•Sentencia C-162 de marzo 17 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CREACIÓN DE SECCIONES TRANSITORIAS EN EL CONSEJO DE ESTADO

ES INEXEQUIBLE POR SER MATERIA PROPIA DE LEY ESTATUTARIA

EXTRACTOS: «Texto de las normas demandadas:

“Ley 446 de 1998

(Julio 7)

Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 62.—Secciones especiales de carácter transitorio. El Consejo Superior de la Judicatura, dentro del año siguiente a la vigencia de esta ley, conformará con sujeción a las disponibilidades presupuestales, en el Consejo de Estado cuatro secciones especiales de carácter transitorio.

Cada una se integrará por tres magistrados con la exclusiva función de fallar los procesos que les asignen las secciones segunda y tercera, cuyo término para proferir sentencia se encuentre vencido a la fecha de la creación de las secciones especiales. A la sección segunda y a la tercera, se adscribirán dos (2) de las secciones especiales, que serán apoyadas por las secretarías de las primeras.

Cuando la sección transitoria pretenda cambiar jurisprudencia, el fallo deberá proferirse conjuntamente con la sección permanente. Sus magistrados no podrán ocuparse de los asuntos propios de la Sala Plena ni de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Las secciones especiales funcionarán durante doce (12) meses prorrogables, por una sola vez, hasta por otro tanto por determinación de la Sala Plena Contenciosa.

Las listas para integrar dichas secciones especiales serán elaboradas por el Consejo Superior de la Judicatura con personas que, además de reunir las calidades para ser Consejero de Estado, tengan amplio conocimiento en las áreas del derecho administrativo relacionadas con los asuntos que se ventilen en las secciones segunda y tercera.

PAR. 1º—De la misma manera y con sujeción a las disponibilidades presupuestales a criterio del Consejo Superior de la Judicatura, podrán crearse las secciones especiales necesarias en los tribunales administrativos.

PAR. 2º—El Consejo Superior de la Judicatura dotará a las secciones aquí creadas con los recursos administrativos necesarios para asegurar el buen cumplimiento de sus funciones”.

(Se subraya lo demandado).

(...).

El análisis y decisión de la Corte no pueden circunscribirse a las expresiones aisladas y a los incisos del artículo 62 de la Ley 446 de 1998 demandados. De una parte, el fallo en estas condiciones sería inocuo y, además, los cargos resultarían ininteligibles. Por consiguiente, se impone precisar, desde ahora, que en virtud de la unidad de materia, el texto legal objeto del examen de la Corte se extiende al artículo 62 citado, en su integridad.

(...).

La Ley 270 de 1996, “estatutaria de la administración de justicia”, contiene disposiciones precisas en relación con la materia regulada por el artículo demandado de la Ley 446 de 1998. A este respecto es importante recordar que en la citada ley estatutaria, entre otras cosas, se dispone (arts. 34-39): (1) la integración del Consejo de Estado por veintisiete magistrados; (2) la duración del período de cada magistrado que, reiterando lo ya fijado por la Constitución (C.P., art. 233), se establece en ocho años; (3) la división de la Sala de lo Contencioso Administrativo en cinco secciones, entre las cuales se enumera a la segunda y a la tercera; (4) la composición de las secciones 2ª y 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo, por seis magistrados [distribuidos en dos subsecciones y cinco magistrados, respectivamente; (5) la configuración estructural del Consejo de Estado, conformado por una Sala Plena, integrada por todos sus miembros, la Sala de lo Contencioso Administrativo que consta de veintitrés consejeros, y la Sala de Consulta y Servicio Civil que ejerce sus funciones con cuatro consejeros.

La ley ordinaria, expedida con posterioridad a la estatutaria, modifica, temporalmente, el diseño estructural y funcional del Consejo de Estado en el sentido de (1) aumentar a treinta y nueve el número de magistrados; (2) crear cuatro nuevas secciones, paralelas a las secciones 2ª y 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo; (3) restringir el período de los doce nuevos consejeros, que tendrán un término colectivo no superior a veinticuatro meses; (4) adscribir a las secciones 2ª y 3ª, dos secciones transitorias con el objeto exclusivo de fallar ciertos negocios cuyo término para proferir sentencia se encontrare vencido, lo cual implica aumentar el número de secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo; (5) excluir de las deliberaciones y decisiones de la Sala Plena y de la Sala de lo Contencioso Administrativo, a doce consejeros por su condición de transitorios.

