SENTENCIA C-162 DE FEBRERO 21 DE 2008

 

Sentencia C-162 de febrero 21 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-162 de 2008 

Ref.: Expediente D-6880.

Magistrado Sustanciador:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Demandante: Manuel José Sarmiento Argüello.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8º Y 9º (parciales) de la Ley 749 de 2002.

Bogotá, D.C., veintiuno de febrero de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcriben los enunciados normativos demandados:

LEY 749 DE 2002 

(Julio 19)

Diario Oficial 44.872, de 19 de julio de 2002

“Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”,

(...)

“ART. 8º—Del ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, (y profesional de pregrado) (1) , o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. (El Gobierno Nacional reglamentará el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior)” (2) .

“ART. 9º—De la definición de estándares mínimos de calidad y criterios de evaluación de la información. El Gobierno Nacional con la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país, definirá en un término no mayor de un año, los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos, los cuales serán tenidos en cuenta, tanto por las instituciones de educación superior que los ofrezcan, como por quienes efectúen la evaluación de la información presentada por las mismas”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta.

2. El asunto objeto de revisión.

Manifiesta el actor que distintos enunciados normativos contenidos en los artículos 8º y 9º de la Ley 749 de 2002 desconocen el artículo 67 (subordinación de la dirección de la educación a la ley), el artículo 68 (competencia del legislador para establecer las condiciones de creación y gestión de los establecimientos educativos), el artículo 69 (principio de autonomía universitaria), el artículo 113 (separación de poderes) y el artículo 114 (cláusula general de competencia del legislador) de la Constitución Política.

A su juicio la previsión contenida en el artículo 8º de la citada ley según la cual corresponde al gobierno reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de la educación superior es inexequible porque desconoce la reserva de ley en materia educativa, ya que ni la disposición acusada, ni otros preceptos de la Ley 749 de 2002 señalan los criterios que debe seguir el ejecutivo al ejercer la potestad reglamentaria.

Alega el demandante que los mismos cargos son extensibles al artículo 9º, precepto que confía al Gobierno Nacional, con la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país, la definición de los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica al igual que los criterios para la evaluación de los mismos, pues —siempre según el actor— en ninguna parte de la ley se definen y señalan las pautas mínimas que debe seguir el gobierno al regular tales materias.

Finalmente sostiene que las normas demandas resultan contrarias al principio de autonomía universitaria por cuanto, al no señalar criterios para que el ejecutivo reglamente el registro de programas académicos, los estándares mínimos, los exámenes de calidad de la educación superior, por una parte, y para que defina los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica al igual que los criterios para la evaluación de los mismos, por otra parte, dejan en total libertad al gobierno para limitar la autonomía universitaria en ejercicio de la potestad reglamentaria.

La intervención de la Universidad del Rosario secunda los cargos formulados en la demanda e igualmente el Ministerio Público también solicita la declaratoria de inexequibilidad de los enunciados normativos acusados contenidos en los artículos 8º y 9º de la Ley 749 de 2002 por la vulneración de la reserva de ley en materia educativa. No obstante, aclara la vista fiscal que si bien el actor señala que su demanda se dirige contra la primera parte del artículo 8º de la Ley 789 de 2002, la cual reza “Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, (y profesional de pregrado) (3) , o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo”, realmente solo formula cargos de inconstitucionalidad contra el segundo contenido normativo de la citada disposición, el cual faculta al Gobierno Nacional a reglamentar lo relacionado con el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de la educación superior.

Por su parte, la apoderada judicial del Ministerio de Educación defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Afirma que no solo en la Ley 749 de 2002, sino también en otras disposiciones legales y reglamentarias que conforman el sistema nacional de educación se encuentran plasmadas las directrices para el ejercicio de la potestad reglamentaria que el demandante echa en falta.

Planteado en los anteriores términos el debate constitucional, corresponde a esta corporación establecer si los enunciados normativos acusados contenidos en los artículos 8º y 9º de la Ley 749 de 2002 son contrarios a la Constitución por infringir la reserva legal en materia educativa y la autonomía universitaria, no obstante previamente es necesario precisar cuál es realmente el contenido normativo del artículo 8º de la citada ley sobre el cual recae la acusación formulada, pues de tratarse de la segunda parte de esta disposición —como advierte el Ministerio Público— se habría producido el fenómeno de cosa juzgada, ya que dicho segmento normativo fue declarado inexequible por medio de la Sentencia C-782 de 2007, y por lo tanto solo habría lugar a pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 9º.

