis en el caracteres interregional del diálogo político promueve la integración de nuestro país con el resto de América Latina y sirve para potenciar el liderazgo colombiano en el proceso, al facilitar espacios de concertación política permanente y de alto nivel, al interior de la Unión Europea. Con ello, lejos de contradecir la Constitución, el presente tratado contribuye a realizar el objetivo de la integración internacional y latinoamericana y, por lo tanto, se enmarca dentro del artículo 9º de la Carta.

El capítulo III trata sobre la cooperación económica. En el artículo 3º se establecen los objetivos de dicha cooperación y, entre ellos, el desarrollo económico. A éste se le da una finalidad concreta, la de aumentar los respectivos niveles de vida. A su vez, se enuncian algunas de las áreas de la economía en las cuales “las partes adoptarán las medidas necesarias para consolidar las relaciones bilaterales”, que son tratadas específicamente en los artículos 4º a 14.

En el artículo 4º, la parte italiana se compromete a estudiar la posibilidad de activar instrumentos y mecanismos financieros adecuados para el desarrollo de programas que tengan un interés prioritario para las partes, particularmente, aquellos que ya hayan obtenido financiación por parte de los organismos financieros internacionales o de otros estados. Esta norma es un instrumento jurídico que posibilita la institucionalización de la ayuda económica internacional hacia Colombia dentro del ordenamiento interno italiano, en momentos en los cuales nuestro país siente la necesidad de reactivar económicamente determinadas partes del territorio nacional que, por efectos de la violencia o de la prolongada marginación de los centros de desarrollo, se encuentra deprimidos socialmente. En tal medida, contribuye a efectuar los fines esenciales del Estado, como la promoción de la prosperidad general y el aseguramiento de la paz a través de un orden social y económico justo (C.P., art. 2º).

El artículo 5º, concreta dos mecanismos para permitir el “flujo de las inversiones”. El primero de ellos, establece que las partes “se esmerarán en negociar instrumentos bilaterales adecuados” para proteger las respectivas inversiones y evitar la doble tributación; el segundo, utilizando los mismos términos, dice que se esmerarán en participar en programas de reestructuración productiva e industrial. El primero de tales mecanismos, más que imponer obligaciones concretas a las partes, constituye una declaración de su voluntad para llevar a cabo acuerdos posteriores sobre los temas en cuestión, poniendo de presente la importancia que tienen para promover la inversión extranjera.

La intención de suscribir de tratados tendientes a proteger las inversiones está totalmente de acuerdo con la Constitución Nacional, pues ésta garantiza la propiedad privada e impone al Estado el deber de protegerla. Cabe resaltar además, que mediante Acto Legislativo 01 de 1999, reformatorio del artículo 58 de la Constitución, se eliminaron sus dos incisos finales, que permitían al legislador determinar los casos en que era posible la expropiación por vía administrativa sin indemnización y que hacían incontrovertibles judicialmente las razones de equidad y los motivos de utilidad pública tenidos en cuenta por el legislador. De este modo, se establecieron garantías aún mayores para el derecho de propiedad en nuestro ordenamiento constitucional, pues de conformidad con su nueva redacción, el artículo 58 de la Constitución no permiten, en ningún caso, la expropiación sin indemnización. Sin embargo, debe también recordarse, en el desarrollo de las negociaciones posteriores de los tratados en cuestión, que la protección de tal derecho encuentra un límite, determinado por su doble carácter: el de derecho subjetivo, y el de ser una función social que implica obligaciones.

En cuanto a la posibilidad de suscribir convenios para evitar la doble tributación, esta Corte encuentra se trata de un interés plausible, que busca garantizar los principios de realidad y equidad en materia tributaria. Sin embargo, al negociarse tales tratados, debe tenerse en cuenta también el principio de reciprocidad, sobre todo en la distribución de las cargas fiscales y en la determinación del lugar donde ocurre el hecho generador de los diversos gravámenes.