La disposición acusada, como puede observarse, aunque no altera el marco institucional del Consejo de Estado, derivado de la Constitución y desarrollado en la ley estatutaria, que se mantiene en los mismos términos originales para los veintisiete magistrados que lo integran y las salas y secciones que lo conforman, sí en cambio agrega un complejo orgánico y funcional que se articula a través de cuatro nuevas secciones y doce nuevos consejeros, el cual, pese a acoplarse a ese órgano del Estado, resulta extraño a éste, tanto por el aspecto estructural como desde el punto de vista del estatuto de sus miembros.

4. Al regulación de la administración de justicia, en los términos del artículo 152-b de la Constitución Política, pertenece al ámbito de reserva de la ley estatutaria, cuyo procedimiento agravado de aprobación, modificación o derogación es el señalado en el artículo 153 de la Carta. En estricto, rigor, si a través del procedimiento ordinario el legislador regula una materia atinente a la ley estatutaria respectiva, se impone en su caso la declaración de inconstitucionalidad, no por haber quebrantado dicha ley, sino, ante todo, por haber quebrantado por omisión el procedimiento previsto en el artículo 153 de la Constitución.

(...).

En este orden de ideas, el diseño orgánico y funcional de los órganos superiores de justicia, que completa y desarrolla el régimen previsto en la Constitución, es una materia comprendida dentro del radio de acción de la ley estatutaria. Dentro de este ámbito —siempre que se respeten las normas que la propia Constitución contiene—, a través del procedimiento contemplado para la adopción de leyes estatutarias, el Congreso puede escoger entre diversas alternativas y políticas posibles y, seguidamente, plasmarlas en la susodicha ley. La Corte Constitucional ratificó en la sentencia C-37 de 1996 (M.P., Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), el contenido estatutario de la regulación referida a los siguientes aspectos del Consejo de Estado: integración y composición (art. 34); atribuciones de la Sala Plena (art. 35); división de la Sala de lo Contencioso Administrativo (art. 36); funciones especiales de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (art. 37); atribuciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil (art. 38).

Las regulaciones estatutarias indentificadas en el párrafo anterior, pueden ser clasificadas en tres grupos. En el primero, se ubican las normas que simplemente reiteran disposiciones constitucionales. En el segundo, se cobijan las normas que regulan de manera completa un determinado asunto. En el tercero, se reúnen las normas que no agotan la regulación y se remiten, así sea parcialmente, a la ley ordinaria. Esta última técnica a la que apela la ley especial, cabe advertir, es legítima siempre que ello no signifique trasladar a la órbita del legislador ordinario la regulación de un aspecto intrínsecamente estatutario o vaciar esta atribución constitucional.

5. La constitucionalidad del artículo demandado dependerá, entonces, en primer término, de que su contenido no viole una disposición organizativa de la justicia establecida directamente por la Constitución. En segundo término, la norma impugnada, no podrá referirse a un asunto regulado ya de manera completa y puntual por la ley estatutaria. Finalmente, la disposición legal ordinaria, podría resultar exequible si corresponde al extremo al cual se remite legítimamente la ley estatutaria.

Dado que la Constitución reclamó como espacio de regulación suyo la definición de la naturaleza del período de los magistrados del Consejo de Estado y la extensión del mismo, es evidente que ni la ley estatutaria y, menos aún, la ley ordinaria, podrían contrariar sus concretos mandatos (C.P., art., 233). El período de todo magistrado del Consejo de Estado es individual y tiene una duración de ocho años. Esta regla de la Constitución se quebranta si el término se predica de las secciones en que se decide dividir una de las salas y, por esta vía, se determina para un conjunto de doce magistrados un período colectivo de doce meses, eventualmente prorrogable por otros doce meses más. En este aspecto, el estatuto objetivo de magistrado del Consejo de Estado, se deduce directamente de la Constitución, y no se admite que una norma distinta o la mera decisión de un órgano judicial, puedan modificar en cualquier tiempo y por cualquier tiempo lo que corresponde a la voluntad constituyente.