Dilucidada la anterior cuestión podrá abordarse el estudio de los cargos formulados por el demandante para lo cual (i) se hará referencia al carácter polivalente de la educación en el ordenamiento constitucional colombiano y a la diversidad de fuentes formales que la regulan, (ii) se examinará lo relacionado con el servicio público de educación y la reserva de ley, (iii) se hará una breve alusión a la autonomía universitaria y sus alcances, (iv) finalmente se examinará la constitucionalidad de los preceptos acusados.

3. El enunciado normativo sobre el cual recaen las acusaciones formuladas en la demanda y la Sentencia C-782 de 2007.

El artículo 8º de la Ley 749 de 2002 es una disposición compleja, con al menos dos contenidos normativos claramente diferenciados, en primer lugar prevé que las instituciones de educación superior para poder ofrecer ciertos programas académicos requieren obtener un registro calificado.

En segundo lugar la misma disposición faculta al Gobierno Nacional a reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior.

En la demanda se señala como enunciado normativo acusado el primer aparte del artículo 8º, el cual reza de la siguiente manera: Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, (y profesional de pregrado) (4) , o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. No obstante, los cargos formulados por el actor versan sobre la supuesta vulneración de la reserva de ley en materia educativa, por carecer la Ley 749 de 2002 de criterios que orienten al gobierno en la reglamentación del registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Como puede observarse, este último contenido normativo no corresponde a las expresiones señaladas en la demanda, sino al segundo aparte del mencionado artículo octavo cuyo tenor era el siguiente: “El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”.

En aras del principio pro actione, esta corporación podría obviar la falta de correspondencia entre los cargos formulados y el texto señalado en la demanda como acusado, y proceder al examen de la segunda parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, empero esta no es una alternativa posible debido a que este enunciado normativo fue declarado inexequible en la Sentencia C-782 de 2007.

En efecto, un reciente pronunciamiento de la Sala Plena de esta corporación expulsó del ordenamiento jurídico el texto que facultaba al Gobierno Nacional a reglamentar las materias aludidas, precisamente por considerar la mayoría que este enunciado vulneraba la reserva de ley en materia educativa, es decir, se acogieron los cargos de inconstitucionalidad formulados en aquella oportunidad los cuales eran muy similares a los planteados en la demanda que dio origen a este proceso.

Se tiene entonces que (i) no es posible abordar el examen de la primera parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 debido a la ausencia de cargos en el libelo acusatorio respecto de este enunciado normativo, (ii) la segunda parte de la mencionada disposición —a la cual corresponden los cargos planteados en la demanda— fue declarada inexequible y respecto de ella opera el principio de cosa juzgada constitucional.

Ahora bien, el actor también acusa al citado artículo 8º de vulnerar el principio de autonomía universitaria y en esa medida cabría examinar el texto aun vigente de dicha disposición por la pretendida vulneración del artículo 68 constitucional. Sin embargo, la acusación del actor a este respecto tiene que ver también con la vulneración de la reserva de ley, porque sostiene que la autonomía universitaria solo puede restringirse mediante una ley y que por lo tanto es inconstitucional conceder al ejecutivo la facultad de reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior sin que la ley señale los criterios para tal reglamentación. Es decir, la acusación sobre el desconocimiento de la autonomía universitaria también recae sobre la segunda parte del artículo 8º de la Ley 749 de 2002 declarada inexequible y no sobre el primer segmento de dicha disposición.

Entonces, debido a la ausencia de cargos respecto del enunciado todavía vigente del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, esta corporación circunscribirá su estudio al artículo 9º de la citada ley. Esclarecido así el objeto de estudio de la presente decisión se seguirá con el orden propuesto en el acápite 2º de las consideraciones y a continuación se consignarán algunas reflexiones sobre la educación el ordenamiento constitucional colombiano.