En los artículos 6º, 7º y 8º, las partes en el tratado manifiestan la necesidad de reforzar el intercambio comercial bilateral y, para ello, diseñan diversas estrategias. La primera de ellas es la promoción de seminarios, ferias, investigaciones de mercado y otros mecanismos semejantes. La segunda es la promoción de empresas mixtas, en las cuales se “augura” una mayor participación de capital y tecnología italianas. La tercera, es la identificación de proyectos productivos para su eventual financiación, en los cuales se le dará mayor importancia a aquellos en los que estén implicados países de la Unión Europea y del Grupo de Río.

Del mismo modo que respecto de las formas de cooperación política establecidas en el presente convenio, la Corte encuentra que tales mecanismos de cooperación económica se avienen completamente a los objetivos que la Constitución le asigna a las relaciones internacionales de promover una inserción de Colombia en el ámbito económico internacional, conveniente para el Estado y para sus habitantes. Igualmente, el énfasis en la integración interregional, promueve la unidad latinoamericana, la cual también se encuentra dentro de las finalidades que la Carta le asigna a las relaciones internacionales (C.P., art. 9º).

En el artículo 9º, las partes convienen en cuanto a la oportunidad de promover la cooperación de sus respectivas pequeñas y medianas empresas. Para ello, confiarán en sus respectivas instituciones, la labor de promocionar y difundir la información necesaria para la creación de empresas con capital conjunto. En particular, estas instituciones fomentarán la creación de dichas empresas en los sectores más productivos de la economía, la adquisición de nuevas tecnologías y la capacitación del capital humano.

En el capítulo IV, artículo 10, se plantean los objetivos de las partes respecto de la propiedad intelectual. En tal sentido, reconocen la relación que tiene ésta con la cooperación económica, financiera e industrial y se comprometen a asegurarla, haciendo cumplir los tratados internacionales sobre la materia. De igual modo, establecen las partes, que, mediante negociaciones subsiguientes, fijarán los principios que orientarán la protección de la propiedad intelectual en lo referente a las actividades de investigación, que resulten de los programas, proyectos y actividades de investigación, previstas en el tratado. Esta norma, al reiterar el compromiso de las partes con los instrumentos internacionales sobre los llamados “derechos de autor”, se aviene perfectamente a nuestro ordenamiento constitucional, que en su artículo 61 dispone que “el Estado protegerá la propiedad intelectual por el tiempo y mediante las formalidades que establezca la ley” y refuerza la necesidad de que las partes cumplan las precisas obligaciones internacionales que en materia de propiedad intelectual, han sido adquiridas previamente por ellas, y que, por tanto, forman parte de sus respectivos ordenamientos internos.

El capítulo V, artículo 11, define los objetivos de la llamada “cooperación al desarrollo”. En dicha norma las partes ponen de relieve la importancia que para sus planes de cooperación tienen el desarrollo y capacitación humanas, para lo cual Italia se “esmerará” en la darle a licenciados e investigadores colombianos la oportunidad de acudir a cursos de especialización en sus programas académicos y científicos. A su vez, reiteran que tal colaboración se llevará a cabo con el fin de aumentar la calidad de vida de los colombianos y la productividad de su economía, con lo cual consideran estar colaborando a la democracia y al desarrollo integrado. Finalmente reconocen el papel de los “órganos no gubernamentales” en la cooperación al desarrollo y por lo tanto, manifiestan que acudirán a ellos para la realización de proyectos específicos, cuando lo necesiten.

Al declarar la intención de darle a licenciados e investigadores colombianos la oportunidad de especializarse en instituciones académicas y científicas de Italia, la presente norma está contribuyendo a promover el acceso al conocimiento, a la ciencia y a la técnica, así como a los demás bienes y valores de la cultura y, en tal medida, está facilitando la realización de los postulados del artículo 67 constitucional. Lo anterior es aun más cierto si se tiene en cuenta con ello se está promocionando la investigación, mediante la capacitación de investigadores nacionales, con lo cual contribuye a externalizar la función social que nuestro ordenamiento le asigna a la educación.

