•Sentencia C-161 de marzo 17 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2171

Magistrado Ponente:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 446 de 1998

Demandante: Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán.

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete marzo de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS:

III. La demanda

Dice el actor que la Ley 446 de 1998, en su integridad, viola el aparte final del artículo 158 de la Constitución, que prescribe: “La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”, puesto que no fue publicada en la forma indicada en este precepto. En consecuencia, considera que “si es el legislador quien tiene la facultad indelegable de expedir los códigos y reformar sus disposiciones, también es su obligación constitucional ordenar publicar en un solo texto las modificaciones aprobadas a una ley que sea objeto de reforma parcial”.

Según el demandante la intención del constituyente al expedir el artículo 158 fue la de evitar “el caos legislativo” pues “no existen codificaciones oficiales como es obligación del Estado y por eso los ciudadanos estamos sujetos a los codificadores privados en todos los aciertos pero también en los desaciertos”. En su criterio, la función del Congreso no es sólo expedir los códigos y reformar sus disposiciones sino también cumplir con la exigencia de la publicación en la forma como lo ordena el canon constitucional primeramente citado.

A renglón seguido señala que al no observarse tal mandato constitucional resultan lesionados los derechos de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y el debido proceso (C.P., art. 29), los cuales “tienen su esencia en normas claras que regulen la materia, en reglas de juego transparentes que le permitan al intérprete, para hacer valer sus derechos sin dificultad y sin esguinces, conocer con claridad sin confusión, si determinada norma está o no vigente o si fue modificada y esto sólo se logra —en parte— cuando el Estado cumpla con la obligación de aplicar lo mandado por el artículo 158 constitucional”. Igualmente, se infringe el preámbulo, los fines del Estado y los artículos 4º y 121 de la Carta “porque el Congreso no acató el artículo 158 del mismo ordenamiento y por tanto desconoció que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y que deben ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución”.

(...).

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, compete a esta corporación decidir la presente demanda, por dirigirse contra una ley de la República.

2. El artículo 158 de la Constitución.

Dado que el demandante invoca como norma constitucional violada el aparte final del artículo 158 de la Constitución, es importante transcribir el texto completo de la disposición, para una mejor comprensión de lo que ella regula.

“ART. 158.—Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas” (resalta la Corte).

Este precepto forma parte del capítulo 3º del título VI de la Carta, que trata sobre el proceso de formación de la ley y en él se consagran distintos asuntos, a saber:

En la primera parte se contempla el denominado principio de unidad de materia, según el cual todas las disposiciones que integran una ley deben referirse a una misma materia, es decir, tener la debida relación de conexidad con el tema general objeto de regulación.

En la segunda parte se les confiere a los presidentes de las comisiones constitucionales del Senado y de la Cámara la facultad de rechazar todas aquellas iniciativas normativas que no respeten dicho principio, decisión contra la cual procede el recurso de apelación ante la misma comisión.

En el aparte final, que es el que considera violado el actor, se ordena publicar la ley que ha sido objeto de reforma parcial, en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.

3. La publicación de la ley - formas.

La Constitución se refiere a la publicación de la ley en varias disposiciones a saber:

a) En el artículo 189 numeral 10 le asigna al Presidente de la República la función de promulgar las leyes. Y en los artículos 165 y 166 establece que una vez aprobado el proyecto de ley por el Congreso, si el gobierno no lo objetare, éste deberá sancionarlo y promulgarlo.

La promulgación, de acuerdo con el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal (L. 4ª/13), “consiste en insertar la ley en el periódico oficial y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción”.

La promulgación de la ley no es otra cosa que la publicación de la misma en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los ciudadanos los mandatos que ella contiene. Dicha actuación no es requisito que afecte la validez o existencia de la ley misma sino su cumplimiento u obligatoriedad, pues la omisión de divulgarla implica su inobservancia.

De ahí que la Corte haya dicho que la publicación de la ley es “requisito indispensable para su obligatoriedad pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)(1) (...) Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento(2), puesto que sólo con la publicación oficial de las normas se justifica la ficción de que éstas han sido conocidas por los asociados(3), para luego exigir su cumplimiento(4). La publicación de la ley aunque presupone su existencia es trascendental desde el punto de vista de su eficacia. De todas formas, se trata de un requisito que no se integra en el íter formativo de la ley. La publicación, en estricto rigor, constituye una operación administrativa material, reglada, que corresponde ejecutar al gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el Diario Oficial(5).

(1) FULLER, Lon. The Murality of Law. Yale University Press, New Haven, 1969, págs. 49-51.

(2) Este principio está consagrado expresamente en el artículo 9º del Código Civil Colombiano y en el artículo 56 del Código de Régimen Público Municipal (L. 4ª/13).

(3) Sentencia de la Corte Constitucional C-544 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía. AFTALIÓN, Enrique, Introducción al Derecho, op. cit. pág. 293.