4. El carácter polivalente de la educación en la Constitución de 1991 y la diversidad de fuentes formales que la regulan.

En el texto de la Carta de 1991 aparecen múltiples referencias a la educación; sin ánimo exhaustivo se pueden mencionar entre otras el artículo 27 contempla la libertad de enseñanza, aprendizaje, libertad y cátedra; el artículo 44 señala que es un derecho fundamental de los niños; el artículo 45 contiene el derecho de los jóvenes a participar en los organismos públicos y privados que tengan a cargo su educación; el artículo 64 señala que es deber del Estado promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a los servicios de educación; según el artículo 67 se trata de un servicio público con función social y de un derecho de la persona; el artículo 68 consagra el derecho de los particulares a fundar establecimientos educativos; el artículo 69 consagra la autonomía universitaria; de conformidad con el artículo 70 el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional; el numeral 21 del artículo 189 confiere al presidente la atribución de ejercer la inspección y vigilancia en la enseñanza; según el artículo 300 numeral 13 corresponde a las asambleas departamentales, en concurrencia con los municipios, regular la educación; ordena el artículo 336 que las rentas obtenidas del monopolio de licores han de ser destinadas de manera preferente a la salud y a la educación; el artículo 356 prevé que los recursos del sistema general de participaciones han de ser destinarán de manera prioritaria a la financiación de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media; el artículo 366 señala que el gasto en materia de educación hace parte del gasto público social.

El anterior universo normativo puede ser agrupado de conformidad a su temática, aunque se trata de una labor que presenta algún grado de imprecisión, debido precisamente a los múltiples contenidos normativos presentes en cada una de las disposiciones constitucionales; se destaca un primer conjunto de preceptos relacionados con el derecho a la educación y los derechos de libertad, de participación y colectivos en materia educativa (Const., arts. 27, 44, 45, 67); también están las disposiciones relacionadas con el servicio público de educación, su regulación y las facultades de las distintas ramas del poder público en la materia (Carta, arts. 67, 68, 189.21); otros enunciados normativos establecen concretos deberes estatales en materia educativa (arts. 64 y 70 const.); se cuentan también previsiones relacionadas con la financiación del servicio público de educación estatal (Carta, arts. 336, 356 y 366); e igualmente también se advierte la presencia de enunciados que asignan competencias normativas a las entidades territoriales en materia educativa (Const., art. 300, num. 13).

Ahora bien, de la diversa índole de las materias abordadas por las disposiciones constitucionales aludidas, se deriva a su vez la pluralidad de fuentes formales encargadas de desarrollar sus contenidos. En este sentido resulta incuestionable, por ejemplo, que los preceptos encargados de configurar, actualizar, precisar los elementos estructurales, los aspectos inherentes a su ejercicio y el ámbito constitucionalmente protegido de la libertad de enseñanza, aprendizaje y cátedra han de tener naturaleza estatutaria, debido a la reserva que establece el artículo 152 constitucional, empero como ha sostenido la jurisprudencia constitucional tal reserva no implica que todo lo relacionado con estos derechos fundamentales ha de ser regulado mediante este tipo especial de ley (5) .

En otros casos el texto constitucional establece reservas de ley ordinaria, por ejemplo cuando el inciso primero del artículo 68 señala que las condiciones para la creación y gestión de establecimientos educativos por particulares han de ser fijadas por ley; o cuando el artículo 356 constitucional prevé que los criterios para la distribución de los recursos del sistema nacional de participaciones, destinados a financiar el servicio público de la educación deben ser señalados por la ley.

Ahora bien, junto con las reservas puntuales de ley señaladas en el texto constitucional a las que se ha hecho referencia, esta corporación ha sostenido que corresponde a la ley regular los aspectos centrales de la educación.

Esta postura ha sido defendida en recientes pronunciamientos de esta corporación, así en la Sentencia C-852 de 2005 se sostuvo:

“Por consiguiente, en razón de la cláusula general de competencia legislativa, y más aún cuando existen específicas reservas de ley en una materia, no es posible que el legislador, por fuera de las condiciones que excepcionalmente le permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la facultad de regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se defiere al reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije los parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria, habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que contenidos que de acuerdo con esta son propios de la ley serían adoptados por el gobierno, formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en realidad, en desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos inexistentes o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación, de acuerdo con la Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del ámbito propio del reglamento”.