En el capítulo VI, artículos 12, 13 y 14, las partes se comprometen a promover la colaboración entre las respectivas comunidades científicas y técnicas a través de la transferencia de tecnología y del intercambio de personal científico, dándole particular importancia a las iniciativas de colaboración interregional propuestas por la Unión Europea. De igual manera, se comprometen a apoyar aquellos proyectos que tiendan a proteger el medio ambiente dentro del marco de los objetivos de la agenda 21, dándole particular importancia a aquellos que se refieran al uso racional de los recursos naturales y a la salvaguarda de los ecosistemas.

En este capítulo las partes manifiestan el compromiso que sienten con la vocación ecológica del desarrollo tecnológico y de la educación, dentro de un marco de desarrollo sostenible. Este carácter particular que el tratado le imprime al intercambio de tecnología desarrolla la dimensión ecológica de las relaciones internacionales, de conformidad con el artículo 226 de la Constitución y coadyuva en el deber estatal de fomentar la educación para proteger la diversidad e integridad del medio ambiente, consagrado en el artículo 79.

Siguiendo el mismo esquema del anterior, el capítulo VII del tratado reafirma la intención de las partes de cumplir con los convenios suscritos previamente por ellas en materia de cooperación cultural, particularizando respecto del Acuerdo Cultural del 30 de marzo de 1963. Adicionalmente, se establece que cada una tendrá especial cuidado de difundir su respectiva lengua y cultura en el territorio de la otra parte, entre otras, a través la renovación de protocolos plurieniales. Tal norma permite desarrollar el cometido estatal de difusión de la cultura como fundamento de la nacionalidad, contemplado en el artículo 70 de la Constitución.

En el capítulo VIII, artículo 16, que trata la cooperación en materia social, se afirma el deseo de las partes de proveer una mejor “tutela de los derechos de los propios ciudadanos residentes en el territorio de la otra parte”. Para ello, dice la norma, “se consultarán con el espíritu de cooperación para resolver cualquier cuestión de naturaleza social” que concierna a los respectivos ciudadanos que residan legalmente en el territorio de la otra parte. Esta norma establece el mecanismo de consulta, como medio para facilitar la protección diplomática y reafirma la regla fijada por la Corte Internacional de Justicia, que dictaminó que las partes pueden agotar todos los mecanismos de resolución pacífica de conflictos, para solucionar las controversias que se originen en el ejercicio de dicha protección (1) . De este modo, crea un mecanismo que facilita el ejercicio de la protección que el Estado puede brindar a los ciudadanos colombianos, pues institucionaliza el diálogo internacional para tales efectos y con ello, contribuye a la consecución del fin estatal de garantizar los derechos de los ciudadanos (C.P., art. 2º).

(1) Corte internacional de justicia, opinión consultiva del 11 de abril de 1949, asunto de los daños sufridos al servicio de la Naciones Unidas.

En el capítulo IX del tratado se establece que las partes colaborarán en materia judicial, que se le prestará particular atención a la tutela de los menores y, entre éstos, a aquellos que se encuentren en situaciones familiares especiales. En el capítulo X, artículos 19, 20, 21 y 22, se determinan las áreas específicas en las cuales dichas partes colaborarán en la lucha contra el narcotráfico, la farmacodependencia, el lavado de dinero proveniente de actividades ilícitas y el tráfico de armas, municiones y explosivos. En tal sentido, las partes reiteran sus compromisos internacionales adquiridos con anterioridad, particularmente aquellos que convinieron al suscribir el convenio contra el tráfico ilícito de estupefacientes y substancias sicotrópicas, firmado en Viena el 20 de diciembre de 1988 y se comprometen a garantizar la colaboración mutua para luchar contra el tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos.

Estas normas, que pretenden garantizar los derechos de los menores, aumentar la eficacia de las respectivas administraciones de justicia y la lucha contra el delito, son constitucionales, pues contribuyen a garantizar los derechos de los individuos y a lograr el cumplimiento de los fines del Estado.