(4) Sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Sentencia C-306 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

b) En el inciso final del artículo 158 de la Carta se consagra la publicación de la ley que ha sido objeto de reforma parcial, la cual deberá hacerse en un solo texto que incluya las modificaciones respectivas. A esta publicación se ha referido la Corte en oportunidades anteriores, concretamente en las sentencias C-306 de 1996 y C-76 de 1997(6).

(6) Ms.Ps. Eduardo Cifuentes Muñoz y Jorge Arango Mejía, respectivamente.

En el primer fallo se señaló el objetivo o finalidad de tal publicación, al expresar que con ella “se pretendía combatir “la dispersión legislativa” (i); propugnar la certeza jurídica (ii); abolirla incertidumbre derivada de la práctica de la derogación tácita (iii). Por lo menos, en lo que respecta al primero y al último objetivo, la norma constitucional no podrá ser plenamente eficaz, dada la multitud de causas no fácilmente controlables que determinan ambos fenómenos y en vista de que la derogación tácita no fue prohibida por el constituyente. En otras palabras, sin perjuicio del ámbito propio que delimita el enunciado normativo constitucional, el texto finalmente aprobado, no garantiza objetivamente que se alcancen los loables propósitos que se tuvieron en mente. (...) El Estado de derecho se funda en la publicidad y en la reconocibilidad de los actos de sus órganos y autoridades. La interdicción de la arbitrariedad y la protección de la libertad, no sería posible si rigiera un principio contrario. Igualmente, la certeza y la seguridad jurídicas reclaman que las personas puedan conocer el contenido de las normas. En fin, el pueblo como titular originario de la soberanía, debe estar siempre en posibilidad de establecer la existencia y vigencia de los mandatos dictados por los órganos representativos, tanto para asegurar su cumplimiento como para controlar el uso del poder”(7).

(7) Sentencia C-306 de 1996 citada.

Y en la segunda, la Corte fijó el sentido y alcance del inciso final del artículo 158 de la Constitución, así:

“La dispersión normativa es típica de nuestro sistema: no es raro encontrar, sobre un mismo tema, diversas leyes y decretos, todos vigentes, sin poder determinar con certeza si alguna de sus disposiciones ha sido derogada o modificada. El inciso final del artículo 158, busca precisamente corregir esta práctica, al ordenar que se publiquen todas las leyes que sean objeto de modificación, en un solo texto donde se incluyen los cambios efectuados.

Lo anterior significa que, una vez el legislador deroga o modifica una o varias normas sobre determinada materia, debe ordenar que se publique el texto original de la ley reformada, con las modificaciones correspondientes (...).

La publicación a que hace referencia el artículo 158 de la Constitución, difiere, en sus efectos, de la que debe ejecutar el gobierno, una vez imparte la sanción constitucional correspondiente (...).

La publicación que exige el artículo 158 de la Constitución, como se ha explicado, busca establecer un parámetro de orden en nuestra legislación, pero no tiene incidencia alguna respecto de la obligatoriedad de la ley en sí misma. Es decir, la falta de publicación que exige esta norma constitucional no hace inoponible la ley que se modifica ni la que introduce las modificaciones, leyes que, independientemente, obligan desde su promulgación, salvo si en su texto se dice otra cosa” (8).

(8) Sentencia 74 de 1997 citada.

Queda claro entonces que la Constitución consagra dos clases de publicación de la ley, las cuales difieren sustancialmente. Una es la que debe hacer el gobierno después de sancionada la ley respectiva y que el constituyente denominó promulgación (C.P., arts. 165,166,189-10). Y otra, la de la ley que es objeto de reforma parcial (C.P., art. 158). Si la ley no es promulgada no es posible exigir su observancia o cumplimiento; en cambio, si no se publica en la forma señalada en el artículo 158 precitado, en nada se afecta su obligatoriedad porque las leyes correspondientes (la que reforma y la reformada) continúan rigiendo hasta cuando el legislador decida derogarlas expresa o tácitamente.

3. La publicación de la ley no es requisito necesario para su existencia.

La publicación de la ley, de acuerdo con el estatuto supremo, no es requisito necesario para su existencia, pues el artículo 157 de la Constitución no lo incluye dentro de los que debe cumplir todo proyecto para convertirse en ley de la República.

Dicha disposición prescribe:

“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:

“1 Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.

2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras.

3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate.

4. Haber obtenido la sanción del gobierno”.

Obsérvese que en esta disposición se hace referencia a la publicación del proyecto de ley mas no a la de la ley misma.

4. La autoridad competente para hacer la publicación de las leyes que han sido objeto de reforma parcial (C.P., art. 158).

Dado que la Constitución no señaló a quién correspondía hacer la publicación de la ley en la forma establecida por el artículo 158 del mismo ordenamiento, bien podía el legislador determinarlo, como efectivamente lo hizo en el artículo 195 de la Ley 5ª de 1992 —reglamento del Congreso— que, como se recordará, es una ley orgánica.

Dicha disposición reza:

“Publicación en un solo texto. Los servicios técnicos y profesionales de las cámaras tendrán a su cargo la preparación y publicación de las leyes que, al haber sido objeto de reforma parcial, deban publicarse en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.