Existe por lo tanto en materia educativa una estricta vinculación del reglamento a la ley, es decir el papel del reglamento es desarrollar y precisar la ley y no llenar los vacíos legales, pues tal como ha dicho esta corporación “el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada” (6) , por lo tanto, a diferencia de lo previsto en el ordenamiento constitucional anterior, la potestad reglamentaria carece de un ámbito normativo autónomo.

5. La garantía institucional de la autonomía universitaria y la reserva de ley.

El primer inciso del artículo 69 constitucional señala textualmente: “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. Este precepto introduce en nuestro ordenamiento jurídico una garantía institucional, tal como ha reconocido desde sus comienzos la jurisprudencia de esta corporación (7) .

Ahora bien, de la naturaleza jurídica de la figura contemplada en el artículo 69 constitucional se derivan importantes consecuencias en cuanto a su alcance y comprensión. Como es sabido la categoría de garantía institucional es acuñada en los años veinte de este siglo por la doctrina alemana para referirse a determinadas instituciones no esenciales o centrales, pero sí típicas, y por tanto necesarias, de la organización político administrativa. Gracias a su reconocimiento constitucional gozan de protección, especialmente frente al legislador, pues a este último al regularlas le estaría vedado suprimirlas, vaciarlas de contenido o desfigurarlas, con esta prohibición queda garantizada la imagen maestra de la institución o Leit-Bild (8) .

En esa medida la garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencia con la figura de los derechos fundamentales (9) .

Esta corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre el alcance de la autonomía universitaria como garantía institucional, así en la Sentencia T-310 de 1999 la definió como “la capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior”. En esta definición se destacan las dos “vertientes” que integran la figura en estudio, “[d]e un lado, la dirección ideológica del centro educativo, lo cual determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad pluralista y participativa. Para ello la universidad cuenta con la potestad de señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación. Y, de otro lado, la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes”.

Igualmente, se ha reconocido que de la garantía institucional de la autonomía universitaria derivan ciertas posibilidades concretas de actuación en cabeza de los establecimientos educativos, dentro de las cuales se cuentan: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y periodos de sus directivos y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iv) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (v) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (vi) administrar sus propios bienes y recursos (10) .

Los cuales, por otra parte, aparecen enunciados en el artículo 29 de la Ley 30 de 1992 con el siguiente tenor:

“ART. 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos:

a) Darse y modificar sus estatutos.

b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.

c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.

d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión.

e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.

f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes.

g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

PAR.—Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes)”.

Finalmente también se ha puesto de manifiesto que diversos preceptos constitucionales fijan límites a la autonomía universitaria, entre los que cabe mencionar: (i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (C.P., art. 67), (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (C.P., art. 69), (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P., art. 150-23) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (Const, Cap. II, Tít. II).

Plasmadas las anteriores consideraciones en torno a la figura de la garantía institucional en general, y sobre la autonomía universitaria en particular, es posible abordar la relación entre estas y la reserva de ley con el propósito de adelantar algunas apreciaciones que permitan resolver los cargos formulados por el demandante.

En primer lugar, como antes se consignó, desde la perspectiva de la teoría constitucional la figura de la garantía institucional ha sido concebida como un límite a la actividad del legislador y en general de los poderes públicos, quienes no pueden vaciar de contenido la respectiva institución constitucionalmente garantizada, sin embargo, lo anterior no significa que la garantía institucional equivalga a una reserva de ley, o dicho en otras palabras, que las instituciones garantizadas por la Constitución requieran para su regulación de una ley.

En efecto, como antes se dijo, la finalidad de la garantía institucional es fijar una frontera al ámbito competencial de los órganos que hacen parte de las distintas ramas del poder público, dentro de los cuales ocupa un lugar destacado el legislador —especialmente por la libertad de configuración normativa de la cual está revestido— para asegurar que estos no desdibujen los elementos conformadores de la respectiva institución garantizada, pero eso no debe conducir a la errónea comprensión que la regulación de las garantías institucionales goza de reserva de ley.