En segundo lugar, el número de consejeros (27) del Consejo de Estado, el número de secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo (5) y la definición de las funciones que a éstas se asignan, son asuntos que fueron regulados de manera completa y puntual en la ley estatutaria. Este diseño estructural, perteneciente al ámbito de la ley estatutaria, termina siendo modificado por la ley ordinaria examinada, que por lo menos temporalmente, fija en treinta y nueve (39) el número de magistrados y aumenta en cuatro (4) el número de secciones. De otro lado, la separación funcional a que se refiere el artículo 36 de la ley estatutaria, la que se confía a la Sala Plena del Consejo de Estado “de acuerdo con la ley”, sólo se predica de las cinco secciones contempladas en dicho artículo e integradas de la manera que allí se expresa.

Finalmente, el precepto demandado en modo alguno puede considerarse como complemento de lo dispuesto en la ley estatutaria. Ninguna de las normas de la anotada ley, se remite a la ley ordinaria para los efectos de que ésta pudiere en situaciones de congestión extrema crear secciones transitorias e integrarlas con magistrados a los que se limita su competencia y su período. Más aún, a la luz de la Constitución, no sería posible restringir de esa manera el estatuto objetivo que gobierna el cargo de magistrado del Consejo de Estado. En fin, la determinación del número de secciones de una de las salas del Consejo de Estado y la determinación del modo de reparto de funciones entre ellas, como quedó establecido, constituye una materia deferida a la ley estatutaria y, por consiguiente, su regulación por la ley ordinaria viola esta suerte de reserva impuesta por la Constitución.

La reserva de ley estatutaria, por lo demás, en lo concerniente a aspectos tan críticos del diseño estructural de un órgano vértice de la justicia, como son los relativos al número de magistrados, secciones e índole de sus funciones, también representa una protección institucional que no se puede desestimar. Las mayorías episódicas del Congreso, en realidad, deben someterse a exigencias más intensas, entre ellas un consenso más amplio y la revisión de la Corte Constitucional, si ellas pretenden modificar la estructura o el funcionamiento de los órganos límite de las diferentes jurisdicciones.

Estos requerimientos no pueden decaer o disolverse sólo porque la reforma o adición normativa, apunten a tener una vigencia transitoria y se orienten a resolver una situación de crisis. La reserva de ley estatutaria, permite al legislador que se somete al procedimiento previsto en la Constitución, contemplar mecanismos para resolver situaciones de crisis —como la congestión—, inclusive, si es del caso, mediante regímenes transitorios. En otras palabras, la mera circunstancia de que una disposición legal tenga carácter transitorio, no la sustrae del ámbito de reserva de la ley estatutaria, si la materia sobre la que recae pertenece a su dominio.

La ley estatutaria que decida otorgar instrumentos para sortear situaciones de crisis en la administración de justicia, o para prevenirlos, no puede hacer caso omiso de las normas constitucionales que, por lo menos en lo que se refiere a los órganos superiores de las distintas jurisdicciones, anticipan definiciones precisas de orden estructural y funcional. Los remedios que en cualquier momento se considere necesario implementar con el objeto de poner término a un problema como el de la congestión, deben, por lo tanto, también ser idóneos institucionalmente, esto es, habrán de tener aptitud par conjurar la situación anómala, sin afectar al mismo tiempo la configuración orgánica y funcional dispuesta directamente por la Constitución Política.

6. Por la razones expuestas, se declarará la inexequibilidad el artículo 62 de la Ley 446 de 1998 en lo referido al Consejo de Estado. Esto significa que los preceptos contenidos en el mencionado artículo sólo serán aplicables a los tribunales administrativos. En el caso de los últimos, la norma atacada no viola la Constitución Política, ni desconoce la reserva de ley estatutaria. La Constitución no contiene norma alguna de orden sustancial, procedimental u organizativo sobre los tribunales administrativos. Por consiguiente, con fundamento en la ley estatutaria y en la ley ordinaria, el Consejo Superior de la Judicatura podrá crear en el seno de los tribunales administrativos secciones especiales de carácter transitorio. La disposición acusada se limita a precisar una hipótesis que bien puede quedar comprendida dentro de la competencia general atribuida al Consejo Superior de la Judicatura para “crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales, la salas de éstos y los juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia” (L. 270/96, art. 85-5).

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 62 de la Ley 446 de 1998, en todo aquellos que se refiera a los tribunales administrativos y la INEXEQUIBILIDAD del mismo en lo relacionado con el Consejo de Estado.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia C-162 de marzo 17 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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