Corresponde entonces, a esa dependencia del Congreso de la República cumplir en forma oportuna y célere el mandato contenido en el inciso final del artículo 158 del estatuto superior, para facilitar no sólo a los administradores de justicia, abogados, profesores y estudiantes de derecho el conocimiento de las normas vigentes, sino también a la ciudadanía en general que, necesariamente, debe estar informada sobre la legislación que rige sus relaciones en el ámbito público y privado, garantizando de esta manera la seguridad jurídica.

La labor que desarrolla la oficina encargada de hacer dicha publicación es de simple compilación de normas legales, ya que se trata de reunir en un solo texto la ley que ha sido objeto de reforma parcial incluyendo las modificaciones hechas por el legislador. Por tanto, no le está permitido modificar, adicionar ni excluir las disposiciones respectivas y, mucho menos, derogarlas, pues éstas son funciones propias y exclusivas del órgano representativo a quien se le ha asignado la facultad de hacer las leyes.

La Corte la hecho distinción “entre la facultad de expedir códigos y la de compilar normas jurídicas dejando en claro que la primera es del resorte exclusivo del Congreso, mientras que la segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por cualquier particular o entidad pública, o puede ser igualmente delegada el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Pero advirtió que la facultad de compilar no puede comportar la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, se deroguen o se refundan otras, pues ésta es una atribución eminentemente legislativa, propia de la labor —reservada al Congreso— de expedir códigos. (...) Quien compila limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función típicamente legislativa de reordenar con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”(9).

(9) Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Siendo la compilación de la ley consagrada en el inciso final del artículo 158 de la Constitución una función de carácter eminentemente administrativo bien podía el legislador asignársela a una dependencia del Congreso, sin infringir con ello la Constitución.

5. La Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse sobre demandas por la falta de publicación de la ley, tal como lo ordena el inciso final del artículo 158 del estatuto superior.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos pueden demandar cualquiera de los ordenamientos señalados en el artículo 241 de la Constitución, no sólo por vicios materiales o de contenido sino también por vicios de formación o de trámite, dependiendo del acto contra el cual se dirija la acusación.

En el caso que aquí se analiza el demandante impugna toda la Ley 446 de 1998 no por lo que ella consagra, ni por vicios en su formación sino por una omisión absoluta: no haber sido publicada en la forma señalada en el artículo 158 de la Carta. Ante esta circunstancia la Corte debe inhibirse para emitir pronunciamiento pues ese cargo no puede ser objeto de control constitucional, como se mostrará enseguida.

En el juicio de constitucionalidad la Corte confronta las normas demandadas con la Constitución para determinar si ellas se ajustan o no a sus preceptos. En el evento de que aquellas resulten vulneradas se procede a retirar del ordenamiento jurídico la disposición o disposiciones legales correspondientes. En el caso contrario, esto es, que resulten acordes con los mandatos superiores se declaran exequibles y, por tanto, continúan surtiendo efectos.

La falta de publicación de una ley en la forma prevista por el artículo 158 de la Constitución, no es un vicio de trámite en su formación pues, como ya se ha anotado, tal acto no está incluido dentro de los requisitos que debe reunir todo proyecto para constituirse en ley de la República (C.P., art. 157). Esta la razón para que la Corte haya expresado: “Los vicios que se observen en la fase de publicación de la ley, no entrañan defectos en el proceso de formación de la ley, que necesariamente es previo. En consecuencia, su conocimiento no corresponderá a la Corte Constitucional” (10).

(10) Ibídem.

Así las cosas no hay materia sobre la cual deba recaer el pronunciamiento de la Corte, pues la Ley 446 de 1998 no ha sido acusada por vicios de formación ni de contenido. La publicación a que alude el artículo 158 de la Carta, se repite, no es asunto que afecte la existencia ni la validez de la ley. “Es decir, la falta de publicación que exige esta norma constitucional no hace inoponible la ley que se modifica ni la que introduce las modificaciones, leyes que, independientemente, obligan desde su promulgación, salvo si en su texto se dice otra cosa”.

En consecuencia, la Corte se declarará inhibida para emitir pronunciamiento por el cargo señalado.

Conclusión:

— La publicación de la ley en la forma ordenada por el artículo 158 de la Constitución es distinta de la que debe realizar el gobierno una vez sancionada la ley respectiva.

Dicha labor que es de simple compilación le ha sido asignada por ley orgánica a los servicios técnicos y profesionales de las cámaras, según el artículo 195 de la Ley 5ª de 1992.

— Esta publicación no afecta la existencia misma de la ley ni su validez jurídica y, por consiguiente, no puede ser demandada en acción de inconstitucionalidad por este aspecto.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

RESUELVE:

Inhibirse para emitir pronunciamiento sobre la acusación presentada contra la integridad de la Ley 446 de 1998, por no haber sido publicada en la forma señalada en el aparte final del artículo 158 de la Carta, por carecer la Corte de competencia para ello.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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