Se concluye entonces que la garantía institucional y la reserva de ley persiguen propósitos diferentes, pues mientras la primera cumple una función de límite a la actividad legislativa, la segunda pretende precisamente lo contrario, es decir, garantizar que ciertos contenidos constitucionalmente predeterminados sean regulados en detalle exclusivamente por medio de normas con fuerza de ley. Nótese entonces que la reserva de ley no preserva necesariamente a una institución constitucionalmente garantizada, pues la detallada regulación legal puede conducir precisamente a erosionar sus rasgos distintivos.

Valga aclarar en todo caso, que lo anterior no obsta para que en ciertos eventos la Constitución combine ambas técnicas y garantice la existencia de ciertas instituciones además de prever que sus contenidos deben ser desarrollados exclusivamente por el legislador, sin embargo, esta peculiar combinación debe ser plasmada de manera expresa en el texto constitucional.

Lo dicho anteriormente tiene plena vigencia en materia de la autonomía universitaria. Como se trata de una garantía institucional eso significa que su finalidad es asegurar a las instituciones de educación superior un ámbito de actuación que no puede ser desdibujado por los poderes públicos, el cual tiene por lo tanto origen constitucional y ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional con unos contenidos concretos a los que ya se hizo alusión, empero eso no significa que los límites a la autonomía universitaria deban tener origen legal, porque la Constitución no establece una reserva de ley en la materia. Cosa distinta es, como se expuso en el acápite anterior, que en virtud de la cláusula general de competencia legislativa y de la sujeción positiva del reglamento a la ley, las entidades que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público, carezcan de una potestad normativa autónoma que pueda ser ejercida sin sujeción a las disposiciones legales que regulen la materia.

Cabe agregar, por otra parte que la jurisprudencia constitucional ha definido y precisado los alcances de la autonomía universitaria, en esa medida no todo lo relacionado con la educación superior guarda relación con dicha garantía institucional, sino específicamente lo relacionado con “la dirección ideológica del centro educativo, lo cual determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad pluralista y participativa” y lo que tiene que ver con “la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes”.

Si bien jurisprudencialmente se ha reconocido que dentro del primer ámbito de la autonomía universitaria se incluye la potestad de los establecimientos educativos de “señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación”, esto no comprende la competencia para fijar los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos —precisamente los aspectos a los que hace referencia el artículo 9º de la Ley 749 de 2002—, por lo tanto no puede entenderse que la normatividad relacionada con estos tópicos constituya un límite a la autonomía universitaria.

6. El examen de la disposición acusada.

Fundamenta el demandante la supuesta inconstitucionalidad de la expresión “[e]l Gobierno Nacional con la participación de la comunidad académica y el sector productivo del país, definirá en un término no mayor de un año, los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos”, contenida en el artículo 9º de la Ley 749 de 2002, en la vulneración de principio de reserva legal en materia educativa.

Como se sostuvo en un acápite precedente de esta decisión la jurisprudencia constitucional ha reiterado que en el actual régimen constitucional, el gobierno carece en materia educativa, de competencias de regulación autónomas y las que le atribuye el ordenamiento superior, están siempre subordinadas a la ley. En este sentido, ni la potestad reglamentaria, ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la expedición de reglamentos autónomos o independientes y en ambos casos, sus competencias están subordinadas a la ley.

Por ello, la asignación al gobierno del señalamiento de los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios de evaluación de los mismos, prevista en el artículo 9º de la Ley 749 de 2002 podría entenderse como una habilitación abierta a la discrecionalidad del ejecutivo, sin parámetro alguno, para establecer dichos estándares y criterios. Esa comprensión del enunciado normativo demandado acarrearía su inconstitucionalidad precisamente porque de ella se desprendería una potestad normativa autónoma para regular la materia. Sin embargo, constata esta corporación que en el ordenamiento jurídico existen distintas disposiciones de rango legal que permiten delimitar el alcance de la potestad reglamentaria gubernamental.