Sin embargo, debe esta Corte resaltar el hecho de que el artículo 21 del tratado dice:

“Las partes se comprometen a emprender iniciativas conjuntas con el fin de prevenir, controlar y reprimir el crimen en todas sus formas, y en particular a combatirlo mediante medidas de secuestro y confiscación de los ingresos derivados del crimen”.

Una interpretación exegética del término “confiscación”, al encontrarse ésta figura expresamente prohibida por el artículo 34 de la Constitución, llevaría necesariamente a declarar la inconstitucionalidad de la totalidad del convenio, pues, lógicamente, los tratados bilaterales no admiten reservas. En efecto, una reserva a un tratado bilateral constituiría un desacuerdo entre las dos partes que llevaría a que éste se tuviera que negociar nuevamente. Sin embargo, aun cuando este tipo de tratados, por su misma naturaleza, no admiten reservas, es posible que las partes, al perfeccionarlo, emitan declaraciones interpretativas respecto de algunas de sus normas. Estas, en la medida en que sean admitidas por la otra parte, constituyen reglas generales de interpretación del instrumento internacional, conforme lo establece el literal c) del numeral 1º del artículo 31 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969.

Por ello, de acuerdo con las normas sobre el derecho de los tratados, es posible darle un sentido especial a la palabra confiscación, que sea compatible con nuestro ordenamiento constitucional. Este sentido está determinado por el inciso del artículo 34 de la Carta, que establece:

“No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos, en perjuicio del tesoro público con grave deterioro de la moral social”.

Por tanto, el término “confiscación”, utilizado en el presente tratado, no puede entenderse como una acción arbitraria tendiente a privar al titular de un derecho obtenido con arreglo a las leyes, sino, como un procedimiento que, mediante el lleno de las garantías constitucionales y legales, concluye, a través de una sentencia judicial, en que el dominio sobre los bienes objeto del proceso se debe extinguir, dado el vicio que tiene desde su origen.

Al respecto, esta corporación precisó:

“Pero, además —lo que es relevante en este análisis—, la expropiación supone el reconocimiento que hace el Estado de que el afectado es titular de un derecho y justamente por eso, salvo el caso de las razones de equidad declaradas por el Congreso, la Carta exige su resarcimiento, mientras que, en el caso de extinción del dominio en la forma consagrada por el inciso 2º del artículo 34 constitucional, el supuesto primordial de la indemnización desaparece, dado el vicio original que empaña el dominio, hasta el punto de provocar que el Estado lo declare extinguido desde siempre.

“En cuanto a la confiscación, rechazada en nuestro ordenamiento, tampoco se confunde con la figura objeto de estudio, pues si bien no ocasiona indemnización ni compensación alguna, así ocurre por tratarse de una sanción típicamente penal, y no del específico objeto patrimonial que caracteriza a la extinción del dominio. Esta, tal como en la citada providencia se puso de presente, tiene varias expresiones —una de las cuales es la prevista en el artículo 34-2 de la Carta, desarrollado mediante la ley demandada— y se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho establecidos por el Constituyente o el legislador.” (Sent. C-373/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Adicionalmente, una lectura sistemática, del tratado muestra que éste permite llevar a cabo tal interpretación, como quiera que, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 27, ninguna de sus disposiciones va en detrimento de las obligaciones provenientes de tratados en los cuales Colombia o Italia sean parte, ni de normas de derecho internacional general. El mencionado numeral dice:

“Artículo 27

Instrumentos y medios para la realización de la cooperación.

3. Las disposiciones del presente tratado no perjudican las obligaciones derivadas a las partes por acuerdos internacionales de los cuales ellas sean parte, o por disposiciones de derecho internacional de orden general”.

Pues bien, de acuerdo con normas internacionales, tanto americanas, como generales, y que son vinculantes para nuestro país, éste tiene la obligación internacional de respetar el derecho de propiedad, sin que le sea posible privar arbitariamente a los individuos de éste. Por el contrario, es necesario que para ello siga un procedimiento establecido legalmente.

Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o “Pacto de San José”, adoptada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972, en el numeral 2º de su artículo 21 establece:

“2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y según las formas establecidas en la ley”.

Del mismo modo, la declaración Universal de los Derechos Humanos adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217A (III) del 10 de diciembre de 1948, en el numeral 2º de su artículo 17 establece que nadie será privado arbitariamente de su propiedad.

A su vez, en cuanto a los compromisos de la parte italiana, cabe resaltar que ésta también está obligada internacionalmente a seguir los parámetros de legalidad necesarios para llevar a cabo procedimientos en los que se prive a las personas de la posesión de sus bienes. El Protocolo Nº 1 de la Convención Europea de Derechos Humanos, en su artículo 1º establece que nadie podrá ser privado de sus posesiones, sino cuando exista un interés público para ello, de acuerdo con lo previsto por la ley y con los principios consagrados por el derecho internacional.

En tal medida, el término “confiscación”, contenido en el artículo 21 del tratado, para efectos de la iniciativas conjuntas que emprendan las partes, ha de interpretarse de manera restrictiva, como una extinción de dominio llevada a cabo con todas las garantías constitucionales y legales consagradas por nuestro ordenamiento. Con fundamento en lo anterior, se condicionará la declaratoria de exequibilidad del término confiscación, al sentido que se le da en la presente sentencia.

El capítulo XI, artículos 23, 24 y 25, que trata sobre los mecanismos de consulta, establece un comité de coordinación que llevará el monitoreo y la proyección del presente tratado y coordinará los diferentes órganos y las comisiones mixtas que hayan sido creados por los acuerdos vigentes, con la excepción de la comisión mixta creada mediante el acuerdo cultural firmado en Roma el 30 de marzo de 1963, la cual seguirá siendo regulada autónomamente. También se prevén consultas sectoriales, que serán acordadas por las autoridades respectivas de los dos países.

En el capítulo XII, sobre disposiciones generales, se establecen consultas periódicas de alto nivel entre los respectivos ministerios de relaciones exteriores o sus delegados, para promover y coordinar los diversos aspectos del tratado, se crean los instrumentos para su realización y se definen las relaciones con otros acuerdos. De este capítulo merece especial relevancia de la fórmula contenida en el numeral 2º del artículo 27, en lo referente a la cooperación al desarrollo y según la cual la parte colombiana se compromete a conceder las exenciones fiscales a los expertos italianos y las pertinentes a los proyectos de cooperación técnica. La norma dice:

“Artículo 27

Instrumentos y medios para la realización de la cooperación

2.“En el ámbito de los proyectos de cooperación al desarrollo, la parte colombiana se compromete a conceder a los expertos de la parte italiana el mismo tratamiento acordado a los del “Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo”. Del mismo modo, la parte colombiana concederá las facilidades conexas con la transferencia de bienes y equipos de propiedad de los expertos o pertinentes a proyectos de cooperación técnica, incluidas las exenciones fiscales relativas”.

Al respecto, cabe mencionar, que según el artículo 249 de la Constitución, la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales respecto de los tributos pertenecientes a las entidades territoriales. Por lo tanto, también se condicionará la constitucionalidad de la expresión incluida la exenciones fiscales relativas, a que se le de una interpretación según la cual, las exenciones otorgadas deberán limitarse a aquellas que traten sobre tributos nacionales.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la “Ley 502 del 18 de junio de 1999, por medio de la cual se aprueba el “tratado general de cooperación entre la República de Colombia y la República Italiana” concluido en Roma el 29 de noviembre de 1994.

2. La expresión “confiscación”, contenida en el artículo 21 del tratado, se declara EXEQUIBLE bajo condición de que se entienda en los términos explicados en la parte motiva de esta sentencia.

3. La expresión “incluidas las exenciones fiscales relativas”, contenida en el artículo 21(sic) del tratado, se declara EXEQUIBLE siempre y cuando se interprete según lo establecido en la parte motiva de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese en el expediente».

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