En efecto, considera esta corporación que para determinar el alcance de la disposición acusada no solo es relevante el precepto acusado sino que este debe ser leído sistemáticamente, de manera tal que de existir otras disposiciones, aun contenidas en leyes diferentes, delimitadoras del alcance de la facultad de definir los estándares de calidad de la educación superior técnica o tecnológica, estos preceptos legales constituirán el contenido normativo, definido previamente por el legislador, a partir del cual se desarrolla la atribución gubernamental contemplada en el artículo 9º de la Ley 749 de 2002.

Para tales efectos resulta relevante la Ley 30 de 1992, por la cual se reglamenta el servicio público de la educación superior. Es preciso señalar que esta corporación considera que dicho estatuto al establecer el marco normativo de la educación superior igualmente es aplicable a la educación superior técnica y tecnológica, en esa medida el artículo sexto de la citada ley al señalar los objetivos de la educación superior y de sus instituciones en su literal c) define como uno de ellos “prestar un servicio de calidad el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución”.

De conformidad con la disposición antes trascrita, la calidad de la educación superior tiene que ver con (i) los resultados académicos, los medios y procesos empleados, (ii) la infraestructura institucional, (iii) las dimensiones cualitativas y cuantitativas del servicio público de educación, y (iv) las condiciones en que este es prestado por cada institución.

En esa medida la definición de los estándares de calidad de la educación superior hace referencia a los temas antes señalados, materias a las cuales estaría circunscrita la actividad normativa de la administración. A lo que se suma el conjunto de disposiciones legales que hace referencia a cada uno de los anteriores tópicos, así por ejemplo el artículo 3º de la Ley 749 de 2002 señala el contenido de los ciclos de formación de ciertos programas:

“ART. 3º—De los ciclos de formación. Las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas de educación superior organizarán su actividad formativa de pregrado en ciclos propedéuticos de formación en las áreas de las ingenierías, la tecnología de la información y la administración, así:

a) El primer ciclo, estará orientado a generar competencias y desarrollo intelectual como el de aptitudes, habilidades y destrezas al impartir conocimientos técnicos necesarios para el desempeño laboral en una actividad, en áreas específicas de los sectores productivo y de servicios, que conducirá al título de técnico profesional en...

La formación técnica profesional comprende tareas relacionadas con actividades técnicas que pueden realizarse autónomamente, habilitando para comportar responsabilidades de programación y coordinación;

b) El segundo ciclo, ofrecerá una formación básica común, que se fundamente y apropie de los conocimientos científicos y la comprensión teórica para la formación de un pensamiento innovador e inteligente, con capacidad de diseñar, construir, ejecutar, controlar, transformar y operar los medios y procesos que han de favorecer la acción del hombre en la solución de problemas que demandan los sectores productivos y de servicios del país. La formación tecnológica comprende el desarrollo de responsabilidades de concepción, dirección y gestión de conformidad con la especificidad del programa, y conducirá al título de tecnólogo en el área respectiva, y

c) El tercer ciclo, complementará el segundo ciclo, en la respectiva área del conocimiento, de forma coherente, con la fundamentación teórica y la propuesta metodológica de la profesión, y debe hacer explícitos los principios y propósitos que la orientan desde una perspectiva integral, considerando, entre otros aspectos, las características y competencias que se espera posea el futuro profesional. Este ciclo permite el ejercicio autónomo de actividades profesionales de alto nivel, e implica el dominio de conocimientos científicos y técnicos y conducirá al título de profesional en...

Las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas de educación superior en forma coherente con la formación alcanzada en cada ciclo, podrán ofrecer programas de especialización en un campo específico del área técnica, tecnológica y/o profesional. Esta formación conducirá al título de especialista en...”.

En conclusión, la regulación de los estándares mínimos de calidad y de los criterios de evaluación de los mismos, que la disposición acusada encomienda al gobierno, debe circunscribirse a los aspectos físicos e instrumentales que pueden ser valorados de manera objetiva, referentes a las materias específicas señaladas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal 6º de la Ley 30 de 1992. Es decir, que la reglamentación de los estándares mínimos de calidad de los programas de educación superior, tiene que partir de los parámetros establecidos en dichas disposiciones legales.

Por otra parte el ejercicio de esta potestad reglamentaria en ningún caso puede afectar el contenido esencial de la garantía institucional de la autonomía universitaria, al cual se hizo alusión en el acápite anterior de esta decisión, ni podrán versar sobre los contenidos académicos, la orientación filosófica de los docentes, los procesos de enseñanza o el derecho fundamental de educación.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse INHIBIDA para examinar la constitucionalidad del artículo 8º de la Ley 749 de 2002.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º de la Ley 749 de 2002, respecto de los cargos examinados en la presente decisión, en el entendido que los estándares de calidad se circunscriben a los aspectos físicos e instrumentales objetivamente medibles, que hacen referencia a las materias específicas previstas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal c) del artículo 6º de la Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la definición de los estándares mínimos de calidad y los criterios de evaluación de los mismos, no podrán versar sobre los contenidos académicos, orientación filosófica de los docentes, ni procesos de enseñanza y no se podrá afectar el contenido de la autonomía universitaria ni el derecho fundamental a la educación.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Aparte tachado y en letra itálica declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-782 de 2007. Los efectos de la declaración de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008. Fallo inhibitorio respecto al resto del artículo.

(2) Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-852 de 2005. Los efectos de la declaración de inexequibilidad quedan diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006.

(3) Aparte tachado y en letra itálica declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-782 de 2007. Los efectos de la declaración de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008. Fallo inhibitorio respecto al resto del artículo.

(4) Aparte tachado y en letra itálica declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-782 de 2007. Los efectos de la declaración de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008. Fallo inhibitorio respecto al resto del artículo.

(5) Así en la sentencia de 1993 se sostuvo que “las leyes estatutarias no pueden pretender desarrollar de manera exhaustiva y casuística todos los aspectos ligados con los derechos fundamentales, pues de llegarse a tal extremo se entorpecería la labor del legislador ordinario ya que toda legislación en mayor o menor medida requiere abordar aspectos relacionados con derechos fundamentales”.

(6) Sentencia C-675 de 2005.

(7) Así lo señala, por ejemplo, la Sentencia T-574 de 1993, en la cual se consigna literalmente:

“El artículo 69 de la C.P. consagra una garantía institucional cuyo sentido es el de asegurar la misión de la universidad y que, por lo tanto, para esta adquiere, en cierto sentido, el carácter de derecho constitucional. Según la norma citada: “se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. El alcance de la ley, en esta materia, tiene carácter limitado, pues la premisa que la Constitución asume es que la universidad para cumplir su misión histórica requiere de autonomía y esta se manifiesta básicamente en una libertad de auto-organización —“darse sus directivas”— y de auto-regulación —“regirse por sus propios estatutos”—. Ambas prerrogativas institucionales deben desarrollarse dentro de las coordenadas generales señaladas por la ley. Esta última se hace cargo de los aspectos de interés general inherentes a la educación —particularmente de los relativos a la exigencia de unas condiciones mínimas de calidad en su prestación y de los derivados de su carácter de servicio público, así como de las limitaciones que proceden de la coexistencia de otros derechos fundamentales (C.P., art. 67)—, pero siempre respetando la intangibilidad de la autonomía universitaria, la que resulta indispensable garantizar a fin de que la universidad realice cabalmente su misión (negrillas originales).

(8) Cfr. J. José Solozabal. Voz “garantía institucional” en Enciclopedia Jurídica Básica.

(9) La doctrina señala la evolución en las relaciones entre garantía institucional y derecho fundamental en la teoría constitucional. Un primer momento estaría marcado por una contraposición en las figuras, en el cual se destaca el carácter “pre-estatal” del derecho fundamental, al igual que su titularidad individual y su protección mediante mecanismos constitucionalmente predeterminados, en contraste con la garantía institucional la cual solo se encuentra recogida in nuce en la Constitución, pues su régimen jurídico históricamente ha sido configurado por el legislador, su titularidad corresponde a una institución no aun sujeto y carece de mecanismos específicos de protección jurisdiccional. Un segundo momento está caracterizado por la influencia entre ambas figuras, en el cual la construcción del derecho fundamental se verá influida por la contribución institucional, sobre todo por la estructura homologa que le dan a ambas instituciones ciertas constituciones como la Ley Fundamental de Bonn.

(10) Sentencia C-1245 de 2000.

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